潘毓芹+杭永寶

軍民融合作為國家戰(zhàn)略，已成為持續(xù)推進(jìn)我國國防建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)融合發(fā)展的重要抓手。其中，國防工業(yè)（裝備科研生產(chǎn)）軍民融合是我國軍民融合深度發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域和核心事項(xiàng)。本文從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角出發(fā)，對(duì)現(xiàn)階段我國工業(yè)領(lǐng)域軍民融合面臨的矛盾和問題進(jìn)行分析，提出五個(gè)方面的對(duì)策建議。

一、工業(yè)軍民融合存在的矛盾和問題

長期以來，工業(yè)領(lǐng)域“軍地”兩大系統(tǒng)以及各系統(tǒng)內(nèi)部形成的行業(yè)壁壘和利益藩籬，使得現(xiàn)階段軍民融合深度發(fā)展的相關(guān)改革工作困難重重，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

思想意識(shí)上經(jīng)濟(jì)與國防不相融。由于近幾十年的和平“溫室效應(yīng)”和以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展戰(zhàn)略，一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為國防建設(shè)是國家戰(zhàn)略，由國家統(tǒng)一規(guī)劃部署實(shí)施，只要把中央政策和上級(jí)要求傳達(dá)給基層就行了，缺乏軍民融合國防意識(shí)，在推進(jìn)各項(xiàng)建設(shè)過程中，只注重地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視國防軍事需要；由于我國軍工企業(yè)基本為國有企業(yè)，管理模式行政計(jì)劃色彩較濃，投入產(chǎn)出都依賴國家計(jì)劃，市場(chǎng)開放意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)效益和資源利用效率考慮較少，導(dǎo)致軍地信息不對(duì)稱、需求信息對(duì)接困難、轉(zhuǎn)化渠道不暢、缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，各自為政現(xiàn)象突出。

法規(guī)制度上政策與法律不配套。近年來，國家、地方政府和軍隊(duì)出臺(tái)了一系列與軍民融合相關(guān)的法規(guī)，但大多數(shù)法規(guī)是政策性文件，尚未真正上升到法律層次，沒有形成軍民融合的基本法律，立法層次較低，權(quán)威性不高；法規(guī)碎片化，政策規(guī)章政出多門，權(quán)責(zé)不明確，軍地雙方分別出臺(tái)的現(xiàn)行法律法規(guī)條文也存在互相沖突的地方；由于缺乏系統(tǒng)軍民融合專門基本法的統(tǒng)領(lǐng)，法規(guī)質(zhì)量水平不高，法規(guī)時(shí)效性差，有些政策文件操作程序也較為復(fù)雜，執(zhí)行成本高、效率低，有些法規(guī)已經(jīng)過時(shí)，不能體現(xiàn)軍民融合發(fā)展最新要求，還有些領(lǐng)域存在法規(guī)盲區(qū)或空白。

技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上軍用與民用不統(tǒng)一。我國軍用產(chǎn)業(yè)和民用產(chǎn)業(yè)各自獨(dú)立發(fā)展，界限明顯，生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也存在較大差異。軍品一向以高精度要求、高質(zhì)量水平、高可靠性、更強(qiáng)的環(huán)境適應(yīng)性而著稱，其生產(chǎn)技術(shù)的要求大部分都高于民品，而民品在民用領(lǐng)域，主要強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)性、適用性和通用性。過分強(qiáng)調(diào)軍用極限標(biāo)準(zhǔn)，不僅會(huì)增加軍用產(chǎn)品的制造成本，造成資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，還會(huì)形成資質(zhì)門檻和行業(yè)技術(shù)壁壘，促進(jìn)軍工生產(chǎn)相對(duì)壟斷和封閉，很多好的民用技術(shù)會(huì)因此而被拒之門外，減弱了產(chǎn)業(yè)軍民融合積極性，軍民產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展難度加大。

軍民轉(zhuǎn)換上國企與民企不暢通。民企參軍或轉(zhuǎn)軍方面，目前除了存在高門檻的技術(shù)壁壘外，還存在專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)缺乏，系統(tǒng)支持和培育不力，投資補(bǔ)償機(jī)制缺失，軍品免稅退稅覆蓋面窄、程序復(fù)雜、周期冗長、力度不足，“四證”辦理機(jī)制不順，裝備采購信息不對(duì)稱，補(bǔ)償機(jī)制不健全，民參軍準(zhǔn)入申請(qǐng)周期長且維護(hù)成本高以及保密政策要求繁瑣，政策操作效率較低等問題，給想進(jìn)入軍工體系的企業(yè)造成了巨大壓力；軍轉(zhuǎn)民方面，我國目前軍品研制生產(chǎn)的主要任務(wù)由國防科工體系內(nèi)的11大軍工集團(tuán)承擔(dān)，一直都處于國防的保護(hù)傘下，軍工集團(tuán)的思想觀念相對(duì)封閉，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀念不強(qiáng)，缺乏積極創(chuàng)新求變、開拓開放的動(dòng)力，不但沒有軍轉(zhuǎn)民的主動(dòng)性和積極性，還會(huì)為保護(hù)自身壟斷“優(yōu)勢(shì)”千方百計(jì)為軍民互轉(zhuǎn)設(shè)置障礙。

科工人才上國防與民間不融合。近年來，我國國防科技工業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)在數(shù)量和質(zhì)量上有一定成效，但全國國防科技工業(yè)行業(yè)內(nèi)這類人才總體缺乏，人才引進(jìn)難，留住人才也難，特別是高層次人才和關(guān)鍵領(lǐng)域人才總量不足且容易流失的問題突出。其原因除了與國防科技工業(yè)內(nèi)部的人事管理制度、福利待遇以及企業(yè)文化等因素相關(guān)外，主要還與軍事國防和社會(huì)民間人才培養(yǎng)使用體系統(tǒng)籌整合不夠、人力資本通用性不能彰顯緊密相關(guān)。在軍事國防人才多元培養(yǎng)方面，雖然我國相關(guān)法規(guī)已進(jìn)行了有益探索，但對(duì)軍地兩用人才培養(yǎng)利用方面還處于初級(jí)水平，總體上層次不夠高、力度不夠大、協(xié)同性不夠好。

二、工業(yè)軍民深度融合的對(duì)策與建議

軍民融合的本質(zhì)要求在于打破軍民界限，高效實(shí)施國家和地方政府調(diào)控措施，科學(xué)運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，不斷改革創(chuàng)新，最大程度凝聚發(fā)展合力，實(shí)現(xiàn)資源利用和國家建設(shè)效益最大化。

完善宣傳教育體系，強(qiáng)化融合發(fā)展意識(shí)。根據(jù)新時(shí)期經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)高水平融合發(fā)展的需要，進(jìn)一步明確軍民融合意識(shí)教育的內(nèi)涵外延、責(zé)任體系、實(shí)施主體，結(jié)合國防教育要求，具體制定軍民融合意識(shí)教育規(guī)劃及其實(shí)施計(jì)劃方案，形成健全完善的地方領(lǐng)導(dǎo)、部隊(duì)官兵、民營企業(yè)、軍工集團(tuán)、社會(huì)公民等各級(jí)各類群體專業(yè)教育體系，在面向社會(huì)民間廣泛深入地開展愛國主義和國防使命教育的同時(shí)，面向軍事國防和軍工企業(yè)領(lǐng)域重點(diǎn)開展市場(chǎng)開放意識(shí)、集約融合意識(shí)教育，在全社會(huì)形成“寓軍于民、以軍代民、以民促軍、全民皆兵”氛圍，切實(shí)做到在思想認(rèn)識(shí)上軍民融合。

完善法律法規(guī)體系，強(qiáng)化融合根本保障。從世界發(fā)達(dá)國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，突破軍民深度融合發(fā)展瓶頸、促進(jìn)國防工業(yè)軍民融合的關(guān)鍵在于從國家層面進(jìn)行立法。從中國軍民融合發(fā)展實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，健全完善軍民融合發(fā)展法律法規(guī)體系，對(duì)軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行系統(tǒng)引領(lǐng)，是解決軍民融合發(fā)展過程中存在的突出問題、引導(dǎo)和促進(jìn)軍民融合深度發(fā)展的根本保障。具體而言，一是盡快制定出臺(tái)規(guī)范軍民融合發(fā)展的綜合性法律（如軍民融合促進(jìn)法），從國家法律層面對(duì)軍民融合發(fā)展的基本原則、領(lǐng)導(dǎo)體制、主要制度、法律責(zé)任等方面做出框架性的頂層設(shè)計(jì)。二是針對(duì)國防工業(yè)軍民融合的不同領(lǐng)域，完善專項(xiàng)法，如國防科研生產(chǎn)法等。三是與時(shí)俱進(jìn)修訂現(xiàn)有法律法規(guī)，如盡快完善國防知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度，盡快完善國防專利條例，強(qiáng)化國防知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度，構(gòu)建合理的國防知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移利益分享機(jī)制，提高兩用技術(shù)轉(zhuǎn)化率和產(chǎn)業(yè)化率。

完善技術(shù)服務(wù)體系，強(qiáng)化互通互換基礎(chǔ)。建立健全并不斷優(yōu)化技術(shù)服務(wù)體系，拓寬軍民技術(shù)雙向轉(zhuǎn)移渠道、清除軍民技術(shù)雙向轉(zhuǎn)移制度障礙，是實(shí)現(xiàn)軍民互通互換的基礎(chǔ)。一是提高軍民技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)通用化水平，設(shè)立軍民融合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)，盡快實(shí)現(xiàn)軍民技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)國內(nèi)外統(tǒng)一，提高兩用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)通用性、時(shí)代性和先進(jìn)性。二是深化軍工企事業(yè)單位產(chǎn)權(quán)改革，盡快建立產(chǎn)權(quán)清晰、責(zé)權(quán)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度。三是完善軍品科研生產(chǎn)準(zhǔn)入制度，將軍品科研生產(chǎn)保密級(jí)別分為絕對(duì)保密、相對(duì)保密和開放等層級(jí)，按保密級(jí)別決定民營企業(yè)參與許可程度和范圍，通過負(fù)面清單方式管理，簡化“四證”審批手續(xù)。四是建立軍民融合工業(yè)園區(qū)，鼓勵(lì)可公開的軍工企業(yè)和具有合作可行性的民用企業(yè)規(guī)劃進(jìn)入同一工業(yè)園區(qū)，吸引第三方中介服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)入園區(qū)為軍民融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供投融資渠道，提供市場(chǎng)信息和信用擔(dān)保，以確保軍民融合產(chǎn)業(yè)有充足的資金支持和發(fā)展動(dòng)力。

完善組織管理體系，強(qiáng)化軍地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。軍民融合發(fā)展基本要求就是提高軍民資源配置效率和利用效益，健全完善科學(xué)而權(quán)威的組織管理體系是提高效率和效益的關(guān)鍵。一要健全軍地聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。建立由地方黨委政府牽頭，同級(jí)軍事機(jī)關(guān)和黨委政府相關(guān)職能部門參加的聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)小組，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，按照軍地建設(shè)需求，堅(jiān)持雙向納入，科學(xué)制訂計(jì)劃方案，按照各自職責(zé)分工，抓好工作落實(shí)。二要健全溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。發(fā)揮軍地各職能部門的業(yè)務(wù)作用，建立溝通協(xié)調(diào)工作制度，形成軍地之間常態(tài)化的溝通渠道、工作程序和協(xié)調(diào)方法，及時(shí)掌握融合式發(fā)展的新情況、新變化，積極做好軍地供需對(duì)接。三要建立獎(jiǎng)懲機(jī)制。各級(jí)黨委政府和軍事機(jī)關(guān)要堅(jiān)持把融合發(fā)展納入領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核體系，制定督查考評(píng)辦法，充分調(diào)動(dòng)各級(jí)各部門抓融合發(fā)展的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

完善培養(yǎng)使用體系，強(qiáng)化融合人才支撐。軍地人才融合是軍民融合發(fā)展的基本支撐。我們要借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，按照軍地聯(lián)合、創(chuàng)新發(fā)展、共育人才的思路，加強(qiáng)軍地優(yōu)質(zhì)教育資源共享合作，拓寬軍地人才教育培訓(xùn)渠道，增強(qiáng)國民教育和社會(huì)資源對(duì)軍事人才培養(yǎng)的支撐帶動(dòng)作用。一要優(yōu)化完善國防生培養(yǎng)管理體制，將軍地通用專業(yè)的軍官、士官和特殊專業(yè)文職人員納入國防生培養(yǎng)體系，在更大范圍、更高層次上依托普通高校提高軍事人才數(shù)量和質(zhì)量，盡快構(gòu)建地方教育資源向軍事人才全方位開放的制度體系。二要進(jìn)一步擴(kuò)大從大學(xué)生中征兵的比例，充分依托普通高校、武器裝備研制單位儲(chǔ)備新興專業(yè)人才，暢通特殊人才發(fā)現(xiàn)培養(yǎng)和輸送渠道，完善軍事后備人才培養(yǎng)體系。三要通過在職培訓(xùn)教育和軍地任職經(jīng)歷，拓展和豐富軍民融合型人才職業(yè)生涯，培塑深層次的軍民融合理念，實(shí)現(xiàn)軍地人才的人力資本的增值。四要加強(qiáng)軍工文化建設(shè)，弘揚(yáng)“兩彈一星”、“載人航天”等軍工精神，激發(fā)社會(huì)愛國熱情，吸引和激勵(lì)更多的能人志士投身軍民融合事業(yè)。

（潘毓芹：常州工程職業(yè)學(xué)院教師；杭永寶：常州市教育局局長，河海大學(xué)兼職教授）

責(zé)任編輯：高 莉