摘 要：高校學(xué)生申訴處理委員會(huì)機(jī)構(gòu)在實(shí)際工作中逐漸出現(xiàn)困境，其公正性和專業(yè)性等價(jià)值開始受到質(zhì)疑。本文中，筆者嘗試在申訴機(jī)制中設(shè)立申訴專員制度，并就申訴專員的設(shè)立意義、人員選任、職權(quán)范圍等作探析，以期調(diào)和現(xiàn)有申訴委員會(huì)機(jī)構(gòu)之弊端。

關(guān)鍵詞：申訴；申訴專員；申訴處理委員會(huì)；公正性

一、申訴委員會(huì)機(jī)構(gòu)運(yùn)行之困境

我國(guó)高校自2005年開始紛紛建立起校內(nèi)的學(xué)生申訴制度以保障學(xué)生申訴權(quán)。當(dāng)學(xué)生對(duì)所在學(xué)校作出的處分或處理決定存有異議時(shí)，可在訴訟至法院前啟動(dòng)校內(nèi)的救濟(jì)程序，也即申訴程序。申訴制度可謂是一項(xiàng)多贏的制度，第一，學(xué)生得到了公正的申訴救濟(jì)保障；第二，學(xué)校獲得了一次自我糾錯(cuò)的機(jī)會(huì)；第三，申訴制度為社會(huì)節(jié)省了司法資源。但是，在近十年的實(shí)際運(yùn)行中，申訴處理委員會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和機(jī)制運(yùn)行的弊端逐步顯現(xiàn)。

1.申訴制度及機(jī)構(gòu)設(shè)置的模糊性問題

多數(shù)高校依據(jù)教育部第21號(hào)令，即《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第60條第二款的規(guī)定設(shè)置了本校的申訴處理委員會(huì)。這一規(guī)定存在模糊性，其對(duì)申訴處理委員會(huì)的設(shè)置具有一定的指導(dǎo)性，但同時(shí)也給予了各個(gè)高校較大的自由裁量權(quán)，更重要的是，這種模糊性導(dǎo)致申訴機(jī)制的實(shí)際價(jià)值未能得到有效實(shí)現(xiàn)。多數(shù)高校按照《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》設(shè)置申訴機(jī)制和申訴處理委員會(huì)，多處于被動(dòng)之考慮或是壓力，申訴制度成為了學(xué)校表面上處理校生糾紛和矛盾的一種緩沖途徑。通過申訴機(jī)制的設(shè)置，通過申訴委員會(huì)的聽證和處理，在一定程度上增加了學(xué)校處分的公正性和可接受性，但其作為解決校生糾紛的實(shí)質(zhì)價(jià)值發(fā)揮的作用有待商榷。學(xué)生啟動(dòng)申訴后，校方往往會(huì)就事實(shí)作一定的形式審查，但多傾向于維護(hù)學(xué)校之立場(chǎng)，久之，也導(dǎo)致校方信用度嚴(yán)重下降。這也是可以想見的，無糾紛是學(xué)校希望其校內(nèi)管理工作的理想狀態(tài)，在管理者的傳統(tǒng)觀念中，并不希望學(xué)校成為申訴的敗家，而申訴制度中，學(xué)校又是申訴處理委員會(huì)的主體，于是造成矛盾產(chǎn)生，以至于難以調(diào)和。

2.申訴處理委員會(huì)機(jī)構(gòu)的混同性問題

《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第60條第二款所造成的另一困境，則是未將申訴處理委員會(huì)和直接作出學(xué)生處分決定的校方職能部門作出區(qū)分，導(dǎo)致申訴處理委員會(huì)成員成分混同，從而導(dǎo)致申訴處理委員會(huì)的公正性得到質(zhì)疑。例如：復(fù)旦大學(xué)的申訴處理委員會(huì)設(shè)主任、副主任和常務(wù)委員；主任、副主任分別由各分管校領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任；其他常務(wù)委員由學(xué)生工作部、研究生工作部、校團(tuán)委等部門負(fù)責(zé)人及校學(xué)生會(huì)主席、校研究生會(huì)主席擔(dān)任。華東理工大學(xué)設(shè)置了學(xué)生申訴仲裁委員會(huì)，由校領(lǐng)導(dǎo)任主任，成員由學(xué)生工作部（處）、研究生院、教務(wù)處、紀(jì)檢監(jiān)察部門、校辦、校學(xué)生會(huì)、校研究生會(huì)等單位、部門和團(tuán)體的相關(guān)負(fù)責(zé)人以及教師代表、學(xué)生代表共同組成。由此可見，高校申訴處理委員會(huì)的成員中，多為校領(lǐng)導(dǎo)、職能部門主導(dǎo)或參與，有些職能部門甚至是原本作出處分決定的部門，機(jī)構(gòu)的行政因素過多，甚至缺乏一定的中立性質(zhì)，故而對(duì)原處分決定的糾正上存在一定的推諉和被動(dòng)，而在實(shí)質(zhì)上，導(dǎo)致學(xué)生真正的申訴救濟(jì)權(quán)受損。

二、申訴專員制度的涵義

現(xiàn)代法治精神追求實(shí)體公正和程序公正，依法治校是社會(huì)主義法治建設(shè)的重要內(nèi)容，而同時(shí)，申訴制度也具備準(zhǔn)司法性質(zhì)，這也就意味著，申訴的程序必須公正透明，從而保障申訴制度的中立性、公開性和合法性。申訴處理委員會(huì)是高校建立申訴機(jī)制而設(shè)置的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，我國(guó)法律賦予其以相對(duì)獨(dú)立的審查權(quán)，同時(shí)賦予其可以撤銷、變更學(xué)校處分決定的權(quán)利，這也意味著申訴處理委員會(huì)帶有司法性質(zhì)，其成員構(gòu)成應(yīng)當(dāng)具備專業(yè)性和中立性兩個(gè)法治的基礎(chǔ)要素。故而，筆者在分析現(xiàn)有的申訴處理委員會(huì)機(jī)構(gòu)設(shè)置弊端中，提出創(chuàng)設(shè)申訴專員制度，以調(diào)和其專業(yè)性和公正性。

申訴專員制度，即在保證現(xiàn)有申訴制度運(yùn)行常態(tài)下，將申訴處理委員會(huì)的架構(gòu)取消，調(diào)整為申訴專員，由申訴專員具體受理、調(diào)查學(xué)生的申訴訴求。申訴專員所享有的權(quán)利，其所選任的標(biāo)準(zhǔn)待后文詳述。申訴專員的中立性、專業(yè)性則能調(diào)和校生之間的矛盾，改變現(xiàn)有申訴處理委員會(huì)的弊端，同時(shí)，申訴專員的獨(dú)立性、效率性又能體現(xiàn)有效地解決學(xué)生的申訴訴求，保障正義權(quán)利的及時(shí)實(shí)現(xiàn)。

三、申訴專員制度的優(yōu)勢(shì)

和申訴處理委員會(huì)復(fù)雜機(jī)構(gòu)相比，申訴專員制度存在著自身的優(yōu)勢(shì)。

1.降低申訴制度運(yùn)行成本

設(shè)立申訴制度的初衷是為了維護(hù)學(xué)生的合法權(quán)益，實(shí)踐過程中未能出現(xiàn)逾期之效果，改變學(xué)校原有判決而獲勝訴的申訴并不多見。但設(shè)置冗雜龐大的申訴處理委員會(huì)，加之繁雜的全體聽證會(huì)等程序，則耗費(fèi)了學(xué)校較多的人力、物力、財(cái)力，這無疑是對(duì)學(xué)校甚至是社會(huì)的司法資源的極大浪費(fèi)。采用申訴專員制度，專員一人即可開展調(diào)查等工作，故而在程序啟動(dòng)、實(shí)際調(diào)查過程、聽證參與程序等各方面均能快速、獨(dú)立有效地進(jìn)行，為申訴工作開展節(jié)省大量資源，提升申訴的效率。

2.增強(qiáng)申訴中立性以實(shí)現(xiàn)申訴的正當(dāng)性

如前所述，依法治國(guó)基本方略在高校領(lǐng)域中的落腳必然要求依法治校，因此，高校在其內(nèi)部機(jī)制管理過程中，必須增強(qiáng)法治之思維，依法健全校生的糾紛解決機(jī)制。既要追求大學(xué)自治，同時(shí)也要兼顧法律至上。在美國(guó)普林斯頓大學(xué)，其專設(shè)立有司法委員會(huì)來處理解決校內(nèi)的糾紛，但明確規(guī)定學(xué)校執(zhí)行者和負(fù)責(zé)學(xué)校秩序的管理者不得擔(dān)任委員會(huì)的成員。 同時(shí)，普林斯頓大學(xué)在糾紛解決機(jī)制中引入了程序正當(dāng)原則，不僅在糾紛的全稱處理過程中保障每一位學(xué)生以相應(yīng)的權(quán)利，學(xué)生還可以選擇一名學(xué)校的常駐人員作為他的辯護(hù)顧問，就糾紛處理向司法委員會(huì)提出訴請(qǐng)，提供證物，詢問證人。這在一定程度上，已經(jīng)達(dá)到了普通訴訟程序的原則與要求。再看我國(guó)多數(shù)高校的設(shè)置，申訴處理委員會(huì)最大的詬病就在于處分制定、決定、執(zhí)行作出機(jī)構(gòu)和申訴處理委員會(huì)成員的混同，故而缺失了中立性。諺語云，任何人不得擔(dān)任自己訴訟案件的法官，因此，采用申訴專員制度，由與糾紛案件無關(guān)的專家擔(dān)任處理的專員，更能保障申訴的中立與公正性。

3.賦予學(xué)生選擇權(quán)以實(shí)現(xiàn)申訴正當(dāng)性

申訴當(dāng)事人的自由選擇權(quán)利保障也是申訴制度公正性的一大要素，既然要保障學(xué)生的正當(dāng)?shù)纳暝V權(quán)益，實(shí)現(xiàn)其正義的訴求，自由選擇權(quán)利就應(yīng)當(dāng)列入機(jī)構(gòu)設(shè)置的考慮范疇，而不能將學(xué)生當(dāng)作是被安排和聽從的對(duì)象。設(shè)置申訴專員制度，學(xué)生根據(jù)自身申訴訴求和糾紛事實(shí)，選擇自己信任的或是自己意愿的申訴專員啟動(dòng)申訴程序，就可保障其自由選擇的權(quán)利。而自主選擇申訴專員，也充分體現(xiàn)了校方和學(xué)生就糾紛進(jìn)行充分協(xié)商解決的意愿，最終體現(xiàn)申訴制度作為一種校園內(nèi)部糾紛解決機(jī)制的設(shè)立意圖。

4.有利于調(diào)解的實(shí)現(xiàn)

一般來講，高校會(huì)在申訴機(jī)制的運(yùn)行過程中設(shè)置調(diào)解這一環(huán)節(jié)，但考慮到申訴處理委員會(huì)的行政因素，調(diào)解實(shí)效的真正的發(fā)揮有待商榷。但通過調(diào)解，確能在校生內(nèi)部糾紛的解決中節(jié)省極大的時(shí)間成本以及經(jīng)濟(jì)成本。如設(shè)置申訴專員制度，在這一中立第三方的主持下，校生通過協(xié)商、和解、調(diào)解等方式達(dá)成一致意見，一方面免去了申訴調(diào)查、聽證等繁瑣的程序，另一方面則有利于實(shí)現(xiàn)學(xué)校與學(xué)生進(jìn)行直接的溝通，在有效解決糾紛的同時(shí)，還能讓學(xué)生在糾紛解決后繼續(xù)信任學(xué)校并在校良好就讀。

5.有利于擴(kuò)大申訴的受理范圍

我國(guó)對(duì)申訴的受理范圍作了較為明確的范圍規(guī)定，只受理學(xué)生對(duì)取消入學(xué)資格、退學(xué)處理或者違規(guī)、違紀(jì)處分的申訴，對(duì)除此以外的情況未有納入，這其實(shí)在一定程度上限制了學(xué)生正當(dāng)?shù)纳暝V權(quán)。這也是因?yàn)樯暝V處理委員會(huì)龐雜的機(jī)構(gòu)設(shè)置，單一的行政性所導(dǎo)致受理范圍的限制。以我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)高校為例：國(guó)立臺(tái)灣大學(xué)的學(xué)生就其有關(guān)生活、學(xué)習(xí)與受教育權(quán)益所為處分，認(rèn)為有違法或不當(dāng)致?lián)p害其權(quán)益者，可以向申評(píng)會(huì)提出申訴。輔仁大學(xué)的學(xué)生遇到認(rèn)為其合法權(quán)益遭受直接不當(dāng)之侵害的，也可向申評(píng)會(huì)申請(qǐng)?jiān)u議，包括不服學(xué)校對(duì)其受教權(quán)益所為之處分者（含各類懲戒處分）、不服學(xué)校各級(jí)行政單位之行政措施，經(jīng)向原單位聲明異議而未獲合理之答復(fù)者。 設(shè)立申訴專員制度，專員具有中立性，更重要的是存在靈活性、專業(yè)性和高效性，可擴(kuò)大學(xué)生申訴的訴求范圍，從而為申訴受理范圍的擴(kuò)大提供了實(shí)施的必要條件。

四、申訴專員的權(quán)限與職責(zé)

既然設(shè)置申訴專員制度是為了保障申訴制度的公正性和有效性，故而申訴專員的權(quán)限必須做出明確的規(guī)定和設(shè)置，必定要明晰其工作之職責(zé)，問責(zé)開明，通過申訴專員獨(dú)立、客觀公正的調(diào)查，促進(jìn)申訴正義的實(shí)現(xiàn)。以下簡(jiǎn)要論述申訴專員幾類重要的權(quán)限和職責(zé)。

1.申訴專員的選任

申訴專員的選任應(yīng)當(dāng)以本校的法學(xué)專家為宜。高校的法學(xué)專家，在具有豐富的教學(xué)管理經(jīng)驗(yàn)、學(xué)校管理機(jī)制運(yùn)作經(jīng)的同時(shí)，又兼?zhèn)渖詈竦姆蓪I(yè)基礎(chǔ)，可以熟練的運(yùn)用法律來保障申訴案件處理中的法治要求，保障申訴公正的實(shí)現(xiàn)。申訴專員的基礎(chǔ)名單必須向?qū)W校和學(xué)生開放，由學(xué)生學(xué)校來根據(jù)自己的訴求與案件事實(shí)情況來選任，既滿足了校生選擇的自由權(quán)保障，反過來也可以實(shí)現(xiàn)對(duì)其的群眾監(jiān)督。此外，申訴專員應(yīng)當(dāng)設(shè)立任期和改選制度，以保障申訴專員制度的活躍性和動(dòng)力性。

2.申訴專員的權(quán)限范圍

（1）書面審查。申訴專員具有獨(dú)立的書面審查權(quán)，對(duì)于部門較為簡(jiǎn)單或是事實(shí)較為明確的案件，專員可通過書面審查的權(quán)利開展事實(shí)調(diào)查，確定申訴結(jié)論，較大地節(jié)省了申訴的成本和時(shí)間。

（2）召開聽證。對(duì)于較為重大或繁雜的案件，申訴專員可依據(jù)雙方要求啟動(dòng)聽證會(huì)程序予以解決，同時(shí)，申訴專員也可以根據(jù)具體糾紛的性質(zhì)和事實(shí)、情節(jié)，自主決定是否予以召開聽證，再通知學(xué)生和涉及的職能部門參加聽證，并告知學(xué)生和部門所應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，即雙方均有陳述、申辯、舉證、回避等權(quán)利。要注意的是，申訴專員在聽證程序中，要注意時(shí)限性問題，即從啟動(dòng)聽證程序直至最終結(jié)論的確定和告知，其中每一階段都應(yīng)追求合理的時(shí)效性。因?yàn)橛行Ы鉀Q糾紛，才是對(duì)學(xué)生正當(dāng)申訴權(quán)的保障。申訴專員在聽證中還應(yīng)堅(jiān)持充分保障雙方的辯論權(quán)。學(xué)校可以向?qū)T提供證據(jù)支持處分決定的合理性和正當(dāng)性，學(xué)生也可以提出反證，來反駁處分的決定，最后申訴專員則根據(jù)辯論的事實(shí)和證據(jù)來作出聽證的結(jié)論。

（3）主持調(diào)解。對(duì)于事實(shí)情節(jié)較為輕微的案件或是不涉及學(xué)校行政行為失當(dāng)?shù)臅r(shí)候，申訴學(xué)生向申訴專員提出調(diào)解的申請(qǐng)，如學(xué)校方也同意，申訴專員就可以成為中立公正的調(diào)解員來主持校生之間的調(diào)解會(huì)談，尋求校生雙方協(xié)商一致的接受方案，最后根據(jù)調(diào)解達(dá)成的一致結(jié)果制作形成書面的調(diào)解書，以作固定。調(diào)解有利于內(nèi)部糾紛的有效解決，但也須在一定的情況下使用，如必須是在雙方都同意的情況下進(jìn)行，且應(yīng)當(dāng)在情節(jié)輕微、事實(shí)較為清楚的個(gè)案中使用。如果申訴案件涉及到職能部門本身行政行為的失當(dāng)，則應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮以糾錯(cuò)為首要的原則，而不適用調(diào)解來彌補(bǔ)本身行政行為的過錯(cuò)。

（4）其他輔項(xiàng)功能。

①咨詢功能。申訴專員的法學(xué)專業(yè)性以及熟悉教學(xué)管理運(yùn)作，可為學(xué)生提供有效的法律或是申訴咨詢服務(wù)。這是現(xiàn)有繁雜的申訴處理委員會(huì)機(jī)構(gòu)所無法實(shí)現(xiàn)的。通過咨詢服務(wù)，學(xué)生在校的正當(dāng)權(quán)益能夠得到更為便利、有效的保障，同時(shí)也會(huì)帶動(dòng)學(xué)校的法治環(huán)境建設(shè)和法治文化的營(yíng)造。

②主動(dòng)調(diào)查。申訴專員的調(diào)查權(quán)是以學(xué)生申訴申請(qǐng)啟動(dòng)的，但在一定條件下，應(yīng)拓寬申訴專員的調(diào)查權(quán)，并增加他的主動(dòng)地位。申訴專員既可以調(diào)查學(xué)生申訴案件，也可以就學(xué)校的一些行政文件、行政失當(dāng)行為開展積極主動(dòng)的調(diào)查，通過調(diào)查得出結(jié)論。如果校方的行政文件或行為存在不規(guī)范或失當(dāng)之處，則申訴專員可將其所調(diào)查得出的結(jié)論向有關(guān)職能部門遞交，并建議其作修正，如此，學(xué)校的法治將有更為有效的監(jiān)督，也必將更有效的向前邁進(jìn)。

一項(xiàng)糾紛解決制度的設(shè)計(jì)運(yùn)行，往往建立在該糾紛本身的特性之上，所以，校生之間糾紛的內(nèi)部性、特殊性決定了設(shè)置申訴制度的重要性和特殊性。即使現(xiàn)有的申訴制度在實(shí)際運(yùn)行中過程中，出現(xiàn)了一定的困境，顯現(xiàn)了一定的弊端，但追求良好的申訴機(jī)制、保障學(xué)生的正當(dāng)權(quán)益、提升校生的法治精神與理念則是不變的夙愿。設(shè)置申訴專員制度，既能保障申訴制度的公正公平性，又能較大提升申訴制度運(yùn)行的效率，節(jié)約司法資源，促進(jìn)校生的關(guān)系，也可謂是有待嘗試的有力選擇。

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作者簡(jiǎn)介：周迪，助教，寧波大學(xué)學(xué)生發(fā)展與服務(wù)處。