劉澤坤

摘 要 預(yù)算管理關(guān)系到行政事業(yè)單位的正常運作，也影響到我國行政管理和公共服務(wù)事業(yè)。全面預(yù)算管理是現(xiàn)代財務(wù)管理的重要方法，對于規(guī)范財務(wù)收支，防范財務(wù)風(fēng)險，提升經(jīng)濟和社會效益，實現(xiàn)行政事業(yè)單位的經(jīng)營管理目標(biāo)具有重要作用。為此，本文分析了行政事業(yè)單位加強預(yù)算管理的作用，并梳理當(dāng)前行政事業(yè)單位預(yù)算管理的普遍問題，為行政事業(yè)單位加強預(yù)算管理指出解決措施。

關(guān)鍵詞 行政事業(yè)單位 預(yù)算管理 預(yù)算編制 績效考核

一、行政事業(yè)單位加強預(yù)算管理的作用

改革開放以來，我國行政事業(yè)單位經(jīng)歷了高速發(fā)展，卻也積累了一些內(nèi)部治理和財務(wù)管理問題。2015年1月1日起我國開始施行新《預(yù)算法》，把行政事業(yè)單位的全部收入和支出都納入預(yù)算，以規(guī)范各單位收支行為，加強財政資金運行監(jiān)管。行政事業(yè)單位按照新《預(yù)算法》和《財政國庫管理制度改革試點方案》落實全面預(yù)算管理，有利于嚴格審核每一筆支出，根據(jù)財政預(yù)算明確支出的用途和金額，實現(xiàn)對預(yù)算資金的事前、事中、事后全過程控制，不斷提高資金使用效率和效益。在新的財政管理體制下，財政總預(yù)算會計與行政事業(yè)單位會計變成了總括與明細的關(guān)系，財政部門通過授權(quán)支付監(jiān)管行政事業(yè)單位的零余額賬戶，嚴格控制資金動向，提高了行政事業(yè)單位資金使用的自律性。而且行政事業(yè)單位加強預(yù)算管理，有利于提高財務(wù)內(nèi)部控制水平，主動防范資金支付風(fēng)險，預(yù)防貪污腐敗和違法違紀問題。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理的普遍問題

長期以來，我國實施積極的財政政策，因此行政事業(yè)單位過分依賴國家財政，缺乏預(yù)算管理意識，資金管理水平較低，有規(guī)不依、有章不循的現(xiàn)象廣泛存在；預(yù)算管理制度不夠健全，預(yù)算編制不夠科學(xué)化，設(shè)置的預(yù)算指標(biāo)不夠細化，執(zhí)行過程中缺少硬性約束，資金使用的隨意性大，導(dǎo)致追加預(yù)算現(xiàn)象時有發(fā)生；有的單位盲目進行項目投資，立項、申報、審批等流程把關(guān)不嚴，導(dǎo)致超預(yù)算支出，大量閑置資產(chǎn)沒有發(fā)揮作用；很多單位沒有制定嚴格的監(jiān)管體系，財務(wù)體系與集中支付制度未有效對接，缺乏對資金使用過程的動態(tài)控制，資金使用審核不嚴，資金管理的權(quán)責(zé)不夠明確，導(dǎo)致資金使用計劃與實際嚴重脫節(jié)，一些人甚至違規(guī)使用資金或者挪用資金，造成資金流動混亂。2016年以來，我國經(jīng)濟下行壓力加大，財政收入增速回落，估計2017年財政收入僅增長3.0%左右，中央和地方的財政支出壓力進一步增大，行政事業(yè)單位資金管理面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算管理的解決措施

（一）構(gòu)建全面預(yù)算管理體系

當(dāng)前行政事業(yè)單位收入項目復(fù)雜，存在著財政撥款、財政補助、上級撥款、經(jīng)營收入、專項資金、附屬單位上繳收入等內(nèi)容，容易出現(xiàn)管理混亂和資金截留等問題，另一方面超預(yù)算支出、擠占挪用、公款私用、盲目投資等問題廣泛存在，影響了單位資金管理質(zhì)量。預(yù)算管理水平直接反映了行政事業(yè)單位的財務(wù)管理水平和經(jīng)營管理能力，為此行政事業(yè)單位必須高度重視預(yù)算管理工作，按照新《預(yù)算法》的要求加強建立預(yù)算管理，成立專門的預(yù)算管理部門，做好資金風(fēng)險預(yù)測，并采取相應(yīng)的措施加以防范。全面預(yù)算管理對財務(wù)和預(yù)算管理工作提出了很高的要求，單位應(yīng)鼓勵財務(wù)預(yù)算管理人員加強學(xué)習(xí)，并提供專業(yè)的、針對性強的培訓(xùn)課程，快速提高他們的預(yù)算管理工作水平。首先，行政事業(yè)單位應(yīng)增強預(yù)算管理意識，建立預(yù)算管理體系，完善資金審批制度，規(guī)范資金使用流程，以保障資金流動和經(jīng)費支出的科學(xué)性、計劃性、有效性；其次，資金流轉(zhuǎn)面臨著多種風(fēng)險，行政事業(yè)單位要做好資金風(fēng)險預(yù)測，并采取相應(yīng)的措施加以防范；此外，要建立健全資金使用考核機制，落實資金管理問責(zé)制度，避免預(yù)算超支、資產(chǎn)閑置和資金沉淀等問題。

（二）全面提升預(yù)算編制水平

全面預(yù)算管理是資金管理的重要方法，也是實施控制和監(jiān)督的重要手段，行政事業(yè)單位應(yīng)深化預(yù)算編制方法，根據(jù)單位的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)和各項經(jīng)營指標(biāo)，堅持全口徑預(yù)算的基本原則，自下而上逐級編制資金預(yù)算，全面提升預(yù)算編制水平，并優(yōu)化預(yù)算分配結(jié)構(gòu)。首先，加大信息化建設(shè)力度，及時引入專門的財務(wù)軟件與數(shù)據(jù)系統(tǒng)，提高預(yù)算編制的信息化水平；其次，在開展預(yù)算之前，預(yù)算管理人員必須做好基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集整理工作，確保預(yù)算編制的科學(xué)化和精細化；再次，應(yīng)加強資金收支管理，統(tǒng)計好近幾年的信息數(shù)據(jù)，充分借助計算機系統(tǒng)進行數(shù)據(jù)分析，并采用固定預(yù)算法、零基預(yù)算法、彈性預(yù)算法、滾動預(yù)算法、績效預(yù)算法等多種預(yù)算編制方法，進一步提升預(yù)算分配管理的科學(xué)性；最后，應(yīng)設(shè)計科學(xué)、明確的指標(biāo)體系，將所有數(shù)據(jù)錄入計算機進行存儲和分析，從而提升預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。

（三）嚴格落實預(yù)算管理方案

制度和方案的價值在于有效執(zhí)行，行政事業(yè)單位應(yīng)把預(yù)算指標(biāo)層層分解與落實到各部門以及下級單位，嚴格按照預(yù)算程序開展各項預(yù)算管理工作，并明確相關(guān)責(zé)任人，堅持統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，嚴格落實預(yù)算管理方案。單位應(yīng)對支出進行分類管理，對預(yù)算執(zhí)行過程進行全程監(jiān)控，提高經(jīng)費使用透明度，嚴格按照預(yù)算和計劃使用資金，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)不能干預(yù)財務(wù)預(yù)算，更不能肆意曲解管理規(guī)定，禁止以撥代支、以領(lǐng)代報，或者隨意變更資金用途，切實糾正粗、疏、漏、亂等現(xiàn)象。單位要確保預(yù)算管理的權(quán)威性和嚴肅性，加強授權(quán)支付管理，嚴格落實預(yù)算管理方案，切實按照相關(guān)程序進行審批，未列入預(yù)算的不得支出，凡是重大決策、重大事項、大額支付必須經(jīng)集體決策或聯(lián)簽，對于特殊的超預(yù)算支出必須經(jīng)過申報和審批程序才可變更，以防出現(xiàn)決策風(fēng)險。而且要設(shè)立預(yù)算預(yù)警體系，重點關(guān)注預(yù)算偏差、資金異動、項目失控等，認真分析預(yù)算與實際出現(xiàn)差異的原因，實現(xiàn)對資金的實時動態(tài)控制。

（四）積極建立績效考核機制

在國庫集中支付背景下，行政事業(yè)單位的所有財政性資金都被納入國庫單一賬戶體系管理，行政事業(yè)單位要積極推廣公務(wù)卡，實時監(jiān)控公務(wù)卡信息，以提高財政資金的使用效率。同時加快建設(shè)財務(wù)信息系統(tǒng)，按照財政一體化平臺建設(shè)要求，加強橫向聯(lián)網(wǎng)，與國庫集中支付平臺有效對接，實現(xiàn)對財政資金的動態(tài)監(jiān)控。在實施全面預(yù)算管理的過程中，預(yù)算超額現(xiàn)象廣泛存在。為了確保預(yù)算管理的效果，行政事業(yè)單位必須加強監(jiān)督檢查，為此可以成立監(jiān)督考核小組，積極引入績效考核機制，制定科學(xué)合理的績效考核指標(biāo)，把預(yù)算執(zhí)行結(jié)果納入績效考核體系，加強動態(tài)考核和監(jiān)督，將各個部門的工作目標(biāo)與預(yù)算管理相結(jié)合，實行獎優(yōu)罰劣，以激發(fā)各部門人員的積極性，確保預(yù)算管理的約束力。監(jiān)督考核小組及時將預(yù)算績效考核結(jié)果反饋給預(yù)算部門以及單位管理人員，讓管理層得以總結(jié)預(yù)算管理存在的問題，及時查找原因，并積極思索解決方案。行政事業(yè)單位應(yīng)將考核與獎懲相結(jié)合，積極建立講約束、講激勵、講規(guī)范的預(yù)算管理新機制，從而保證預(yù)算管理的執(zhí)行力，提高預(yù)算管理的實效性。

四、結(jié)語

根據(jù)財政部的數(shù)據(jù)，2016年我國一般公共預(yù)算收入總量約15.89萬億元，支出總量約18.07萬億元，財政收支形勢不容樂觀。加強預(yù)算管理有利于提升財務(wù)管理水平，也是行政事業(yè)單位大力發(fā)展行政管理和公共服務(wù)事業(yè)的價值基礎(chǔ)。行政事業(yè)單位應(yīng)積極落實全面預(yù)算管理，規(guī)范資金運作體系，促進財務(wù)管理透明化、科學(xué)化、規(guī)范化，以更好地推動我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

（作者單位為青島平度市財政局）

參考文獻

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