李 雯 睿

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 中國公共財(cái)政與政策研究院，北京 100081)

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新公共管理運(yùn)動(dòng)與績效預(yù)算改革的互動(dòng)：一個(gè)國際比較的視角

李 雯 睿

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 中國公共財(cái)政與政策研究院，北京 100081)

發(fā)達(dá)國家基于新公共管理和績效預(yù)算的實(shí)踐取得了很大成功，但對于發(fā)展中國家而言，簡單移植發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)不一定能解決現(xiàn)實(shí)問題，因?yàn)楣补芾砝碚摵涂冃ьA(yù)算的成功需要很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)條件。發(fā)展中國家在進(jìn)行績效預(yù)算體系改革時(shí)，需要時(shí)刻關(guān)注其本身的政府治理模式。特定績效預(yù)算類型需要與特定的政府治理類型相互配合：官僚治理適宜采用基于投入的績效預(yù)算，合約治理適宜采用基于產(chǎn)出的績效預(yù)算，授權(quán)治理適宜采用基于效果的績效預(yù)算。

新公共管理運(yùn)動(dòng)；政府治理；績效預(yù)算；國際比較

“二戰(zhàn)”后盛行的凱恩斯主義提倡政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)，政府職能不斷擴(kuò)張，提供了過多的公共物品和服務(wù)，導(dǎo)致官僚體系活力下降、效率低下、資源浪費(fèi)等問題。而此時(shí)私人部門以市場為導(dǎo)向，優(yōu)化管理模式，帶來市場活力的釋放和生產(chǎn)效率的提升。因此，西方國家政府對既有政府運(yùn)作方式進(jìn)行反思，向私人部門學(xué)習(xí)，將企業(yè)精神引入政府治理，對公共部門和公共管理進(jìn)行了一系列改革，逐步形成了新公共管理理論和實(shí)踐。新公共管理運(yùn)動(dòng)的內(nèi)在動(dòng)因在于提升政府績效，通過在官僚體系中推進(jìn)分權(quán)改革、引入市場機(jī)制、強(qiáng)化預(yù)算管理、實(shí)行結(jié)果導(dǎo)向的績效管理等措施，提高公共管理效率[1]。作為評(píng)估政府效率的重要方式，績效預(yù)算成為了新公共管理理論的關(guān)鍵問題，在新公共管理運(yùn)動(dòng)中得以不斷改進(jìn)。以美國為例，美國新公共管理改革始于里根政府，克林頓執(zhí)政時(shí)期開始了大規(guī)模“政府重塑運(yùn)動(dòng)”(Reinventing Government Movement)，這一時(shí)期的改革是通過“國家績效評(píng)估委員會(huì)”(National Performance Review)具體實(shí)現(xiàn)的[2]20-24。

許多發(fā)達(dá)國家基于新公共管理理論的實(shí)踐取得了很大成功，對于發(fā)展中國家來講，如何有效借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)本國政府治理體系和治理能力的提升，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。但新公共管理理論和績效預(yù)算的成功需要很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)條件，比如市場能力和社會(huì)參與能力等，很多發(fā)展中國家并不具備這些條件，簡單移植發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)不一定能解決現(xiàn)實(shí)問題。因而迫切需要拓展新公共管理理論，建立包容性更強(qiáng)的理論框架，解釋不同政府治理類型與績效預(yù)算改革的互動(dòng)邏輯。

一 文獻(xiàn)綜述

自20世紀(jì)70年代末以來，新公共管理改革在發(fā)達(dá)國家和一些發(fā)展中國家不斷推進(jìn)[3]，政府績效預(yù)算和績效評(píng)價(jià)成為各國政府普遍采用的政策工具，為新公共管理和績效預(yù)算的研究奠定了理論和實(shí)踐基礎(chǔ)。

對于發(fā)達(dá)國家來說，早已建立起相對基礎(chǔ)的官僚體系，預(yù)算體制也相對堅(jiān)實(shí)，因而新公共管理和績效預(yù)算改革取得了一定成效。美國新公共管理改革采用授權(quán)治理模式，里根政府通過授權(quán)改革(Empowerment)給予州和地方政府使用聯(lián)邦資金的充分權(quán)力，以增加財(cái)政資金使用的靈活性，降低政府運(yùn)行成本。20世紀(jì)90年代的克林頓政府實(shí)施新一輪以結(jié)果為導(dǎo)向的授權(quán)改革，簡化部門采購程序，減少對下級(jí)行政干預(yù)，建立以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算制度和具有激勵(lì)動(dòng)力的人事制度[4-6]。英國富爾頓委員會(huì)在1968年提交的公共服務(wù)報(bào)告中提出了官員結(jié)構(gòu)、招募和管理等公共管理概念[7]。20世紀(jì)70年代英國政府開始應(yīng)用管理學(xué)的概念、工具和技術(shù)，實(shí)施績效戰(zhàn)略，推進(jìn)公共管理改革[8]。法國在2001年頒布新《財(cái)政組織法》，是法國新公共管理改革的重要體現(xiàn)。新《財(cái)政組織法》賦予了管理者在分配使用國家財(cái)政資源時(shí)具備更大靈活性，提高公共支出效率，并根據(jù)結(jié)果和績效導(dǎo)向，強(qiáng)化績效評(píng)估和監(jiān)督在預(yù)算工作中的作用，改革公共財(cái)政制度[9]。澳大利亞在1999年頒布了新《公共服務(wù)法》，將私人部門管理方法和競爭機(jī)制引入公共管理，重視公共服務(wù)的產(chǎn)出和結(jié)果，倡導(dǎo)實(shí)行更加靈活的政府內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制?？冃ьA(yù)算作為其公共管理改革的核心內(nèi)容之一，采納以結(jié)果為導(dǎo)向的績效預(yù)算模式，提高政府公共服務(wù)效率[10]。新西蘭是將市場運(yùn)行方法應(yīng)用于政府治理的先行者，采用合約治理模式以實(shí)現(xiàn)政府既定目標(biāo)，并通過私人部門管理方法來推進(jìn)競爭、外包、私有化和消費(fèi)者服務(wù)導(dǎo)向[11]。1988年，新西蘭頒布“國家部門法案”和“公共財(cái)政法案”，采取以下措施將私人部門管理實(shí)踐引入政府管理：其一，將政策制定權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離；其二，政府部門通過簽訂“顧客—供應(yīng)者”合同，采購有助于達(dá)成政策目標(biāo)的產(chǎn)品；其三，取消常任制，政府部門領(lǐng)導(dǎo)任期按績效合同執(zhí)行；其四，調(diào)整激勵(lì)機(jī)制，政府部門需為部門擁有的行政管理資金和資產(chǎn)支付利息，保證資金使用效率。韓國在2003年啟動(dòng)了新一輪公共管理改革，把較低層次的預(yù)算決策權(quán)下放給各部門，加強(qiáng)項(xiàng)目績效管理，推進(jìn)績效預(yù)算改革[12]。

一些發(fā)展中國家也推行了新公共管理和績效預(yù)算改革，但結(jié)果不盡如人意。印度實(shí)行的新公共管理改革更多地停留在表象，并沒有什么實(shí)質(zhì)成果，且政府并未履行改革承諾，仍然維持官僚體制，并伴隨著民主趨勢減弱和程序固化[13]。馬拉維在20世紀(jì)90年代實(shí)行了多項(xiàng)結(jié)果導(dǎo)向的新公共管理改革，包括預(yù)算改革和私有化項(xiàng)目,但是這些改革對政府行為影響甚微，改革中的各項(xiàng)要素相互矛盾，例如政府分權(quán)和中央財(cái)政規(guī)劃等[14]。同一時(shí)期，烏干達(dá)政府開始強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向管理，但當(dāng)1992年結(jié)果導(dǎo)向管理改革計(jì)劃最終出臺(tái)時(shí)，卻全然不見任何結(jié)果導(dǎo)向管理的影子，它似乎只超越了消費(fèi)者調(diào)查和老式落后的員工培訓(xùn)一點(diǎn)點(diǎn)[15]5。

縱觀現(xiàn)有文獻(xiàn),盡管詳細(xì)分析了新公共管理運(yùn)動(dòng)和績效預(yù)算改革在某些國家的具體實(shí)施效果，但都沒有系統(tǒng)地歸納研究新公共管理與績效預(yù)算的理論框架和互動(dòng)邏輯,以及這一互動(dòng)為何對發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家產(chǎn)生了不同影響。為彌補(bǔ)以上不足，本文主要回答三個(gè)問題:第一,政府治理的模式有哪些及各自特點(diǎn)；第二,績效預(yù)算有哪些類型及各自特點(diǎn)；第三，不同的政府治理模式與不同績效預(yù)算類型之間如何互動(dòng)及互動(dòng)地產(chǎn)出。

二 政府治理模式分析

政府治理按照分權(quán)程度分為三類：官僚治理、合約治理、授權(quán)治理。從官僚治理到授權(quán)治理，權(quán)力從上級(jí)政府向下級(jí)政府分散的程度逐漸擴(kuò)大。

官僚治理，其主要特點(diǎn)是壟斷，從公共產(chǎn)品服務(wù)提供的決策到執(zhí)行，都是一個(gè)相對封閉的系統(tǒng)，依靠上下級(jí)的指令運(yùn)行。授權(quán)治理的主要特點(diǎn)是決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)都下放，依靠市場競爭，主事官員有很大的自主權(quán)，同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。介于官僚治理和授權(quán)治理的中間模式稱為合約治理。合約治理的特點(diǎn)是決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)分開，上級(jí)官員僅僅保留決策權(quán)，下層官員采用競爭方式獲得提供公共產(chǎn)品服務(wù)的合約，其激勵(lì)主要來自于完成合約要求的物質(zhì)回報(bào)。

筆者通過信息處理、激勵(lì)動(dòng)力、約束監(jiān)管、問責(zé)機(jī)制和協(xié)調(diào)統(tǒng)籌五個(gè)維度對不同政府治理類型進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。

(一)信息處理

信息處理指如何掌握民眾的最終需求并據(jù)此設(shè)定服務(wù)目標(biāo)以及在提供服務(wù)過程中信息的上傳下達(dá)。信息處理的困難度主要受到公共產(chǎn)品服務(wù)需求的多元化影響。如果公共產(chǎn)品服務(wù)的需求越多樣化，集中獲得和處理信息的難度也就越高，越不適合用官僚體系集中處理，而比較適合用授權(quán)治理。例如，當(dāng)服務(wù)少數(shù)民眾時(shí)，授權(quán)治理體系下的主事官員直接面對公共服務(wù)的需求方——民眾，能夠直接回應(yīng)民眾的多樣化需求。但當(dāng)公共產(chǎn)品服務(wù)較為基礎(chǔ)，提供的專業(yè)化程度要求低時(shí)，官僚治理往往能夠發(fā)揮規(guī)模效益。

(二)激勵(lì)動(dòng)力

激勵(lì)動(dòng)力問題關(guān)注的是提供公共產(chǎn)品服務(wù)的激勵(lì)源自何方以及如何提供合適激勵(lì)。傳統(tǒng)觀念認(rèn)為公共產(chǎn)品服務(wù)生產(chǎn)決策二合為一，政府公共部門既是決策者也是生產(chǎn)者，但新公共管理理論認(rèn)為決策和生產(chǎn)是可分的：如果某種公共產(chǎn)品服務(wù)可以由私人部門來組織生產(chǎn)，則其生產(chǎn)所需要的激勵(lì)和私人產(chǎn)品服務(wù)類似。

官僚治理體系內(nèi)上層指令構(gòu)成下層官員的主要激勵(lì)。對于上層官員，其作為代理人面對的是民眾，但民眾施加的激勵(lì)受到既定政治架構(gòu)和公民能力的影響。如果民眾能夠較好地控制上層官員，則激勵(lì)充分，反之無法提供有效激勵(lì)。就整個(gè)官僚治理類型來講，由于層層依賴指令按部就班，一般不太強(qiáng)調(diào)各層官員基于主動(dòng)性的激勵(lì)。權(quán)力和責(zé)任自上而下，不利于下層官員發(fā)揮能動(dòng)性。

授權(quán)治理中主事官員獲得足夠的自主權(quán)力，在委托代理問題上能夠做到激勵(lì)相容，但現(xiàn)實(shí)操作中要求比較高。其一，因?yàn)閺?qiáng)調(diào)與民眾互動(dòng)，如果民眾不愿參與，則無法提供激勵(lì)[16]；其二，需要設(shè)計(jì)激勵(lì)機(jī)制。私人部門可提供物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)作為激勵(lì)，但是公共部門是否可以采用此類激勵(lì)尚不明確。另外一種方式是給予官員晉升，讓其在政治職業(yè)上得到回報(bào)，但這種激勵(lì)可能性不高。

(三)約束監(jiān)管

約束監(jiān)管問題關(guān)注整個(gè)政府治理體系為什么需要以及如何提供約束監(jiān)管。對于前者，權(quán)責(zé)越不匹配，就越需要約束監(jiān)管；對于后者，通常預(yù)防性的事前約束監(jiān)管更操作簡便。

官僚治理體系內(nèi)所有責(zé)任在上層而具體執(zhí)行在下層，上層需要施加約束監(jiān)管，避免下層官員不負(fù)責(zé)任的行為。因?yàn)椴捎米陨隙碌谋O(jiān)督，官僚體系更多地依賴各種規(guī)章制度?？傮w來講，官僚體系對于官員隊(duì)伍的約束監(jiān)管最嚴(yán)格，同時(shí)側(cè)重于事前預(yù)防。

授權(quán)治理著重于激勵(lì)相容，即權(quán)力和責(zé)任相匹配，所以較少需要約束監(jiān)管，即使有也主要是事后監(jiān)管。理論雖然如此，但現(xiàn)實(shí)中激勵(lì)相容的機(jī)制設(shè)計(jì)難度非常大。主事官員的直接約束監(jiān)督方為民眾，監(jiān)督機(jī)制設(shè)計(jì)不好時(shí)，民眾將無法提供有效監(jiān)管，造成監(jiān)管缺失。

(四)問責(zé)機(jī)制

問責(zé)機(jī)制關(guān)注的是公共產(chǎn)品服務(wù)是否有效提供的問責(zé)問題。

對于官僚治理，首先，因?yàn)橄聦庸賳T自主權(quán)力不多，如果上層指令得當(dāng)，一般較少出現(xiàn)下層官員把事情做壞的情況。其次，因?yàn)檎w運(yùn)作建立在指令體系上，較少依賴外部對抗性體系，如法律和市場規(guī)則等，問責(zé)機(jī)制直接在內(nèi)部操作，相對簡便高效。但是，官僚體系缺乏外部的制衡機(jī)制，一旦頂層失靈，沒有很好的修正措施。

對于授權(quán)治理，主事官員直接面對民眾，權(quán)力來自于民眾，如果事后出現(xiàn)問題，處理相對及時(shí)。但是，因?yàn)樽陨聿]有完整的系統(tǒng)，如果出現(xiàn)負(fù)面結(jié)果，很可能需要外部的體系來補(bǔ)救，例如依靠法律、市場規(guī)則、政治規(guī)則等補(bǔ)救。

(五)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌

協(xié)調(diào)統(tǒng)籌首先關(guān)注的是外部性問題。外部性包括兩種情形：其一，公共產(chǎn)品服務(wù)的提供具有跨區(qū)域和需求方的外溢性；其二，公共產(chǎn)品服務(wù)很可能具有長期跨代的外溢性。其次，還有一種情況也需要協(xié)調(diào)統(tǒng)籌解決，即如果民眾的需求和價(jià)值評(píng)價(jià)不正確，整個(gè)政府治理體系如何應(yīng)對？總體講，如果公共產(chǎn)品服務(wù)的外溢性越大，就越需要協(xié)調(diào)整體和局部的利益；公共產(chǎn)品服務(wù)產(chǎn)生作用的周期越長，就越需要協(xié)調(diào)長期和短期的利益。此外，如果民眾的需求和價(jià)值評(píng)價(jià)體系越不正確，也就越需要協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。

官僚治理因?yàn)樯蠈泳哂蓄I(lǐng)導(dǎo)力，通過指令來治理，協(xié)調(diào)成本最低。但是，官僚制的治理類型也可能因?yàn)檫^于簡單粗暴，尤其是過于把握整體而犧牲個(gè)體和局部，也有可能過于自負(fù)而把民眾的正確需求和價(jià)值取向認(rèn)為不合理不正確。

授權(quán)治理一方面可能導(dǎo)致碎片化，忽視整體利益，另一方面受到短期壓力的影響，忽視長遠(yuǎn)利益，因而需要的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌比較多。此外，因?yàn)橹魇鹿賳T和民眾關(guān)系過于緊密，雖然較少出現(xiàn)踐踏民眾需求和價(jià)值取向的情形，但是很可能喪失獨(dú)立性，無法糾正民眾不合理不正確的需求和價(jià)值取向。

對介于官僚治理和授權(quán)治理之間的合約治理模式而言，其重要特點(diǎn)是通過合約化的形式將公共產(chǎn)品服務(wù)的內(nèi)容和要求，以內(nèi)包的形式交給主事官員，或以外包的形式交給市場。其優(yōu)點(diǎn)在于兼顧官僚體系的權(quán)威性和保障性，同時(shí)又獲得授權(quán)體系的分權(quán)靈活性。但缺點(diǎn)也很明了，相對于官僚治理，合約治理實(shí)施難度高。例如，如果采用內(nèi)部分包形式，要求在官僚系統(tǒng)內(nèi)部建立互相競爭的同級(jí)部門，而這和官僚系統(tǒng)的分層運(yùn)作方式是直接相悖的；如果是采用外包給市場的形式，一是要求公共產(chǎn)品服務(wù)部門直接放棄原本控制的權(quán)力，二是要求運(yùn)作完善的市場體系來輔助支撐，這兩點(diǎn)也都非常困難。所以，采用合約治理的主要困難在于把握分寸，如果無法充分放權(quán)或者過于放權(quán)，都會(huì)導(dǎo)致實(shí)施效果不理想。

三 績效預(yù)算類型分析

績效預(yù)算按照側(cè)重點(diǎn)不同，分為三種類型：基于投入、基于產(chǎn)出和基于項(xiàng)目的最終效果。具體而言，基于投入的績效預(yù)算類型，主要是指在確定預(yù)算的內(nèi)容和目標(biāo)上，以投入的人力和物力為標(biāo)尺?；诋a(chǎn)出的績效預(yù)算類型，主要是指預(yù)算的主要內(nèi)容和目標(biāo)以所要實(shí)現(xiàn)的直接產(chǎn)出為標(biāo)尺，所有預(yù)算投入的安排都是為了實(shí)現(xiàn)特定的可以量化的產(chǎn)出。基于效果的績效預(yù)算類型，和基于產(chǎn)出的預(yù)算類型相似，都以結(jié)果為側(cè)重點(diǎn)，不同在于效果要比產(chǎn)出指標(biāo)更為貼近民眾需求，更為長期。以教育為例，產(chǎn)出可以指學(xué)生的考試成績、學(xué)生的升學(xué)率和退學(xué)率、學(xué)生取得的資格證書，而效果主要指是不是教育出了高素質(zhì)的社會(huì)公民、畢業(yè)生是不是具有和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相符合的專業(yè)勞動(dòng)技能。

本文提出以下指標(biāo)衡量績效預(yù)算的優(yōu)缺點(diǎn)，分別為操作性、目標(biāo)性、經(jīng)濟(jì)性和可控性。

(一)操作性

操作性主要是衡量績效預(yù)算體系能否簡單便利施行。預(yù)算計(jì)劃的首要前提是能夠付諸實(shí)施，以保證基本的公共產(chǎn)品服務(wù)的供應(yīng)?？冃ьA(yù)算體系的可操作性主要受公共產(chǎn)品服務(wù)的特性及供給方專業(yè)程度影響。

基于投入的績效預(yù)算具有最高的可操作性。項(xiàng)目的投入計(jì)劃容易分配和確定，項(xiàng)目支出的進(jìn)度信息容易跟蹤，對于公共產(chǎn)品服務(wù)涉及的官員能力的要求比較低，彌補(bǔ)了其無法提供充分的物質(zhì)激勵(lì)的天然不足。

基于產(chǎn)出的績效預(yù)算可操作性低于基于投入的績效預(yù)算，但遠(yuǎn)高于基于效果的績效預(yù)算體系。其選取的產(chǎn)出指標(biāo)一般含義明確，便于量化比較，能夠提供充分的評(píng)估信息，但同時(shí)存在產(chǎn)出指標(biāo)度量可能需要市場價(jià)格體系輔助、指標(biāo)量化困難、需構(gòu)建新的評(píng)估系統(tǒng)等困難。

基于效果為主的績效預(yù)算可操作性最差。因?yàn)?，首先最終效果本身的含義可能模糊且難以量化；其次可能需要依賴相關(guān)專家來具體操作；最后，很多時(shí)候效果事后才知道，而預(yù)算工具本身的邏輯卻要求事前確定計(jì)劃目標(biāo)。

(二)目標(biāo)性

目標(biāo)性主要是指公共產(chǎn)品服務(wù)提供的目標(biāo)以及目標(biāo)是否符合民眾需求?？傮w上看，從基于投入的績效預(yù)算體系到基于產(chǎn)出和效果的績效預(yù)算體系，其目標(biāo)性越來越強(qiáng)。

基于投入的績效預(yù)算，明顯的缺點(diǎn)就是其目標(biāo)導(dǎo)向性不足?；诋a(chǎn)出的績效預(yù)算，在目標(biāo)性上比前者有很大提升，但是和基于最終效果為主的績效預(yù)算體系相比，還是不足。這主要由于直接的產(chǎn)出并不一定和最終效果有緊密聯(lián)系?；谛Ч目冃ьA(yù)算直接對接民眾需求，目標(biāo)導(dǎo)向性最強(qiáng)。同時(shí)，最終效果往往需要在更長的時(shí)間中才能準(zhǔn)確評(píng)估，因而此種預(yù)算類型能夠保證長遠(yuǎn)統(tǒng)籌性。

(三)經(jīng)濟(jì)性

經(jīng)濟(jì)性指基于給定的公共產(chǎn)品服務(wù)的提供目標(biāo)，某種績效預(yù)算類型能否有助于把生產(chǎn)成本降到最低。根據(jù)一般經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯，組織生產(chǎn)過程提供的激勵(lì)越多，越能發(fā)揮現(xiàn)有的生產(chǎn)技術(shù)來提高生產(chǎn)力。同時(shí)，如果結(jié)果參考比照點(diǎn)越清晰，也越能提高激勵(lì)，降低成本。

利用如上原理，可發(fā)現(xiàn)基于投入的績效預(yù)算體系的經(jīng)濟(jì)性比較差。其一，因?yàn)椴⒉灰援a(chǎn)出和結(jié)果來設(shè)定計(jì)劃、執(zhí)行和考核，無法提供有效的激勵(lì)，因而公共產(chǎn)品服務(wù)的供給成本不可能是最低的。其二，過于僵化的投入預(yù)算，會(huì)產(chǎn)生錯(cuò)誤的激勵(lì)，比如突擊花錢或因?yàn)槿狈ψ銐蛸Y金無法提供某些公共產(chǎn)品服務(wù)。

基于產(chǎn)出的績效預(yù)算體系，有明確的指標(biāo)指引，有助于設(shè)定預(yù)算，并提供有效的激勵(lì)，經(jīng)濟(jì)性比較好。但缺點(diǎn)在于給出產(chǎn)出評(píng)價(jià)后，如何運(yùn)用這些評(píng)估結(jié)果。如果實(shí)現(xiàn)了較低的供應(yīng)成本，需要給予供應(yīng)者以回報(bào)，但是采用物質(zhì)金錢或者職位的獎(jiǎng)勵(lì)本身又會(huì)帶來成本。

基于效果的績效預(yù)算體系，其經(jīng)濟(jì)性會(huì)高于基于投入的績效預(yù)算體系，但是并不必然高于基于產(chǎn)出的績效預(yù)算體系。主要原因在于，效果本身可能無法準(zhǔn)確量化，其參考比照點(diǎn)也不清晰，因而經(jīng)濟(jì)性不確定。

(四)可控性

可控性指在一個(gè)投入和產(chǎn)出聯(lián)系不確定的世界里，如何在設(shè)定預(yù)算時(shí)處理不確定性實(shí)現(xiàn)可控。一般來講，公共產(chǎn)品服務(wù)生產(chǎn)本身的特性會(huì)決定可控性，有的公共產(chǎn)品服務(wù)提供較少涉及不確定性，而很多的產(chǎn)品服務(wù)則相反。

基于投入的績效預(yù)算體系，其可控性體現(xiàn)在便于嚴(yán)格控制支出。基于產(chǎn)出和效果的績效預(yù)算體系則不同，投入和產(chǎn)出效果之間的關(guān)系不確定，投入了多少資源并不意味著會(huì)得到想要的結(jié)果。如果嚴(yán)格盯住結(jié)果，往往需要不斷修改和突破投入，可能導(dǎo)致整體支出規(guī)模的失控。其二，在面對如何評(píng)估產(chǎn)出和效果時(shí)，理想狀態(tài)是，我們能夠區(qū)分人為努力因素和不確定因素。對于前者，可以通過相關(guān)的事前機(jī)制設(shè)計(jì)和事后獎(jiǎng)罰來調(diào)控，后者卻并無好的方式來規(guī)避。如果不能加以區(qū)分，則事前預(yù)算就無法有針對性的設(shè)定。

四 政府治理和績效預(yù)算的互動(dòng)

本文建立一個(gè)描述政府治理與績效預(yù)算互動(dòng)的二維框架，橫坐標(biāo)刻畫政府治理模式，縱坐標(biāo)刻畫績效預(yù)算體系。橫坐標(biāo)軸左邊為官僚治理模式，中間是合約治理模式，右邊為授權(quán)治理模式。從左至右，官僚體系的指令色彩依次遞減?？v坐標(biāo)軸下方為基于投入的績效預(yù)算，上方為基于效果的績效預(yù)算。從下往上，預(yù)算的績效考核成分依次加強(qiáng)?？傮w而言，對于這個(gè)二維框架，對應(yīng)于不同的政府治理體系(橫坐標(biāo)的任意點(diǎn))，可以采用不同的預(yù)算績效體系(縱坐標(biāo)上的任意點(diǎn))。反之，不同的績效預(yù)算體系，也可以推動(dòng)政府治理類型的變革，而與其相匹配。下文將具體分析不同治理模式和績效預(yù)算類型的特點(diǎn)及二者之間如何互動(dòng)。

表1.政府治理與績效預(yù)算的互動(dòng)類型

將不同的政府治理類型和績效預(yù)算類型相結(jié)合，用以分析不同搭配組合的效果，重點(diǎn)關(guān)注哪些組合合理、哪些不合理。根據(jù)三種政府治理類型和三種績效預(yù)算類型，可得九種不同的組合(見表1)。

(一)官僚治理

如前所述，官僚治理不善于高效處理信息，此治理類型對于可操作性要求比較高，適宜于采用基于投入的績效預(yù)算。但這種組合不可避免地帶來公共產(chǎn)品服務(wù)供給成本較高、供給的目標(biāo)性不足等問題。

如果官僚治理采用基于產(chǎn)出的預(yù)算體系，遇到的問題是如何操作。基于產(chǎn)出的預(yù)算體系，要求產(chǎn)出目標(biāo)必須清晰且可被量化，這對于官僚治理提出了較高的能力要求，往往需要額外構(gòu)建評(píng)估體系，這又會(huì)帶來財(cái)政支出的大幅提高。其次，一旦得到了產(chǎn)出的評(píng)估結(jié)果，官僚體系面臨的問題是如何采用這一結(jié)果。邏輯上可以有兩種使用方法：第一種，根據(jù)評(píng)估結(jié)果來進(jìn)行獎(jiǎng)罰；第二種，根據(jù)結(jié)果來修正預(yù)算規(guī)劃，并作為經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)在未來參考。因?yàn)楣倭胖频闹卫眍愋鸵话悴⒉话鸭?lì)作為主要工具，因而根據(jù)評(píng)估結(jié)果來進(jìn)行獎(jiǎng)罰并不是合理的方式，很可能需要采取第二種的方式，即僅僅把評(píng)估結(jié)果作為決策參考，而這會(huì)降低基于產(chǎn)出的績效預(yù)算工具的價(jià)值。

如果官僚治理采用基于效果的績效預(yù)算體系，同樣面臨操作性問題。由于天生的處理信息能力不足，遠(yuǎn)離公共產(chǎn)品服務(wù)需求方，基于效果的績效預(yù)算體系對于官僚體系的能力提出了非常高的要求。

(二)合約治理

合約治理的初衷是，相比于官僚治理，提供了較多的激勵(lì)，因而采用基于投入的績效預(yù)算并不合理，此種搭配組合給予了主事官員一定的自主性，但卻并沒有在結(jié)果上提高要求，存在權(quán)責(zé)不相容的嚴(yán)重缺點(diǎn)。相反，合約治理卻與基于產(chǎn)出的績效預(yù)算天然搭配。因?yàn)楫a(chǎn)出的指標(biāo)容易量化寫入合約，同時(shí)又賦予了主事官員一定的自主權(quán)力，能夠發(fā)揮其能動(dòng)性，為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出目標(biāo)而降低成本。

如果合約治理采用基于效果的績效預(yù)算，主要問題是操作性。一般來講，最終效果事前很難確定，事后很難量化，因而無法在制定預(yù)算時(shí)寫入合約，評(píng)估的結(jié)果也就無法用來進(jìn)行獎(jiǎng)罰。所以一般來講，合約治理不應(yīng)采用基于效果的績效預(yù)算。

(三)授權(quán)治理

對于授權(quán)治理而言，如果僅僅是采用基于投入的績效預(yù)算，則和合約治理一樣，權(quán)力責(zé)任不匹配，應(yīng)該首先被排除。

如果是基于產(chǎn)出的績效預(yù)算工具，具有一定操作性，也能夠降低公共產(chǎn)品服務(wù)的提供成本，但是存在的問題是產(chǎn)出和最終效果可能并不緊密聯(lián)系。而授權(quán)的治理體系給予了主事官員非常大的權(quán)力，同時(shí)他們直接面對終端需求方民眾，可以很好地處理民眾特定的需求，因而采用基于最終效果的預(yù)算體系可能更合理。

綜上，官僚體系搭配基于投入的績效預(yù)算體系、合約體系搭配基于產(chǎn)出的績效預(yù)算體系、授權(quán)體系搭配基于效果的績效預(yù)算體系較為合理。從績效預(yù)算的角度出發(fā)，也可得到相同的分析。比如，如果計(jì)劃采用基于產(chǎn)出的績效預(yù)算體系，宜采用合約治理。對于很多國家來講，如果政府治理類型建立在官僚體系之上，為了能夠利用基于產(chǎn)出的績效預(yù)算體系，強(qiáng)調(diào)提供公共產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)性，并提供相應(yīng)的激勵(lì)，邏輯上需要改革官僚體系，向合約治理過渡，依靠內(nèi)部或者外部的合同來重新安排治理層級(jí)。再比如，對于某些處于合約治理的國家，如果為了更多地強(qiáng)調(diào)公共產(chǎn)品提供的目標(biāo)性，滿足更多元的需求，采用基于效果的績效預(yù)算，客觀上同樣要求改革政府治理類型，相對于合約治理，需要更多地放權(quán)，向授權(quán)型的治理類型過渡。

除了內(nèi)在邏輯，在分析不同政府治理體系和預(yù)算體系的搭配時(shí)，還需要同時(shí)考慮現(xiàn)實(shí)性和優(yōu)先性。民眾在不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段對于公共產(chǎn)品服務(wù)的需求不同，在初級(jí)、中級(jí)階段，對于基本保障性的公共產(chǎn)品服務(wù)需求多，需求同質(zhì)性大?；诖?，可能官僚治理比較適合，如果能夠建立起高效可依賴的官僚體系，可以很好地提供保障性的基本公共產(chǎn)品服務(wù)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，民眾對于公共產(chǎn)品服務(wù)的需求開始出現(xiàn)分化，特定需求釋放，此時(shí)官僚治理的優(yōu)點(diǎn)不再明顯，缺點(diǎn)開始顯現(xiàn)，政府治理體系開始向合約或授權(quán)型發(fā)展比較合理。同時(shí)，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，各種配套的輔助體系開始建立完善，如高效的法律體系和市場規(guī)則，客觀上也為采用合約或授權(quán)治理提供了基礎(chǔ)。最后，人力資本的積累，主事官員和民眾的能力素質(zhì)的提高，都能夠?yàn)椴捎酶謾?quán)的治理類型提供保障。

五 政策建議

根據(jù)上述框架，將不同的國家放置于二維坐標(biāo)系的不同位置來整體分析。對于發(fā)達(dá)國家來講，早已經(jīng)建立起相對基礎(chǔ)的官僚體系，同時(shí)預(yù)算體系也相對堅(jiān)實(shí)，依賴于國家的政治文化狀態(tài)，采用了不同政府治理類型和預(yù)算工具的搭配。例如，美國聯(lián)邦政府采用了部分授權(quán)的政府治理類型，對其來講，基于效果的績效預(yù)算更為合理。部分規(guī)模較小的發(fā)達(dá)國家，如新西蘭，逐步向合約性的政府治理類型邁進(jìn)，同時(shí)在預(yù)算工具上采取基于產(chǎn)出的績效預(yù)算模式。因?yàn)檫@些國家規(guī)模較小，政府規(guī)模相對小，同時(shí)也有相對發(fā)達(dá)的市場和法律體系的輔助，所以合約性的治理類型和基于產(chǎn)出的績效預(yù)算的搭配較為合理。

對發(fā)展中國家總體來講，其政府治理和績效預(yù)算狀況都和國家整體的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)一致，很多發(fā)展中國家未建立起相對系統(tǒng)有效的官僚治理體系，政府治理的狀態(tài)還處在馬克斯韋伯所論述的前現(xiàn)代化狀態(tài)。對于這部分國家來講，官僚治理的優(yōu)點(diǎn)都無從實(shí)現(xiàn)，基本也不用分析其在當(dāng)今經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中遇到的問題了。因而，對于這些國家而言，首要任務(wù)是建立符合現(xiàn)代要求和有效的官僚治理體系，只有在此基礎(chǔ)上，才能夠探討由官僚制向合約以及授權(quán)治理過渡的問題。但是對于這些發(fā)展中國家，改革政府治理本身難度非常大，對于官員的能力素質(zhì)、政治體制和法律體制要求都非常高。因而從改革的可行性來講，關(guān)注于績效預(yù)算體系的改革和改善，從而推進(jìn)建立規(guī)范的政府治理，也許更具合理性。

基于我國國情，推動(dòng)績效預(yù)算改革，有利于推進(jìn)我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化。其一，推動(dòng)績效預(yù)算改革有利于規(guī)范政府運(yùn)作?？冃ьA(yù)算是一個(gè)非常有用的工具，能夠極大促進(jìn)政府公共管理的運(yùn)作，因?yàn)轭A(yù)算工具的特點(diǎn)在于各項(xiàng)支出的計(jì)劃、執(zhí)行和評(píng)估都要符合既定的規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)，能夠有效地避免事前的準(zhǔn)備計(jì)劃不足、實(shí)施過程中的執(zhí)行混亂和方向偏差以及事后難以評(píng)價(jià)等問題。對我國而言，建立完善績效預(yù)算體系有利于規(guī)范政府運(yùn)作。其二，推動(dòng)績效預(yù)算改革有利于提高公共產(chǎn)品服務(wù)價(jià)值。政府治理具有不同的模式，大多由歷史的、文化的和政治的因素決定，但是對于任何的政府治理模式，績效預(yù)算這一工具都可以采用。雖然不同的政府治理體系要求與不同側(cè)重點(diǎn)的績效預(yù)算體系相配合，但是總體上講，從基于投入向基于產(chǎn)出和效果的側(cè)重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移，可以帶來公共產(chǎn)品服務(wù)價(jià)值的提升。尤其是基于產(chǎn)出和效果的績效評(píng)估，能極大促進(jìn)公共產(chǎn)品服務(wù)提供的標(biāo)準(zhǔn)化和專業(yè)化。其三，推動(dòng)績效改革有利于改進(jìn)治理能力。績效預(yù)算工具不僅能夠起到價(jià)值增殖服務(wù)，還能夠從基礎(chǔ)上指導(dǎo)政府治理體系的改革和重建，從而提高政府治理的能力。比如，如果政府治理體系是官僚型的，則采用產(chǎn)出和效果為主的績效預(yù)算體系根本上存在內(nèi)在的邏輯矛盾。如果我們?yōu)榱四軌虿捎靡援a(chǎn)出和效果為主的績效預(yù)算體系，這必然反推出需要我們放棄采用以官僚型為主的政府治理體系。根據(jù)這一邏輯，針對特定的公共服務(wù)項(xiàng)目以及與之相配套的合理高效的績效預(yù)算體系，可以相對清晰地回答現(xiàn)存的政府治理體系是否需要改革以及如何改革。此外，對于新的公共產(chǎn)品服務(wù)的提供，如果并沒有現(xiàn)存的歷史路徑依賴的政府治理體系，可以根據(jù)績效預(yù)算的要求來設(shè)計(jì)和建立相配套的政府治理體系。

本文分析具有一般的理論指導(dǎo)意義，但是現(xiàn)實(shí)中對于政府治理類型和績效預(yù)算類型進(jìn)行全盤改革并不是一件容易的事情，會(huì)遇到各種的障礙。聯(lián)系我國國情,筆者認(rèn)為，一個(gè)可行的突破口是可以在公共產(chǎn)品服務(wù)供給的細(xì)分領(lǐng)域選擇特定的項(xiàng)目進(jìn)行推進(jìn)。這些細(xì)分的項(xiàng)目一般需要滿足兩個(gè)特點(diǎn)：其一，對其進(jìn)行改革的邊際效用相對較大；其二，其屬于基本的公共服務(wù)的范疇。一旦確定，需要盡力做到產(chǎn)品服務(wù)提供的標(biāo)準(zhǔn)化。而基于產(chǎn)出的績效預(yù)算模式會(huì)有很大的幫助，原因在于其對于產(chǎn)出的可量化和可比較的重視。在推進(jìn)改革的過程中，也要注意循序漸進(jìn)，由注重投入規(guī)則的建設(shè)和規(guī)范的建立，慢慢過渡到重視公共產(chǎn)品服務(wù)提供的產(chǎn)出和最終效果上。

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[責(zé)任編輯：鐘秋波]

2017-01-12

李雯睿(1990—)，女，江西贛州人，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國公共財(cái)政與政策研究院博士研究生，主要研究方向?yàn)楹暧^經(jīng)濟(jì)與財(cái)稅政策。

C931.2

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1000-5315(2017)03-0088-07