王耀晨

【摘要】由于分稅制改革的進(jìn)行，造成了地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不相匹配的情況，中央政府向地方政府下放事權(quán)，使得地方政府的財(cái)政支出多于財(cái)政收入，地方政府發(fā)行地方政府債務(wù)可以籌集資金，有效解決地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配的問題。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是因?yàn)榈胤絺牟粩嗬鄯e造成的地方政府未來償債能力的不確定性，地方政府債務(wù)存在規(guī)模過大，增長速度過快等問題。

【關(guān)鍵詞】地方債 形成原因 風(fēng)險(xiǎn)管理

一、地方政府債務(wù)的形成原因

（一）分稅制改革的實(shí)施

2008年，為了應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)，我國中央政府出臺(tái)4萬億投資計(jì)劃，目的在于刺激有效需求增加，維持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。在這4萬億的投資計(jì)劃中，其中中央政府明確指出，承擔(dān)1.18萬億的投資份額，余下部分由地方政府和社會(huì)承擔(dān)。由于1994年進(jìn)行了不徹底的分稅制改革，地方政府承擔(dān)了更多的財(cái)政責(zé)任，卻享有較少的收入，中央政府獲得了可靠且充裕的財(cái)政收入，而地方政府的財(cái)政收入來源有所減少。財(cái)政體制不科學(xué)、不完善，是導(dǎo)致地方債務(wù)問題的根本原因之一。

地方政府的財(cái)政收入主要來源于土地轉(zhuǎn)讓金、所得稅等增長緩慢的零散稅種。地方土地出讓金是不用上繳國庫的，并且隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市住房價(jià)格上升，土地價(jià)格的升值就成為各地獲取資金的重要途徑。土地財(cái)政雖然在地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中起到了一定的積極作用，但是其負(fù)面效應(yīng)也是也是巨大的：第一，地方政府通過土地獲取資金，導(dǎo)致了大量的土地流失；第二，失地農(nóng)民如若安置不當(dāng)，會(huì)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生巨大隱患；第三，由于地方政府為了提高地價(jià)，這就變相維持了較高商品房價(jià)格，影響了人民的生活質(zhì)量。第四，通過土地獲取銀行等金融機(jī)構(gòu)的貸款，一旦出現(xiàn)土地價(jià)格下降，便會(huì)產(chǎn)生巨大金融風(fēng)險(xiǎn)。

（二）轉(zhuǎn)移支付體制不完善

我國目前尚未形成透明、統(tǒng)一和公正的轉(zhuǎn)移支付制度?？v向轉(zhuǎn)移支付規(guī)模日益增大，橫向轉(zhuǎn)移支付制度尚未建立，我國只存在轉(zhuǎn)移支付規(guī)章制度，沒有一套嚴(yán)格的全國性的轉(zhuǎn)移支付法律。法律沒有嚴(yán)格規(guī)定中央政府對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的責(zé)任。而這些都沒有法律法規(guī)予以規(guī)范，完全依據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的需要隨時(shí)進(jìn)行，其中相當(dāng)一部分轉(zhuǎn)移支付是通過專項(xiàng)補(bǔ)助形式進(jìn)行的，而予以補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)助量的多少、財(cái)政補(bǔ)助的程序都沒有明確和嚴(yán)格的事權(quán)為依據(jù)，分配不具有透明性，難以排除撥款的隨意性，地區(qū)間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的公平公正難以保證。

轉(zhuǎn)移支付制度的滯后加劇了區(qū)域財(cái)力的分布不均，致使財(cái)力匱乏地區(qū)舉債運(yùn)營。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付往往伴隨者地方資金的配套，地方政府為獲得上級(jí)政府一定數(shù)量的轉(zhuǎn)移支付，不得不動(dòng)用本來就很有限的資金，甚至通過舉債的方式籌集資金，這樣就會(huì)形成各種不同的地方政府債務(wù)。

二、地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)

地方政府可以發(fā)行債務(wù)籌集資金，解決了地方政府資金收入有限的問題，成為地方政府新的融資方式。但是在地方債發(fā)行的過程中，在地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)、管理、政府融資平臺(tái)等方面出現(xiàn)了諸多問題。

（一）地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)

地方政府債務(wù)在結(jié)構(gòu)上從兩個(gè)方面分析，第一，地方政府債務(wù)存在規(guī)模過大、增長速度過快的問題。截至2012年底，36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)余額38475.81億元，比2010年增長12.94%。地方債增長過快意味著未來還債的巨大數(shù)額，地方政府要積極解決未來投資收入的來源問題，以償還數(shù)額巨大的地方債。

第二，地方政府債務(wù)存在期限設(shè)計(jì)不合理的問題。地方債在發(fā)行之初，為了使更多的投資者積極的購買地方債，地方債大部分為短期債券，到期時(shí)間大多為3～5年。但是這樣的期限設(shè)計(jì)存在期限錯(cuò)配的問題，一旦地方債到期，會(huì)在短時(shí)間內(nèi)有大量的地方債需要償還，出現(xiàn)地方債集中償還的壓力。

（二）地方政府債務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)

第一，地方政府債務(wù)的數(shù)量統(tǒng)計(jì)沒有標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)定，債務(wù)規(guī)模的隱蔽性較大。地方債的數(shù)量直接關(guān)系到地方政府對(duì)其的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，若地方政府沒有將擔(dān)保形成的或有負(fù)債和隱性債務(wù)計(jì)入地方政府債務(wù)規(guī)模，則地方政府對(duì)地方債的風(fēng)險(xiǎn)防控是不完全的。

第二，地方政府債務(wù)的責(zé)任約束機(jī)制缺乏。商業(yè)銀行是地方政府債務(wù)的最主要的債權(quán)人，如果地方債出現(xiàn)違約的現(xiàn)象，商業(yè)銀行形成相應(yīng)的壞賬，威脅整個(gè)銀行體系的運(yùn)行。在中央政府不對(duì)地方債進(jìn)行救助的原則下，地方政治應(yīng)該怎樣明確責(zé)任機(jī)制，償還商業(yè)銀行的債務(wù)，而不是使得商業(yè)銀行形成壞賬，影響整個(gè)銀行體系的運(yùn)行。

第三，地方政府債務(wù)籌集資金的用途不透明。地方政府通過發(fā)行地方債務(wù)籌集資金的使用明細(xì)沒有公開透明，所籌資金是否按照4萬億的投資計(jì)劃進(jìn)行投資、資金的使用是否符合投資的規(guī)定、資金實(shí)際運(yùn)行的預(yù)期收益率是否滿足公開發(fā)布的預(yù)期收益率等問題有待于進(jìn)一步的明確。資金管理方面的不透明會(huì)造成諸多問題，如資金的運(yùn)作效率較低，政府部門官員為獲得地方債的資金進(jìn)行尋租行為等，影響市場的有效運(yùn)行。

（三）地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)

我國地方政府債務(wù)的來源主要是通過眾多的融資平臺(tái)，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，地方政府債務(wù)通過融資平臺(tái)的債務(wù)規(guī)模已經(jīng)達(dá)到75%。所以，對(duì)地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)管理至關(guān)重要，直接關(guān)系到地方債的風(fēng)險(xiǎn)控制。一般而言，把地方政府融資平臺(tái)分為經(jīng)營性平臺(tái)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)平臺(tái)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)平臺(tái)主要負(fù)責(zé)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投資，其中由于基礎(chǔ)設(shè)施的施工時(shí)間較長和未來收益不確定性的特點(diǎn)，在地方債的期限設(shè)計(jì)上應(yīng)該注意，短期地方債不適合基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投資。

對(duì)于以經(jīng)營性質(zhì)開展業(yè)務(wù)的平臺(tái)有必要進(jìn)行清理，可以轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性質(zhì)的企業(yè)，禁止政府官員擔(dān)任投資平臺(tái)的實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)人，在基本沒有實(shí)際業(yè)務(wù)的情況下，權(quán)力的濫用甚至一些尋租行為有發(fā)生的可能，這類融資平臺(tái)要堅(jiān)決清理。與企業(yè)相比，融資平臺(tái)靠政府資金的扶持來維持運(yùn)作，其經(jīng)營大多是虧損狀態(tài)，面臨著嚴(yán)重的財(cái)務(wù)危機(jī)。這對(duì)政府償債能力、信用產(chǎn)生了嚴(yán)重的威脅，不利于政府樹立公信力。

四、總結(jié)

地方政府債務(wù)是我國稅制改革時(shí)期的過渡產(chǎn)物。地方政府債務(wù)的出現(xiàn)在一定程度上緩解了地方政府的財(cái)政壓力，使其可以完成國家4萬億的投資計(jì)劃的投資份額。目前在地方債的發(fā)行過程，出現(xiàn)了一些問題，如地方債規(guī)模過于龐大，增長速度過快，地方債的管理不當(dāng)和地方融資平臺(tái)存在經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)等問題?，F(xiàn)行的地方債還債策略雖然存在不足之處，但是在一定范圍內(nèi)解決了地方債務(wù)的償還問題，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長，地方政府債務(wù)發(fā)揮了一定的積極作用。

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