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西部地區(qū)高等教育投入保障中的制度缺陷分析
——兼論中央轉(zhuǎn)移支付作用及事權(quán)調(diào)整

■//向 莉

財權(quán)與事權(quán)不匹配是導(dǎo)致高等教育資金出現(xiàn)瓶頸的重要原因，受財力和制度缺陷的影響，以省級政府投入為主的教育體制難以加快高等教育的發(fā)展。通過對學(xué)術(shù)界觀點的梳理，在現(xiàn)行財政體制下，單純依靠轉(zhuǎn)移支付來解決高等教育的投入問題幾乎不可能，只有逐步對高等教育事權(quán)進行調(diào)整，將高等教育體制由“中央地方共同負責(zé)，省級政府為主”過渡到“中央和地方共同負責(zé)，以中央政府為主”的體制，這才是解決高等教育資金瓶頸問題最快捷的方式。本文通過建立地方政府對轉(zhuǎn)移支付的響應(yīng)函數(shù)為理論支撐，進行實證分析，為促進高等教育的發(fā)展提供一個有效的解決思路。

高等教育 教育投入 西部地區(qū)

現(xiàn)行高等教育實行“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、中央和省級政府兩級管理、以省級政府為主”的管理體制。財政分權(quán)體制下的財權(quán)與事權(quán)的不匹配越來越嚴重，給貧困省份帶來了巨大的壓力，在唯GDP的政績考核機制之下，越是貧困省份的政府官員越注重職位晉升，這就形成了典型的“馬太效應(yīng)”。西部地區(qū)省級政府基于自身利益導(dǎo)致投入高等教育領(lǐng)域的資金過少，這一問題已成為絕大多數(shù)人關(guān)注的焦點。

在中國的財政分權(quán)體制不可能做出改變的背景下，應(yīng)更多的著眼于事權(quán)的調(diào)整和轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的擴大。廖康禮等（2011）對財政分權(quán)下地方高等教育投入不足進行了分析，并對此提出，中央政府加大對貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，促使貧困地區(qū)發(fā)展高等教育。李啟平和晏小敏（2008）認為在現(xiàn)行的財政分權(quán)體制下，應(yīng)把高等教育發(fā)展作為地方政府晉升的一項考核標準，將分權(quán)與集權(quán)相結(jié)合，加強中央政府的轉(zhuǎn)移支付力度。郭晟豪（2014）分析中央政府與地方政府教育支出的基本情況指出，高等教育外溢性較強，地方政府不愿意將財政資金投入高等教育領(lǐng)域，試圖可以由上一級政府負責(zé)，進行高等教育事權(quán)調(diào)整。趙永輝（2012）提出，我國的高等教育在實行“分級管理”的基礎(chǔ)上突出“分工負責(zé)”的理念，地方政府為高校提供日常運轉(zhuǎn)、教育及基建經(jīng)費，中央政府負責(zé)科研經(jīng)費和學(xué)生資助經(jīng)費，各級政府職責(zé)不能出現(xiàn)混淆。

由于高等教育具有特殊性，尤其是貧困地區(qū)，地方政府更不愿意將轉(zhuǎn)移支付投入到高等教育領(lǐng)域，高等教育的外溢性、滯后性決定地方政府更愿意將轉(zhuǎn)移支付投入到短時間內(nèi)產(chǎn)生經(jīng)濟效益的領(lǐng)域。但從長遠來看，高等教育發(fā)展能促進經(jīng)濟發(fā)展，學(xué)術(shù)界絕大多數(shù)學(xué)者也提出了一些類似的觀點。許玲（2014）運用主成分分析法研究發(fā)現(xiàn)，高等教育與經(jīng)濟發(fā)展之間存在相互促進的關(guān)系。李雄鷹（2012）基于高等教育的彈性系數(shù)研究高等教育與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，研究發(fā)現(xiàn)，高等教育與經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)同化趨勢越來越強。

從上述學(xué)者的研究來看，他們各自有不同的側(cè)重點，但主要歸結(jié)為兩點：第一，建議改變目前的“中央和地方共同管理，以省級政府為主”的高等教育管理體制，中央政府與地方政府進行合理分工；第二，建議建立完善的轉(zhuǎn)移支付制度，通過調(diào)整轉(zhuǎn)移支付數(shù)量和結(jié)構(gòu)，保障貧困地區(qū)高等教育的發(fā)展?；谀壳柏斦謾?quán)體制下財權(quán)與事權(quán)不匹配，需要合理的轉(zhuǎn)移支付制度來克服這一缺陷的現(xiàn)狀。本文認為，加強轉(zhuǎn)移支付力度，由于晉升機制的問題，以及轉(zhuǎn)移支付本身的“粘蠅效應(yīng)”的存在，解決西部地區(qū)高等教育投入只是一個幻想，本文嘗試從事權(quán)體制改革上解決西部地區(qū)高等教育財政投入問題。

一、理論分析

為了厘清高等教育轉(zhuǎn)移支付對地方政府的激勵效應(yīng)，應(yīng)先構(gòu)建地方政府對高等教育轉(zhuǎn)移支付的響應(yīng)函數(shù)，以此為基礎(chǔ)作為高等教育事權(quán)劃分的理論依據(jù)，以期解決高等教育的經(jīng)費問題。

（一）構(gòu)建地方政府對高等教育轉(zhuǎn)移支付的響應(yīng)函數(shù)

假設(shè)轄區(qū)居民的效用函數(shù)為U=U(X,G,W)，根據(jù)許多學(xué)者的觀點，從整個社會層面來看，高等教育能促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，而從受教育者本身來看，高等教育能提高居民的效用水平。X為轄區(qū)居民消費的私人物品；G表示轄區(qū)居民消費的公共物品；W表示某地區(qū)的高等教育發(fā)展水平。假設(shè)某地區(qū)的GDP為Y，其中高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)所占的比重β，相應(yīng)的產(chǎn)出份額為 βY，這些產(chǎn)出與高等教育的發(fā)展水平有關(guān)，其中，意味著高等教育發(fā)展水平越高，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值越高。地方政府為居民供給公共物品面臨的約束條件為：

G=tβY+t(1-β)Y+TR

tβY和t(1-β)Y為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的稅賦，TR為地方政府的高等教育轉(zhuǎn)移支付。地方的高等教育發(fā)展水平取決于高等教育的經(jīng)費投入，以及相鄰省份的高等教育經(jīng)費投入，即W=W(mi,mi-1)，高等教育發(fā)展水平對經(jīng)費投入的偏導(dǎo)數(shù)，表示高等教育發(fā)展水平隨經(jīng)費投入的增加而提高。提高高等教育發(fā)展水平的單位成本為c，因此某地區(qū)居民的私人物品量為(1-β)Y-cmi，將以上分析代入效應(yīng)函數(shù)中：

對mi求導(dǎo)，得到滿足效用最大化的一階條件：

對TR求導(dǎo)，得到滿足效用最大化條件：

其中：UXmi＜0，教育經(jīng)費投入越多，用于居民的私人物品就越少。，即高等教育轉(zhuǎn)移支付對高等教育經(jīng)費投入影響較小，甚至為負，因此，擴大轉(zhuǎn)移支付規(guī)模對高等教育的經(jīng)費投入的貢獻率較低。

（二）構(gòu)建納入高等教育支出責(zé)任劃分度的模型

由于高等教育經(jīng)歷的時間周期長、外溢性較強，高等教育的發(fā)展需要耗費大量的資金。1999年高校擴招以前，主要是政府辦學(xué)的高等教育體制，1999年之后，主要是政府與高校共同辦學(xué)的高等教育體制。在財政分權(quán)體制下，地方政府對高等教育的投入不僅與中央政府轉(zhuǎn)移支付有關(guān)，還與唯GDP的晉升考核機制相關(guān)。因此，我們將高等教育支出責(zé)任劃分度作為一個控制變量，即各地區(qū)財政性高等教育經(jīng)費中中央政府財政經(jīng)費所占的比重，如果該值越低，則說明省級政府在高等教育事權(quán)劃分上承擔(dān)的責(zé)任越大。高等教育入學(xué)率的計量經(jīng)濟模型為：

上式中左邊的 fk為高等教育的畢業(yè)生人數(shù)，模型右邊的核心解釋變量包括高等教育支出責(zé)任劃分度、中央轉(zhuǎn)移支付?？刂谱兞堪ㄈ丝谔卣?、自然條件、高等院校數(shù)等。

表1 地區(qū)高等教育畢業(yè)生情況方程的回歸結(jié)果

由于中央轉(zhuǎn)移支付與高等教育支出責(zé)任劃分度存在高度相關(guān)關(guān)系，高等教育支出責(zé)任劃分度指標值越高，則中央轉(zhuǎn)移支付越高。因此，為了解決內(nèi)生性問題，需要引入工具變量。為了檢驗trk=β1+β2Lk+β3xk+β4mk+μktrk是否存在內(nèi)生性問題，工具變量為地方政府的高等教育投入Lk。

根據(jù)以上模型運行的結(jié)果來看，調(diào)整后的擬合優(yōu)度在0.8以上，在截面數(shù)據(jù)中已經(jīng)屬于較好的結(jié)果了，系數(shù)的顯著性也可以。工具變量X1在模型（2）中顯著，但在模型（1）中不顯著，滿足內(nèi)生性，且這一工具變量滿足要求。

二、實證結(jié)果與相關(guān)分析

本文引入了少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、西部地區(qū)等虛擬變量以分析地區(qū)之間的差異，并不能準確衡量地區(qū)之間高等教育的畢業(yè)生人數(shù)，高等教育具有較強的外溢性，尤其是西部地區(qū)高校培養(yǎng)的大學(xué)生，并不能完全為本地區(qū)創(chuàng)造社會價值。由于中央對地方的轉(zhuǎn)移支付受到地區(qū)差異的影響，因此，本文選取了工具變量法來解決這一問題。這些虛擬變量更多地反映出了各地區(qū)對公共服務(wù)的需求，高等教育屬于公共服務(wù)的一種，但很多地方政府尚未看到高等教育對地區(qū)經(jīng)濟增長的促進作用，這主要是受到目前的唯GDP的政績考核機制的制約。高等教育的發(fā)展受地方政府投入程度的影響，其中模型（1）中主要是考慮這些區(qū)域差異因素對地區(qū)高等教育發(fā)展規(guī)模的影響。

從公共產(chǎn)品供給角度分析，轉(zhuǎn)移支付資金的配置和優(yōu)化以及地方政府的投入程度是決定地方高等教育投入的關(guān)鍵因素，這也是高等教育投入中的主要制約因素。研究結(jié)果表明，以省級政府投入為主的高等教育體制，在模型（1）中很明顯說明了這一教育體制不利于高等教育培養(yǎng)畢業(yè)生，即不利于高等教育的發(fā)展，導(dǎo)致高等教育投入資金出現(xiàn)缺口。例如云南省2015年財政教育支出為767.46億元，而高等教育支出僅為73.84億元，僅占財政教育支出的9.62%，這說明省級政府對高等教育投入較少，與模型（1）反映的事實相符合。

面對高等教育投入不足的現(xiàn)狀，寄希望于擴大轉(zhuǎn)移支付規(guī)模是否能解決呢？模型（2）回答了這一問題。研究結(jié)果顯示，表中第5列反映了中央轉(zhuǎn)移支付是顯著的，考慮轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)生性問題，運用二階段最小二乘法，模型（2）顯示轉(zhuǎn)移支付能促進高等教育的發(fā)展，但正向激勵作用較小。研究結(jié)果同時也反映了相對于加大轉(zhuǎn)移支付的力度，調(diào)整高等教育事權(quán)更能促進高等教育的發(fā)展。

（一）事權(quán)調(diào)整的分析

實證分析結(jié)果顯示，高等教育事權(quán)合理劃分對高等教育發(fā)展作用更加顯著，高等教育的劃分系數(shù)為108214.7（TSLS）、198938.7(GMM)，相應(yīng)的t值為0.66、1.38，高等教育事權(quán)劃分對高等教育發(fā)展有著較強的相關(guān)性。如果高等教育事權(quán)劃分度每提高一個百分點，則中央政府就應(yīng)多承擔(dān)一點高等教育責(zé)任。因此，重新劃分高等教育的事權(quán)遠優(yōu)于擴大轉(zhuǎn)移支付投入，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模擴大容易受到財政體制的影響，從而導(dǎo)致地方政府不愿意將轉(zhuǎn)移支付資金投入高等教育領(lǐng)域。

（二）轉(zhuǎn)移支付低效的分析

在中央轉(zhuǎn)移支付投入的回歸方程中，地方政府的投入系數(shù)為-1.377719，兩者存在相關(guān)關(guān)系，地方政府投入高等教育越多，中央政府的轉(zhuǎn)移支付投入就越多。但基于現(xiàn)行的財政體制，地方政府出于自身的利益考慮，不可能大規(guī)模的投入到高等教育領(lǐng)域，理論和實證分析得知地方政府對轉(zhuǎn)移支付的響應(yīng)不足，要么轉(zhuǎn)移支付資金被挪用于其他領(lǐng)域，要么轉(zhuǎn)移支付過程出現(xiàn)遺漏。造成轉(zhuǎn)移支付低效的原因分為以下幾點：第一，現(xiàn)行財政體制的缺陷。根據(jù)公共選擇學(xué)派理論，地方政府具有自利性，以及唯GDP的政績考核機制，導(dǎo)致地方政府為了追求晉升更傾向于將轉(zhuǎn)移支付投入經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域。第二，轉(zhuǎn)移支付制度的缺陷。中央政府僅僅關(guān)注專項轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付的總額，卻尚未觀察專項轉(zhuǎn)移支付資金的漏損問題，轉(zhuǎn)移支付資金屢屢被擠占，監(jiān)督存在較大的問題；而一般性轉(zhuǎn)移支付可由地方政府自由支配，隨著地方政府事務(wù)的增加，難以保證將一般性轉(zhuǎn)移支付投入高等教育領(lǐng)域。第三，盲目追求經(jīng)濟增長。高等教育與經(jīng)濟增長之間存在協(xié)同關(guān)系，我國高等教育發(fā)展較好的往往是經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)，而落后地區(qū)則過度強調(diào)經(jīng)濟增長，忽視了高等教育的發(fā)展。

轉(zhuǎn)移支付是為地方政府提供財力的一種重要手段，但需要一些激勵、約束機制做保障。鑒于我國尚未建立完善的配套制度，高校投入不足問題完全依賴于轉(zhuǎn)移支付是一個漫長的過程，我們需要尋找其它有用的途徑，充分發(fā)揮事權(quán)調(diào)整在高等教育投入中的重要作用。

三、結(jié)論及進一步探討

本文通過構(gòu)建地方政府對高等教育轉(zhuǎn)移支付的響應(yīng)函數(shù)，從理論角度分析地方政府將以何種比例的轉(zhuǎn)移支付資金投入高等教育領(lǐng)域，為之后的實證分析奠定理論基礎(chǔ)，得出的結(jié)論如下：

（一）合理劃分高等教育事權(quán)，保障高校的資金投入

在現(xiàn)行的財政體制下，為了解決高等教育投入問題，應(yīng)對高等教育事權(quán)加以合理劃分，中央根據(jù)項目類別劃分各省的事權(quán)，但并沒有徹底解決該問題，高校的資金投入仍然無法得到保障。中央政府通過生均撥款的方式給予各高校撥款，但生均撥款已經(jīng)囊括了所有的費用，包括教師工資、校舍新建、設(shè)備購買，采取包干式的方式。與之前相比，生均經(jīng)費已由1萬元提高到1.2萬元，但生均撥款采用的是幾年不更換的制度，而高校學(xué)生規(guī)模每年都在增加，這一經(jīng)費難以覆蓋高昂的教育經(jīng)費。由于事權(quán)的不明確，地方政府總是向中央政府申請資金，但地方政府并未將申請的資金全部投入高等教育領(lǐng)域。

（二）重新劃分高等教育支出責(zé)任，加強監(jiān)督

重新劃分高等教育支出責(zé)任，加強中央政府對高等教育投入責(zé)任的效果大于地方政府依賴于中央政府的轉(zhuǎn)移支付。高等教育更多的由中央政府來承擔(dān)，由于高等教育的外溢性較強，易導(dǎo)致地區(qū)間政府“搭便車”的現(xiàn)象。

盡管高等教育的事權(quán)應(yīng)更多地由中央政府來承擔(dān)，但不可能由中央政府親自去操作，可以通過“委托地方政府辦學(xué)，中央政府出資金”的辦法。同時加強制度層面的監(jiān)管：建立一個規(guī)范的專項資金撥款制度，防止專項轉(zhuǎn)移支付資金的漏損；建立激勵機制促使地方政府積極辦學(xué)；對整個專項資金撥款進行全過程監(jiān)督。

[1]廖康禮，付劍茹，王玉勤.財政分權(quán)與地方高等教育投入不足分析〔J〕.廣西社會科學(xué)，2011（01）.

[2]李啟平，晏小敏.財政分權(quán)對高等教育支出的影響分析:博弈論視角〔J〕.教育學(xué)術(shù)月刊，2008（09）.

[3]郭晟豪.中央政府和地方政府的教育事權(quán)與支出責(zé)任〔J〕.甘肅行政學(xué)院學(xué)報，2014（03）.

[4]許玲.區(qū)域高等教育與經(jīng)濟發(fā)展水平協(xié)調(diào)性研究——基于2004年和2011年橫截面數(shù)據(jù)的分析〔J〕.教育發(fā)展研究，2014（01）.

[5]李雄鷹，吳建春.西部大開發(fā)十年甘肅高等教育與經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展研究——基于高等教育彈性系數(shù)視角〔J〕.中國高教研究，2011（07）.

[6]劉炯.生態(tài)轉(zhuǎn)移支付對地方政府環(huán)境治理的激勵效應(yīng)——基于東部六省46個地級市的經(jīng)驗證據(jù)〔J〕.財經(jīng)研究，2015（02）.

[7]付劍茹，何慶江，劉分龍.我國高等教育財政轉(zhuǎn)移支付問題研究——基于地方高等教育收益溢出效應(yīng)的視角〔J〕.高等財經(jīng)教育研究，2013（04）.

[8]何慶江，劉分龍，付劍茹.高等教育財政轉(zhuǎn)移支付制度改革配套措施研究〔J〕.高等農(nóng)業(yè)教育，2014（08）.

[9]劉亮，胡德仁.教育專項轉(zhuǎn)移支付擠出效應(yīng)的實證評估——基于面板數(shù)據(jù)模型的實證分析〔J〕.經(jīng)濟與管理研究，2009（10）.

◇作者信息：云南財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)碩士，研究方向：財政理論與政策

◇責(zé)任編輯：劉小梅

◇責(zé)任校對：劉小梅

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:1004-6070（2017）02-0010-05