原丹妮 耿佳麗 趙燁譽(yù)　王建華

摘要：

農(nóng)村居民點(diǎn)整理是農(nóng)村土地整治中非常重要的一項(xiàng)工作，也是社會(huì)廣泛關(guān)注的話題。本研究通過(guò)實(shí)地走訪調(diào)查對(duì)山西省寧武縣余莊鄉(xiāng)39個(gè)村的居民點(diǎn)進(jìn)行整理潛力研究，綜合比較人均和戶均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)法，選擇了戶均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)法用于測(cè)算研究區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)的整理潛力并將其劃分為 3級(jí)，在此基礎(chǔ)上針對(duì)性地提出了推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)整理工作的建議。本研究對(duì)于改變山區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)土地利用低效的現(xiàn)狀具有一定的參考價(jià)值和指導(dǎo)意義。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村居民點(diǎn)；整理潛力；對(duì)策建議；寧武縣余莊鄉(xiāng)

中圖分類號(hào)：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)號(hào)：A 文章編號(hào)：1001-4942（2017）04-0164-04

Potentiality of Rural Residential Land Consolidation in Mountainous Area

—A Case Study of Yuzhuang Town in Ningwu County of Shanxi Province

Yuan Danni1， Geng Jiali2， Zhao Yeyu2， Wang Jianhua3

（1. Institute of Loess Plateau， Shanxi University， Taiyuan 030006， China；

2. College of Environment and Resources， Shanxi University， Taiyuan 030006， China；

3. Ningwu Bureau of Land Resources in Shanxi Province， Ningwu 036000， China）

Abstract Rural residential land consolidation is a most important work for rural land consolidation， which is also a topic of widespread discussion in society. In this paper， we studied the rural residential land consolidation potential of Yuzhuang Town in Ningwu County of Shanxi Province through field investigation. By comparing the standard methods of per capita construction land and household construction land， we selected the standard method of household condtruction to measure the potentiality of rural residential land consolidation. According to the potential coefficient， we divided the potentiality of rural residential land consolidation into three levels， and put forward some countermeasures and suggestions to promote the rural residential land consolidation work. It would have certain practical value and significance to change the low efficiency of land use in rural residential land.

Keywords Rural residential land； Consolidation potential； Countermeasures and suggestions； Yuzhuang Town of Ningwu County

農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理是對(duì)村莊進(jìn)行改造、歸并和再利用的過(guò)程，使農(nóng)村建設(shè)用地在數(shù)量和規(guī)模上實(shí)現(xiàn)集中、集約利用，改變粗放的土地利用方式，同時(shí)對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)內(nèi)部結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化布局，進(jìn)一步促進(jìn)土地增值，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的有序、合理和科學(xué)發(fā)展 [1]。農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理是進(jìn)行土地整理的重要一環(huán)，是實(shí)現(xiàn)土地集約利用、抑制建設(shè)用地需求過(guò)快增長(zhǎng)的有效舉措，也是補(bǔ)充耕地、增加土地有效供給的重要途徑[2]，同時(shí)在提高農(nóng)民生產(chǎn)生活條件、改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展方面也發(fā)揮重要作用[3]。目前，學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)整理進(jìn)行了廣泛的研究，師學(xué)義、朱傳民等進(jìn)行了農(nóng)居點(diǎn)整理潛力及測(cè)算方法的研究[4，5]；高燕和張正峰等從自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件各方面，通過(guò)建立指標(biāo)體系對(duì)農(nóng)民點(diǎn)整理潛力進(jìn)行評(píng)價(jià) [6，7]；邊振興和葉艷妹等通過(guò)分析研究區(qū)的整理潛力，對(duì)農(nóng)居點(diǎn)的整理資金、運(yùn)作模式與政策選擇等方面進(jìn)行深刻探討[8，9]。本研究對(duì)山西省寧武縣余莊鄉(xiāng)39個(gè)村的農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力進(jìn)行研究，并針對(duì)性地提出了對(duì)策建議，對(duì)今后進(jìn)行居民點(diǎn)整理工作、提高土地利用率具有重要的實(shí)踐作用。

1 研究區(qū)概況與研究方法

1.1 研究區(qū)概況

寧武縣地處晉西北管涔山麓，是國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣。余莊鄉(xiāng)位于寧武縣中部，東連江崖山與原平市為界，西接虎頭山與涔山鄉(xiāng)相鄰，南隔分水嶺與東寨鎮(zhèn)、迭臺(tái)寺鄉(xiāng)接壤，北連鳳凰鎮(zhèn)，寧白線南北貫通，是忻汾旅游線的必經(jīng)之路。該區(qū)地形西高東低，大部分位于海拔1 300～1 900 m之間的黃土丘陵區(qū)。境內(nèi)地貌類型復(fù)雜，溝壑較多，土多石少，水土流失嚴(yán)重。余莊鄉(xiāng)下轄39個(gè)行政村，土地總面積是161.86 km2，以農(nóng)業(yè)為主，主要種植莜麥、土豆、大豆和胡麻，但耕地多以坡梁地為主，土地資源利用方式單一、粗放，土地利用結(jié)構(gòu)不合理，生態(tài)保護(hù)任務(wù)艱巨。

1.2 研究方法

1.2.1 農(nóng)村居民點(diǎn)潛力測(cè)算方法

（1）人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)法

根據(jù)國(guó)家關(guān)于《村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)GB50188—2007》（表1）的要求：人均建設(shè)用地面積不能超過(guò)140 m2。按照統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算得出研究區(qū)人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積是156.86 m2，常住人口人均居民點(diǎn)用地面積是322.28 m2，已超過(guò)規(guī)定要求的上限。因此需對(duì)研究區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)土地進(jìn)行規(guī)劃整理，合理布局城鎮(zhèn)化進(jìn)程中建設(shè)用地與耕地、林地的用地范圍，確保建設(shè)用地的增加盡量不占用耕地、林地等。

按照《山西省村莊建設(shè)規(guī)劃編制導(dǎo)則》的要求：山區(qū)或丘陵地區(qū)村莊建設(shè)住宅的，每戶宅基地面積不得超過(guò)180 m2；平原地區(qū)每戶不得超過(guò)130 m2；特殊情況經(jīng)縣有關(guān)部門批準(zhǔn)，每戶不得超過(guò)200 m2。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算得到研究區(qū)戶均農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積為390.42 m2，已超過(guò)規(guī)劃要求的面積。研究區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)土地利用方式粗放，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重，需要通過(guò)合理控制農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模，對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)用地進(jìn)行整理。

戶均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)法是通過(guò)農(nóng)村居民點(diǎn)用地現(xiàn)狀與戶均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)所形成的面積差值來(lái)測(cè)算農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力 [10]。計(jì)算公式為：

△M=（M現(xiàn)狀-H標(biāo)準(zhǔn)）×P 。（2）

式中：△M為農(nóng)村居民點(diǎn)現(xiàn)狀整理潛力；M現(xiàn)狀為農(nóng)村居民點(diǎn)戶均現(xiàn)狀面積；H標(biāo)準(zhǔn)為規(guī)劃戶均用地標(biāo)準(zhǔn)；P 為農(nóng)戶的現(xiàn)狀數(shù)量。

第一種計(jì)算方案是按照國(guó)家規(guī)定的《村鎮(zhèn)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)》確定農(nóng)村居民點(diǎn)用地標(biāo)準(zhǔn)，得出研究區(qū)各村居民點(diǎn)整理潛力。第二種計(jì)算方案按照《山西省村莊建設(shè)規(guī)劃編制導(dǎo)則》的要求確定研究區(qū)戶均用地標(biāo)準(zhǔn)是180 m2，更加符合山西省對(duì)農(nóng)村用地的要求，并且這一方案有利于研究區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平的提高。對(duì)山區(qū)半山區(qū)村莊居民點(diǎn)用地進(jìn)行整理時(shí)應(yīng)采用第二種方案。

1.2.2 農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力分級(jí)

定義整理潛力系數(shù)ηm來(lái)描述農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力大小，系數(shù)越大，表明居民點(diǎn)整理潛力越高。

2 潛力分析

以2015年為基期年，通過(guò)收集數(shù)據(jù)及實(shí)地走訪調(diào)查，利用公式（2）和（3）得出研究區(qū)各村莊的整理潛力值和潛力系數(shù)。首先以行政村為單元，以潛力系數(shù)為依據(jù)，采用GIS自然間斷點(diǎn)分級(jí)法確定分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)（表2），最后根據(jù)研究區(qū)各村的潛力系數(shù)值確定分級(jí)結(jié)果（表3）。

Ⅰ級(jí)整理潛力區(qū)有黃土坡村、海梁村、暖泉溝村、小前村、窯溝村、東溝村、榆樹(shù)坪村、大木廠村、東莊村、大前村、苗莊村和壩上村等共17個(gè)村，居民點(diǎn)整理面積有60.46 hm2，占研究區(qū)居民點(diǎn)用地總潛力的78.79%。此類型區(qū)涉及的村莊多，多位于研究區(qū)中部，村莊規(guī)模總體上處于中等，極少數(shù)村莊規(guī)模較大。該區(qū)域農(nóng)村居民點(diǎn)用地人均、戶均面積超標(biāo)現(xiàn)象嚴(yán)重，實(shí)際居住人口少，大多數(shù)是缺乏勞動(dòng)能力的留守老人，耕地撂荒，村莊設(shè)施落后及村莊空心化現(xiàn)象嚴(yán)重。農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行整理時(shí)應(yīng)該將規(guī)模小的村莊合并到規(guī)模大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的村莊，以中心村建設(shè)為主，通過(guò)合理的規(guī)劃布局，引導(dǎo)村莊合理發(fā)展[11]。在整理過(guò)程中應(yīng)注意進(jìn)行生態(tài)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

Ⅱ級(jí)整理潛力區(qū)有張道溝村、苗兒溝村、郭莊村、圍溝村、正溝村、歹口村、石咀頭村、后村、下余莊村、后子溝村、分水嶺村和西棧溝村共12個(gè)村，居民點(diǎn)整理面積有14.47 hm2，占研究區(qū)居民點(diǎn)用地總潛力的18.86%。該區(qū)域涉及的村莊較多，村莊規(guī)?？傮w上處于中等。人均、戶均農(nóng)村居民點(diǎn)面積普遍超標(biāo)。村莊普遍存在“一戶多宅”、“建新不拆舊”和 “空心化”等現(xiàn)象，居民點(diǎn)整理潛力較大。整理方式以宅基地整理為主，同時(shí)加快村莊建設(shè)，提高農(nóng)民收入和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實(shí)力，有助于加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

Ⅲ級(jí)整理潛力區(qū)有三百戶村、苗家?guī)r村、薛家溝村、小木廠村、硫磺溝村和寺耳上村共6個(gè)村，居民點(diǎn)整理面積有2.75 hm2，占研究區(qū)居民點(diǎn)用地總潛力的3.58%。該區(qū)域涉及的村莊少，村莊規(guī)模較小，但也存在農(nóng)村居民點(diǎn)用地人均、戶均面積超標(biāo)現(xiàn)象。居民點(diǎn)整理應(yīng)在完善的村鎮(zhèn)規(guī)劃基礎(chǔ)上以遷村并點(diǎn)和閑置、廢棄居民點(diǎn)復(fù)墾為主，同時(shí)也要加強(qiáng)村莊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)該區(qū)域的和諧發(fā)展。

3 推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理的對(duì)策建議

目前研究區(qū)的農(nóng)村居民點(diǎn)用地普遍存在閑置、廢棄以及一戶多宅等現(xiàn)象，存在著巨大的整理潛力，但由于整理資金短缺，長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)民對(duì)宅基地私有化觀念根深蒂固，再加上村莊缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，都阻礙了農(nóng)村居民點(diǎn)整理的順利開(kāi)展，因此提出以下對(duì)策建議。

3.1 加快農(nóng)村居民點(diǎn)整理方式的制度創(chuàng)新

在我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民對(duì)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)認(rèn)識(shí)存在偏差，宅基地私有化的觀念根深蒂固，農(nóng)民都是無(wú)償使用宅基地，即使已經(jīng)進(jìn)城安家的農(nóng)民也不愿主動(dòng)退出宅基地，因此出現(xiàn)了大量閑置空閑的宅基地，而對(duì)于大量閑置空閑的宅基地又沒(méi)有相應(yīng)的懲罰措施。在農(nóng)村地區(qū)宅基地的審批管理程序又不嚴(yán)格，出現(xiàn)了許多建房多占地、占好地等現(xiàn)象。同時(shí)《土地管理法》以及新出臺(tái)的《物權(quán)法》均對(duì)宅基地的流轉(zhuǎn)予以限制而且不允許設(shè)定抵押，使宅基地的流轉(zhuǎn)缺乏合理有效的途徑 [12]。因此，應(yīng)加大宣傳教育力度，實(shí)施明確的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，逐步建立宅基地有償使用制度，轉(zhuǎn)變宅基地私有化觀念。對(duì)于閑置的宅基地可通過(guò)征收高額土地閑置稅、空地稅和荒地稅等方法，保護(hù)土地資源，提高土地利用效率[14]。其次應(yīng)實(shí)行完善的土地登記制度，明確宅基地的土地權(quán)屬，清理多占和超占的宅基地，有效杜絕農(nóng)村地區(qū)一戶多宅等浪費(fèi)土地資源的現(xiàn)象[13]。同時(shí)應(yīng)總結(jié)試點(diǎn)地區(qū)關(guān)于農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗(yàn)，合理引導(dǎo)宅基地規(guī)范流轉(zhuǎn)。

3.2 加強(qiáng)村鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)劃管理和規(guī)?？刂?/p>

首先，要制定科學(xué)合理的村鎮(zhèn)規(guī)劃，嚴(yán)格控制各項(xiàng)建設(shè)用地面積，把人均和戶均農(nóng)村居民點(diǎn)面積控制在合理水平，充分利用村內(nèi)閑置地和廢棄地進(jìn)行發(fā)展建設(shè)，控制村莊盲目外延擴(kuò)張，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地集約合理用地。

其次，在合理分析研究區(qū)各村莊農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理潛力的基礎(chǔ)上，編制科學(xué)的專項(xiàng)整理規(guī)劃，確定需要拆遷整理的農(nóng)村居民點(diǎn)數(shù)量、規(guī)模及分布情況以及具體的整理時(shí)序，加快農(nóng)村居民點(diǎn)整理工作穩(wěn)步推進(jìn)。

3.3 拓展資金渠道，保障居民點(diǎn)整理順利開(kāi)展

農(nóng)村居民點(diǎn)整理是一項(xiàng)投資較大的項(xiàng)目，應(yīng)通過(guò)建立國(guó)家、集體經(jīng)濟(jì)組織以及農(nóng)民個(gè)人等多元渠道來(lái)籌集專項(xiàng)資金[15]。研究區(qū)各村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，集體企業(yè)數(shù)量少，有一些煤炭企業(yè)和種植大戶，但企業(yè)收入單一，集體能籌集的資金較少，應(yīng)進(jìn)一步壯大集體經(jīng)濟(jì)，結(jié)合地區(qū)優(yōu)勢(shì)，充分利用農(nóng)業(yè)資源，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)專業(yè)化經(jīng)營(yíng)，同時(shí)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工以及一些煤炭等附屬產(chǎn)業(yè)，為村內(nèi)閑余勞動(dòng)力提供就業(yè)機(jī)會(huì)，增加農(nóng)民收入。

國(guó)家在進(jìn)行資金投入時(shí)，通過(guò)制定地方法規(guī)適當(dāng)擴(kuò)大項(xiàng)目資金的支出范圍，并積極調(diào)動(dòng)地方的主動(dòng)性，聯(lián)合民政部門、扶貧辦等相關(guān)部門的配合多渠道多方面解決資金難題[16]。

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