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        西部地區(qū)高等教育投入保障中的制度缺陷分析
        ——兼論中央轉(zhuǎn)移支付作用及事權(quán)調(diào)整

        2017-05-17 08:04:18■//向
        財(cái)會(huì)研究 2017年2期
        關(guān)鍵詞:事權(quán)中央政府體制

        ■//向 莉

        西部地區(qū)高等教育投入保障中的制度缺陷分析
        ——兼論中央轉(zhuǎn)移支付作用及事權(quán)調(diào)整

        ■//向 莉

        財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配是導(dǎo)致高等教育資金出現(xiàn)瓶頸的重要原因,受財(cái)力和制度缺陷的影響,以省級(jí)政府投入為主的教育體制難以加快高等教育的發(fā)展。通過對(duì)學(xué)術(shù)界觀點(diǎn)的梳理,在現(xiàn)行財(cái)政體制下,單純依靠轉(zhuǎn)移支付來解決高等教育的投入問題幾乎不可能,只有逐步對(duì)高等教育事權(quán)進(jìn)行調(diào)整,將高等教育體制由“中央地方共同負(fù)責(zé),省級(jí)政府為主”過渡到“中央和地方共同負(fù)責(zé),以中央政府為主”的體制,這才是解決高等教育資金瓶頸問題最快捷的方式。本文通過建立地方政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付的響應(yīng)函數(shù)為理論支撐,進(jìn)行實(shí)證分析,為促進(jìn)高等教育的發(fā)展提供一個(gè)有效的解決思路。

        高等教育 教育投入 西部地區(qū)

        現(xiàn)行高等教育實(shí)行“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、中央和省級(jí)政府兩級(jí)管理、以省級(jí)政府為主”的管理體制。財(cái)政分權(quán)體制下的財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配越來越嚴(yán)重,給貧困省份帶來了巨大的壓力,在唯GDP的政績(jī)考核機(jī)制之下,越是貧困省份的政府官員越注重職位晉升,這就形成了典型的“馬太效應(yīng)”。西部地區(qū)省級(jí)政府基于自身利益導(dǎo)致投入高等教育領(lǐng)域的資金過少,這一問題已成為絕大多數(shù)人關(guān)注的焦點(diǎn)。

        在中國(guó)的財(cái)政分權(quán)體制不可能做出改變的背景下,應(yīng)更多的著眼于事權(quán)的調(diào)整和轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的擴(kuò)大。廖康禮等(2011)對(duì)財(cái)政分權(quán)下地方高等教育投入不足進(jìn)行了分析,并對(duì)此提出,中央政府加大對(duì)貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移支付,促使貧困地區(qū)發(fā)展高等教育。李啟平和晏小敏(2008)認(rèn)為在現(xiàn)行的財(cái)政分權(quán)體制下,應(yīng)把高等教育發(fā)展作為地方政府晉升的一項(xiàng)考核標(biāo)準(zhǔn),將分權(quán)與集權(quán)相結(jié)合,加強(qiáng)中央政府的轉(zhuǎn)移支付力度。郭晟豪(2014)分析中央政府與地方政府教育支出的基本情況指出,高等教育外溢性較強(qiáng),地方政府不愿意將財(cái)政資金投入高等教育領(lǐng)域,試圖可以由上一級(jí)政府負(fù)責(zé),進(jìn)行高等教育事權(quán)調(diào)整。趙永輝(2012)提出,我國(guó)的高等教育在實(shí)行“分級(jí)管理”的基礎(chǔ)上突出“分工負(fù)責(zé)”的理念,地方政府為高校提供日常運(yùn)轉(zhuǎn)、教育及基建經(jīng)費(fèi),中央政府負(fù)責(zé)科研經(jīng)費(fèi)和學(xué)生資助經(jīng)費(fèi),各級(jí)政府職責(zé)不能出現(xiàn)混淆。

        由于高等教育具有特殊性,尤其是貧困地區(qū),地方政府更不愿意將轉(zhuǎn)移支付投入到高等教育領(lǐng)域,高等教育的外溢性、滯后性決定地方政府更愿意將轉(zhuǎn)移支付投入到短時(shí)間內(nèi)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的領(lǐng)域。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看,高等教育發(fā)展能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,學(xué)術(shù)界絕大多數(shù)學(xué)者也提出了一些類似的觀點(diǎn)。許玲(2014)運(yùn)用主成分分析法研究發(fā)現(xiàn),高等教育與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在相互促進(jìn)的關(guān)系。李雄鷹(2012)基于高等教育的彈性系數(shù)研究高等教育與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系,研究發(fā)現(xiàn),高等教育與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)同化趨勢(shì)越來越強(qiáng)。

        從上述學(xué)者的研究來看,他們各自有不同的側(cè)重點(diǎn),但主要?dú)w結(jié)為兩點(diǎn):第一,建議改變目前的“中央和地方共同管理,以省級(jí)政府為主”的高等教育管理體制,中央政府與地方政府進(jìn)行合理分工;第二,建議建立完善的轉(zhuǎn)移支付制度,通過調(diào)整轉(zhuǎn)移支付數(shù)量和結(jié)構(gòu),保障貧困地區(qū)高等教育的發(fā)展?;谀壳柏?cái)政分權(quán)體制下財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配,需要合理的轉(zhuǎn)移支付制度來克服這一缺陷的現(xiàn)狀。本文認(rèn)為,加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付力度,由于晉升機(jī)制的問題,以及轉(zhuǎn)移支付本身的“粘蠅效應(yīng)”的存在,解決西部地區(qū)高等教育投入只是一個(gè)幻想,本文嘗試從事權(quán)體制改革上解決西部地區(qū)高等教育財(cái)政投入問題。

        一、理論分析

        為了厘清高等教育轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府的激勵(lì)效應(yīng),應(yīng)先構(gòu)建地方政府對(duì)高等教育轉(zhuǎn)移支付的響應(yīng)函數(shù),以此為基礎(chǔ)作為高等教育事權(quán)劃分的理論依據(jù),以期解決高等教育的經(jīng)費(fèi)問題。

        (一)構(gòu)建地方政府對(duì)高等教育轉(zhuǎn)移支付的響應(yīng)函數(shù)

        假設(shè)轄區(qū)居民的效用函數(shù)為U=U(X,G,W),根據(jù)許多學(xué)者的觀點(diǎn),從整個(gè)社會(huì)層面來看,高等教育能促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,而從受教育者本身來看,高等教育能提高居民的效用水平。X為轄區(qū)居民消費(fèi)的私人物品;G表示轄區(qū)居民消費(fèi)的公共物品;W表示某地區(qū)的高等教育發(fā)展水平。假設(shè)某地區(qū)的GDP為Y,其中高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)所占的比重β,相應(yīng)的產(chǎn)出份額為 βY,這些產(chǎn)出與高等教育的發(fā)展水平有關(guān),其中,意味著高等教育發(fā)展水平越高,高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值越高。地方政府為居民供給公共物品面臨的約束條件為:

        G=tβY+t(1-β)Y+TR

        tβY和t(1-β)Y為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的稅賦,TR為地方政府的高等教育轉(zhuǎn)移支付。地方的高等教育發(fā)展水平取決于高等教育的經(jīng)費(fèi)投入,以及相鄰省份的高等教育經(jīng)費(fèi)投入,即W=W(mi,mi-1),高等教育發(fā)展水平對(duì)經(jīng)費(fèi)投入的偏導(dǎo)數(shù),表示高等教育發(fā)展水平隨經(jīng)費(fèi)投入的增加而提高。提高高等教育發(fā)展水平的單位成本為c,因此某地區(qū)居民的私人物品量為(1-β)Y-cmi,將以上分析代入效應(yīng)函數(shù)中:

        對(duì)mi求導(dǎo),得到滿足效用最大化的一階條件:

        對(duì)TR求導(dǎo),得到滿足效用最大化條件:

        其中:UXmi<0,教育經(jīng)費(fèi)投入越多,用于居民的私人物品就越少。,即高等教育轉(zhuǎn)移支付對(duì)高等教育經(jīng)費(fèi)投入影響較小,甚至為負(fù),因此,擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付規(guī)模對(duì)高等教育的經(jīng)費(fèi)投入的貢獻(xiàn)率較低。

        (二)構(gòu)建納入高等教育支出責(zé)任劃分度的模型

        由于高等教育經(jīng)歷的時(shí)間周期長(zhǎng)、外溢性較強(qiáng),高等教育的發(fā)展需要耗費(fèi)大量的資金。1999年高校擴(kuò)招以前,主要是政府辦學(xué)的高等教育體制,1999年之后,主要是政府與高校共同辦學(xué)的高等教育體制。在財(cái)政分權(quán)體制下,地方政府對(duì)高等教育的投入不僅與中央政府轉(zhuǎn)移支付有關(guān),還與唯GDP的晉升考核機(jī)制相關(guān)。因此,我們將高等教育支出責(zé)任劃分度作為一個(gè)控制變量,即各地區(qū)財(cái)政性高等教育經(jīng)費(fèi)中中央政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)所占的比重,如果該值越低,則說明省級(jí)政府在高等教育事權(quán)劃分上承擔(dān)的責(zé)任越大。高等教育入學(xué)率的計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型為:

        上式中左邊的 fk為高等教育的畢業(yè)生人數(shù),模型右邊的核心解釋變量包括高等教育支出責(zé)任劃分度、中央轉(zhuǎn)移支付。控制變量包括人口特征、自然條件、高等院校數(shù)等。

        表1 地區(qū)高等教育畢業(yè)生情況方程的回歸結(jié)果

        由于中央轉(zhuǎn)移支付與高等教育支出責(zé)任劃分度存在高度相關(guān)關(guān)系,高等教育支出責(zé)任劃分度指標(biāo)值越高,則中央轉(zhuǎn)移支付越高。因此,為了解決內(nèi)生性問題,需要引入工具變量。為了檢驗(yàn)trk=β1+β2Lk+β3xk+β4mk+μktrk是否存在內(nèi)生性問題,工具變量為地方政府的高等教育投入Lk。

        根據(jù)以上模型運(yùn)行的結(jié)果來看,調(diào)整后的擬合優(yōu)度在0.8以上,在截面數(shù)據(jù)中已經(jīng)屬于較好的結(jié)果了,系數(shù)的顯著性也可以。工具變量X1在模型(2)中顯著,但在模型(1)中不顯著,滿足內(nèi)生性,且這一工具變量滿足要求。

        二、實(shí)證結(jié)果與相關(guān)分析

        本文引入了少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、西部地區(qū)等虛擬變量以分析地區(qū)之間的差異,并不能準(zhǔn)確衡量地區(qū)之間高等教育的畢業(yè)生人數(shù),高等教育具有較強(qiáng)的外溢性,尤其是西部地區(qū)高校培養(yǎng)的大學(xué)生,并不能完全為本地區(qū)創(chuàng)造社會(huì)價(jià)值。由于中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付受到地區(qū)差異的影響,因此,本文選取了工具變量法來解決這一問題。這些虛擬變量更多地反映出了各地區(qū)對(duì)公共服務(wù)的需求,高等教育屬于公共服務(wù)的一種,但很多地方政府尚未看到高等教育對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的促進(jìn)作用,這主要是受到目前的唯GDP的政績(jī)考核機(jī)制的制約。高等教育的發(fā)展受地方政府投入程度的影響,其中模型(1)中主要是考慮這些區(qū)域差異因素對(duì)地區(qū)高等教育發(fā)展規(guī)模的影響。

        從公共產(chǎn)品供給角度分析,轉(zhuǎn)移支付資金的配置和優(yōu)化以及地方政府的投入程度是決定地方高等教育投入的關(guān)鍵因素,這也是高等教育投入中的主要制約因素。研究結(jié)果表明,以省級(jí)政府投入為主的高等教育體制,在模型(1)中很明顯說明了這一教育體制不利于高等教育培養(yǎng)畢業(yè)生,即不利于高等教育的發(fā)展,導(dǎo)致高等教育投入資金出現(xiàn)缺口。例如云南省2015年財(cái)政教育支出為767.46億元,而高等教育支出僅為73.84億元,僅占財(cái)政教育支出的9.62%,這說明省級(jí)政府對(duì)高等教育投入較少,與模型(1)反映的事實(shí)相符合。

        面對(duì)高等教育投入不足的現(xiàn)狀,寄希望于擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付規(guī)模是否能解決呢?模型(2)回答了這一問題。研究結(jié)果顯示,表中第5列反映了中央轉(zhuǎn)移支付是顯著的,考慮轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)生性問題,運(yùn)用二階段最小二乘法,模型(2)顯示轉(zhuǎn)移支付能促進(jìn)高等教育的發(fā)展,但正向激勵(lì)作用較小。研究結(jié)果同時(shí)也反映了相對(duì)于加大轉(zhuǎn)移支付的力度,調(diào)整高等教育事權(quán)更能促進(jìn)高等教育的發(fā)展。

        (一)事權(quán)調(diào)整的分析

        實(shí)證分析結(jié)果顯示,高等教育事權(quán)合理劃分對(duì)高等教育發(fā)展作用更加顯著,高等教育的劃分系數(shù)為108214.7(TSLS)、198938.7(GMM),相應(yīng)的t值為0.66、1.38,高等教育事權(quán)劃分對(duì)高等教育發(fā)展有著較強(qiáng)的相關(guān)性。如果高等教育事權(quán)劃分度每提高一個(gè)百分點(diǎn),則中央政府就應(yīng)多承擔(dān)一點(diǎn)高等教育責(zé)任。因此,重新劃分高等教育的事權(quán)遠(yuǎn)優(yōu)于擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付投入,轉(zhuǎn)移支付規(guī)模擴(kuò)大容易受到財(cái)政體制的影響,從而導(dǎo)致地方政府不愿意將轉(zhuǎn)移支付資金投入高等教育領(lǐng)域。

        (二)轉(zhuǎn)移支付低效的分析

        在中央轉(zhuǎn)移支付投入的回歸方程中,地方政府的投入系數(shù)為-1.377719,兩者存在相關(guān)關(guān)系,地方政府投入高等教育越多,中央政府的轉(zhuǎn)移支付投入就越多。但基于現(xiàn)行的財(cái)政體制,地方政府出于自身的利益考慮,不可能大規(guī)模的投入到高等教育領(lǐng)域,理論和實(shí)證分析得知地方政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付的響應(yīng)不足,要么轉(zhuǎn)移支付資金被挪用于其他領(lǐng)域,要么轉(zhuǎn)移支付過程出現(xiàn)遺漏。造成轉(zhuǎn)移支付低效的原因分為以下幾點(diǎn):第一,現(xiàn)行財(cái)政體制的缺陷。根據(jù)公共選擇學(xué)派理論,地方政府具有自利性,以及唯GDP的政績(jī)考核機(jī)制,導(dǎo)致地方政府為了追求晉升更傾向于將轉(zhuǎn)移支付投入經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域。第二,轉(zhuǎn)移支付制度的缺陷。中央政府僅僅關(guān)注專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付的總額,卻尚未觀察專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的漏損問題,轉(zhuǎn)移支付資金屢屢被擠占,監(jiān)督存在較大的問題;而一般性轉(zhuǎn)移支付可由地方政府自由支配,隨著地方政府事務(wù)的增加,難以保證將一般性轉(zhuǎn)移支付投入高等教育領(lǐng)域。第三,盲目追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。高等教育與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間存在協(xié)同關(guān)系,我國(guó)高等教育發(fā)展較好的往往是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū),而落后地區(qū)則過度強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),忽視了高等教育的發(fā)展。

        轉(zhuǎn)移支付是為地方政府提供財(cái)力的一種重要手段,但需要一些激勵(lì)、約束機(jī)制做保障。鑒于我國(guó)尚未建立完善的配套制度,高校投入不足問題完全依賴于轉(zhuǎn)移支付是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程,我們需要尋找其它有用的途徑,充分發(fā)揮事權(quán)調(diào)整在高等教育投入中的重要作用。

        三、結(jié)論及進(jìn)一步探討

        本文通過構(gòu)建地方政府對(duì)高等教育轉(zhuǎn)移支付的響應(yīng)函數(shù),從理論角度分析地方政府將以何種比例的轉(zhuǎn)移支付資金投入高等教育領(lǐng)域,為之后的實(shí)證分析奠定理論基礎(chǔ),得出的結(jié)論如下:

        (一)合理劃分高等教育事權(quán),保障高校的資金投入

        在現(xiàn)行的財(cái)政體制下,為了解決高等教育投入問題,應(yīng)對(duì)高等教育事權(quán)加以合理劃分,中央根據(jù)項(xiàng)目類別劃分各省的事權(quán),但并沒有徹底解決該問題,高校的資金投入仍然無法得到保障。中央政府通過生均撥款的方式給予各高校撥款,但生均撥款已經(jīng)囊括了所有的費(fèi)用,包括教師工資、校舍新建、設(shè)備購買,采取包干式的方式。與之前相比,生均經(jīng)費(fèi)已由1萬元提高到1.2萬元,但生均撥款采用的是幾年不更換的制度,而高校學(xué)生規(guī)模每年都在增加,這一經(jīng)費(fèi)難以覆蓋高昂的教育經(jīng)費(fèi)。由于事權(quán)的不明確,地方政府總是向中央政府申請(qǐng)資金,但地方政府并未將申請(qǐng)的資金全部投入高等教育領(lǐng)域。

        (二)重新劃分高等教育支出責(zé)任,加強(qiáng)監(jiān)督

        重新劃分高等教育支出責(zé)任,加強(qiáng)中央政府對(duì)高等教育投入責(zé)任的效果大于地方政府依賴于中央政府的轉(zhuǎn)移支付。高等教育更多的由中央政府來承擔(dān),由于高等教育的外溢性較強(qiáng),易導(dǎo)致地區(qū)間政府“搭便車”的現(xiàn)象。

        盡管高等教育的事權(quán)應(yīng)更多地由中央政府來承擔(dān),但不可能由中央政府親自去操作,可以通過“委托地方政府辦學(xué),中央政府出資金”的辦法。同時(shí)加強(qiáng)制度層面的監(jiān)管:建立一個(gè)規(guī)范的專項(xiàng)資金撥款制度,防止專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的漏損;建立激勵(lì)機(jī)制促使地方政府積極辦學(xué);對(duì)整個(gè)專項(xiàng)資金撥款進(jìn)行全過程監(jiān)督。

        [1]廖康禮,付劍茹,王玉勤.財(cái)政分權(quán)與地方高等教育投入不足分析〔J〕.廣西社會(huì)科學(xué),2011(01).

        [2]李啟平,晏小敏.財(cái)政分權(quán)對(duì)高等教育支出的影響分析:博弈論視角〔J〕.教育學(xué)術(shù)月刊,2008(09).

        [3]郭晟豪.中央政府和地方政府的教育事權(quán)與支出責(zé)任〔J〕.甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào),2014(03).

        [4]許玲.區(qū)域高等教育與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平協(xié)調(diào)性研究——基于2004年和2011年橫截面數(shù)據(jù)的分析〔J〕.教育發(fā)展研究,2014(01).

        [5]李雄鷹,吳建春.西部大開發(fā)十年甘肅高等教育與經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展研究——基于高等教育彈性系數(shù)視角〔J〕.中國(guó)高教研究,2011(07).

        [6]劉炯.生態(tài)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府環(huán)境治理的激勵(lì)效應(yīng)——基于東部六省46個(gè)地級(jí)市的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)〔J〕.財(cái)經(jīng)研究,2015(02).

        [7]付劍茹,何慶江,劉分龍.我國(guó)高等教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付問題研究——基于地方高等教育收益溢出效應(yīng)的視角〔J〕.高等財(cái)經(jīng)教育研究,2013(04).

        [8]何慶江,劉分龍,付劍茹.高等教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革配套措施研究〔J〕.高等農(nóng)業(yè)教育,2014(08).

        [9]劉亮,胡德仁.教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付擠出效應(yīng)的實(shí)證評(píng)估——基于面板數(shù)據(jù)模型的實(shí)證分析〔J〕.經(jīng)濟(jì)與管理研究,2009(10).

        ◇作者信息:云南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)碩士,研究方向:財(cái)政理論與政策

        ◇責(zé)任編輯:劉小梅

        ◇責(zé)任校對(duì):劉小梅

        F812.7

        :A

        :1004-6070(2017)02-0010-05

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