摘 要 國家給予環(huán)境保護(hù)高度重視，但環(huán)境治理制度內(nèi)在缺陷使其發(fā)展舉步維艱，環(huán)境污染第三方治理制度作為矯正機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生。本文運(yùn)用價(jià)值判斷、規(guī)范解析、理論分析等方法在對(duì)該制度產(chǎn)生的法律依據(jù)和實(shí)踐困境審視的基礎(chǔ)上，對(duì)其建構(gòu)完善進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞 環(huán)境污染 防治 第三方治理制度 法律責(zé)任

作者簡(jiǎn)介：何璐希，四川大學(xué)法學(xué)院，研究方向：能源法律與政策。

中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.022

一 、環(huán)境污染防治中第三方治理制度產(chǎn)生

2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》是對(duì)“推行環(huán)境污染第三方治理”理念的首次提出。2014年12月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》（簡(jiǎn)稱“意見”）是我國對(duì)環(huán)境污染第三方治理進(jìn)行較為全面系統(tǒng)規(guī)定的第一部正式性法律文件。該文件不僅對(duì)第三方治理體制的涵義與總體要求進(jìn)行了明確規(guī)定，為省、自治區(qū)、直轄市的具體實(shí)施提供了宏觀指導(dǎo)；對(duì)完善第三方治理機(jī)制、規(guī)范第三方治理市場(chǎng)和助推環(huán)境公用設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化進(jìn)行了具體規(guī)劃；也為第三方治理制度的具體實(shí)施操作提供了政策性的支持和引導(dǎo)。2015年的《關(guān)于在燃煤電廠推行環(huán)境污染第三方治理的指導(dǎo)意見》是中央層面在第三方治理領(lǐng)域推行的具體實(shí)施方案。各個(gè)省份相繼頒布符合自身特點(diǎn)的法律政策，將中央原則性的規(guī)定進(jìn)行了具體的倡導(dǎo)。

1979年的《環(huán)境保護(hù)法（試行）》第6條規(guī)定了“誰污染誰治理”原則。1989年的《環(huán)境保護(hù)法》沒有直接規(guī)定該原則，而是以“污染者治理”的理念在環(huán)境法律體系的具體制度中得以體現(xiàn)。2014年的《環(huán)境保護(hù)法》第5條中的“損害擔(dān)責(zé)”原則一改通行的“誰污染誰治理”理念，在強(qiáng)調(diào)由污染者承擔(dān)法律責(zé)任和治理的必要費(fèi)用的同時(shí)，不再強(qiáng)調(diào)具體的環(huán)境治理主體。這為第三方機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)提供了正當(dāng)性的法律依據(jù)，也為環(huán)境污染第三方治理制度提供了具體的法律依據(jù)和開放的制度空間。

二 、環(huán)境污染防治中第三方治理制度的審視和構(gòu)建

（一）代執(zhí)行制度

我國現(xiàn)行環(huán)境法律制度體系中沒有明確的有關(guān)環(huán)境污染第三方治理制度的規(guī)定，但是在詳盡的梳理中可知，代執(zhí)行制度與其具有相似性。環(huán)境法上的代執(zhí)行制度是由行政法中的代履行制度發(fā)展而來，其不是一項(xiàng)基本環(huán)境法律制度，而是零星地出現(xiàn)在一些單行的法律法規(guī)中，例如，《固體廢物污染環(huán)境防治法》中“代處置”，《水污染防治法》中的“代治理”等。該制度以限期治理制度為前提，是限期治理制度的后續(xù)和保障制度，當(dāng)后者不發(fā)揮作用之時(shí)才適用。在實(shí)際操作中，執(zhí)法機(jī)構(gòu)由于擔(dān)憂引發(fā)行政訴訟或越權(quán)導(dǎo)致處罰，往往在即使作為行政強(qiáng)制措施的限期治理制度沒有發(fā)生具體實(shí)效的前提下，也舍棄適用對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行制度的代執(zhí)行制度。

（二）第三方治理制度法律責(zé)任

與一般的環(huán)境民事法律責(zé)任和環(huán)境行政法律責(zé)任不同，環(huán)境污染第三方治理法律責(zé)任是兩者的部分競(jìng)合。申言之：

1.排污企業(yè)與第三方機(jī)構(gòu)違反環(huán)境服務(wù)合同約定所承擔(dān)的違約責(zé)任。

2.排污企業(yè)與第三方機(jī)構(gòu)對(duì)造成的環(huán)境損害所承擔(dān)的環(huán)境侵權(quán)損害賠償責(zé)任。

3.排污企業(yè)作為環(huán)境管理相對(duì)人所承擔(dān)的環(huán)境行政責(zé)任。

環(huán)境污染第三方治理制度處于初級(jí)階段，現(xiàn)有制度存在諸多問題，重點(diǎn)表現(xiàn)在法律責(zé)任分配不平衡，政府職能不明確，排污企業(yè)責(zé)任重?，F(xiàn)有法律責(zé)任分配盡管規(guī)定了第三方的法律責(zé)任，排污企業(yè)的法律責(zé)任仍舊沒有減輕的跡象。

首先是排污企業(yè)無論是否履約排污，對(duì)第三方機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的環(huán)境法律責(zé)任所帶來的不利后果均需要承擔(dān)。

其次，地方政府對(duì)環(huán)境服務(wù)企業(yè)不再進(jìn)行審核，進(jìn)入市場(chǎng)濫竽充數(shù)的第三方企業(yè)利用環(huán)境立法空白和漏洞以及排污企業(yè)對(duì)環(huán)境專業(yè)技術(shù)和環(huán)境法律知識(shí)的缺乏，提供不合格甚至不合法的環(huán)境服務(wù)，最終加重排污企業(yè)責(zé)任，規(guī)避己方責(zé)任。這使排污企業(yè)往往又回歸到自身治理的老路，也即“誰污染誰治理”的環(huán)境污染防治模式，而第三方治理制度最終無法發(fā)揮真正的作用。

（三）環(huán)境污染防治制度的現(xiàn)實(shí)狀況

環(huán)境污染防治制度秉持管制模式立法思路，同時(shí)以環(huán)境要素為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，例如我國現(xiàn)行的《大氣污染防治法》和《環(huán)境噪聲污染防治法》等。制度模式以“命令——服從”為重心，制度設(shè)計(jì)盡可能體系化地對(duì)政府進(jìn)行各項(xiàng)環(huán)境行政管理的授權(quán)和確權(quán)，以行政指令的方式給污染制造者下達(dá)排污指標(biāo)或者發(fā)放排污許可證，這是環(huán)境污染防治制度的目標(biāo)。

制度邏輯上，由于是以環(huán)境要素為標(biāo)準(zhǔn)，因此相關(guān)法律的制定、監(jiān)督執(zhí)法權(quán)的分配呈現(xiàn)出分散的狀態(tài)。不同職能部門分管不同環(huán)境要素的管理任務(wù)。最終導(dǎo)致了在具體制度的設(shè)計(jì)上，環(huán)境污染防治的整體性和個(gè)體性沒有得到合理的整合與協(xié)調(diào)。這也是導(dǎo)致該制度缺陷之一的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的原因所在。

制度工具上，該制度用于實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段通常為發(fā)放排污權(quán)許可證和制度相關(guān)的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，如環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。但在具體實(shí)施中又會(huì)面臨環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)化與統(tǒng)一性和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)復(fù)雜化和特定性的矛盾。

一方面，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的簡(jiǎn)化和統(tǒng)一性加強(qiáng)了環(huán)境行政執(zhí)法的操作和落實(shí)的針對(duì)性。

另一方面，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)雜化和特定性又更能符合污染防治的目標(biāo)和規(guī)制對(duì)象的多樣化，落實(shí)到實(shí)踐方面，易于更好地協(xié)調(diào)國家與地方之間有關(guān)環(huán)境污染防治的關(guān)系。這一點(diǎn)又與制度實(shí)施層面有關(guān)聯(lián)之處。

制度實(shí)施上，國家層面的宏觀立法在層層下達(dá)的方式下易于最終異化。國家在環(huán)境污染防治制度的立法方面所作出的是有關(guān)根本目的、主要要求和基本原則等的宏觀建構(gòu)，在環(huán)境污染防治制度的管制模式下，行政權(quán)力運(yùn)行的科層制使地方政府基于自身訴求和利益的考慮，在對(duì)宏觀政策方面存在再解釋與政策再界定的問題。這也是該制度另一缺陷的原因之所在。

三、環(huán)境污染第三方治理制度的構(gòu)建

（一）改進(jìn)環(huán)境代執(zhí)行制度

環(huán)境代執(zhí)行制度不是一項(xiàng)獨(dú)立的制度，更不是環(huán)境法中的一項(xiàng)基本法律制度，并且由于其是限期治理制度的補(bǔ)充制度，加之具有行政強(qiáng)制執(zhí)行措施等性質(zhì)，往往被執(zhí)法機(jī)構(gòu)所忽略和舍棄。但基于環(huán)境代執(zhí)行制度是第三方治理制度的雛形，在具體實(shí)踐中有利于節(jié)約制度創(chuàng)新成本，現(xiàn)行法律體系應(yīng)當(dāng)將環(huán)境代執(zhí)行制度作為一項(xiàng)獨(dú)立的制度，提升法律效力的檔次，改變其是限期治理制度無法實(shí)施或者不發(fā)揮作用時(shí)所選擇的后備制度的局面。從而賦予排污企業(yè)更大的權(quán)限，可以對(duì)治污主體進(jìn)行選擇。

（二）引入獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)

首先，這里的第三方機(jī)構(gòu)是不同于環(huán)境公眾參與機(jī)制中除排污企業(yè)之外的民間環(huán)保組織、環(huán)保志愿者和普通社會(huì)公眾，而是制度創(chuàng)新層面的具備環(huán)境專業(yè)技術(shù)的第三方環(huán)境服務(wù)公司。

其次，引入環(huán)境服務(wù)公司進(jìn)入第三方治理體系的主要目的在于發(fā)揮環(huán)保服務(wù)公司自身專業(yè)優(yōu)勢(shì)的前提下，解決排污企業(yè)的環(huán)保技術(shù)困境，以提高環(huán)保職能部門執(zhí)法效率，健全第三方治理制度。在引入環(huán)境服務(wù)公司的過程中，還應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，結(jié)合具體的環(huán)境污染防治的需求和監(jiān)管部門的現(xiàn)狀，平衡標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一化和特定化的沖突。

此外，由于引入環(huán)境污染防治的第三方機(jī)構(gòu)使原始的“命令——服從”行政管制二元模式轉(zhuǎn)變?yōu)槿街黧w，注重構(gòu)建三方的權(quán)利義務(wù)、關(guān)系、責(zé)任承擔(dān)方式的配套措施也尤為重要。

（三）第三方治理制度法律責(zé)任的構(gòu)建

法律責(zé)任的建構(gòu)中首當(dāng)其沖的應(yīng)當(dāng)是政府角色的轉(zhuǎn)變，由“專制的管理指揮者”變?yōu)椤爸辛⒌慕M織協(xié)調(diào)者”，政府的行政管制模式應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿降幕?dòng)模式，由控制型思維模式轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)和監(jiān)督機(jī)制。《意見》中第9條對(duì)相關(guān)方的合作關(guān)系規(guī)范、履約保障和監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行了規(guī)定。因而政府應(yīng)當(dāng)推廣標(biāo)準(zhǔn)合同范本，在具體的制作細(xì)節(jié)中可以將合同條款進(jìn)行硬性條款和軟性條款的區(qū)分。而在排污企業(yè)和環(huán)境服務(wù)公司訂立合同之時(shí)，有關(guān)環(huán)保職能部門可以進(jìn)行監(jiān)督，切實(shí)保障相關(guān)方的履約機(jī)制。同時(shí)，明確第三方治理制度中三方具體的環(huán)境民事法律責(zé)任和環(huán)境行政法律責(zé)任，以及具體責(zé)任之間三方的責(zé)任邊界，填補(bǔ)立法空白和法律漏洞，從而更好地落實(shí)第三方治理制度中法律責(zé)任的追究機(jī)制。

值得重視的是，明確環(huán)境服務(wù)公司的環(huán)境行政主體地位和環(huán)境行政責(zé)任以充分發(fā)揮環(huán)境行政處罰的威懾作用和保障第三方機(jī)構(gòu)接受法律的監(jiān)督和制裁。

四、結(jié)語

盡管國家宏觀政策給予了高度關(guān)注，但是現(xiàn)有制度管制模式以及“命令——服從”的機(jī)制阻礙了具體實(shí)踐，并且出現(xiàn)了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的二元困境、地方政府對(duì)政策進(jìn)行再界定導(dǎo)致環(huán)境污染防治政策的異化和環(huán)保目標(biāo)的虛化以及排污者和執(zhí)法者合謀規(guī)避等弊端。環(huán)境污染第三方治理制度是我國環(huán)境法律制度的創(chuàng)新。該制度既是基于我國現(xiàn)行環(huán)境法律的不斷發(fā)展以及當(dāng)前環(huán)境污染防治所面臨的困境而提出，也是推動(dòng)我國環(huán)境法律向前邁進(jìn)的一項(xiàng)制度。它使我們不僅對(duì)現(xiàn)有環(huán)境污染防治管制模式的邏輯路徑和內(nèi)在缺陷進(jìn)行反思，而且對(duì)我國現(xiàn)行的環(huán)境法律制度進(jìn)行審視，從而對(duì)制度建構(gòu)和完善提供了全新角度的思考。該制度作為當(dāng)前形勢(shì)的矯正制度以“損害擔(dān)責(zé)”原則為法律依據(jù)，提出改進(jìn)環(huán)境代執(zhí)行制度、引入第三方機(jī)構(gòu)和完善法律責(zé)任等，以助益于構(gòu)建體系合理、邏輯完整的第三方治理法律制度。

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