余歐

（一）城市蔓延的萌芽階段

由于1949年七次二中中全會(huì)上，毛澤東提出“將消費(fèi)城市變成生產(chǎn)城市”才能鞏固人民政權(quán)，因此在1957年的《北京城市建設(shè)總體規(guī)劃初步方案》中，對(duì)北京的功能定位是“現(xiàn)代化工業(yè)基地和科學(xué)技術(shù)中心”。按照方案的規(guī)劃，北京將在遠(yuǎn)郊區(qū)域有計(jì)劃地發(fā)展衛(wèi)星城，并在包括通縣在內(nèi)的十個(gè)衛(wèi)星城上安排工業(yè)。在1968年，由于文化大革命的影響，北京規(guī)劃局被撤銷，城市建設(shè)工作陷入停頓。因此，在這一時(shí)期，北京的城市化進(jìn)程是不穩(wěn)定發(fā)展的，甚至出現(xiàn)了停滯。

（二）城市蔓延的成長(zhǎng)階段

在總體規(guī)劃暫停執(zhí)行期間，許多單位無序擠入市區(qū)，導(dǎo)致市區(qū)原本規(guī)劃的分散集團(tuán)是布局已經(jīng)面目全非，擠成中間一大團(tuán)。市區(qū)規(guī)模發(fā)展過大，人口過分集中，住宅緊缺，供水不足，交通擁擠等問題初見端倪。

隨著對(duì)北京城市定位的改變和進(jìn)一步明確，城區(qū)的工業(yè)逐步向郊區(qū)轉(zhuǎn)移，服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)取代了工業(yè)產(chǎn)業(yè)，成為城市的主導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)，工業(yè)化作用向郊區(qū)擴(kuò)散，工業(yè)布局的重心轉(zhuǎn)移至郊區(qū)，促進(jìn)了郊區(qū)的發(fā)展。在信息技術(shù)的沖擊下，北京郊區(qū)化程度進(jìn)一步加深，在產(chǎn)業(yè)化城市化，郊區(qū)化三者力量的博弈下，城市蔓延問題逐漸凸顯。

（三）北京城市蔓延的高速發(fā)展階段

當(dāng)前北京人口增長(zhǎng)過快，城市病問題凸顯。表現(xiàn)在人多路堵，房?jī)r(jià)高，社會(huì)治理難度大，城市管理壓力大。面臨著一系列發(fā)展的制約因素：經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)性矛盾突出，產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)性矛盾突出，產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理，科技文化創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)沒有充分發(fā)揮出來，人口無序過快增長(zhǎng)，人口分布密度過大，優(yōu)質(zhì)公共資源過于集中，中心城區(qū)功能疏解緩慢。密集的優(yōu)質(zhì)教育醫(yī)療培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和部分行政性事業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)，形成了對(duì)周邊地區(qū)明顯的虹吸效應(yīng)。交通擁堵，空氣污染，垃圾污水治理難度大，人口資源環(huán)境之間的矛盾日益尖銳，甚至導(dǎo)致生態(tài)結(jié)構(gòu)的失衡。要解決新的發(fā)展階段面臨的諸多難題，僅依靠北京自身攤大餅式的發(fā)展模式是無濟(jì)于事的，必須著眼并依賴于京津冀協(xié)同發(fā)展，強(qiáng)化首都核心功能，建設(shè)北京行政副中心，實(shí)現(xiàn)首都核心功能與非首都功能的分離疏散。

二、城市蔓延進(jìn)入疏散化階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能定位的必要性和趨勢(shì)

大城市地區(qū)在緩解城市病所采取的疏解中心城功能和產(chǎn)業(yè)向郊區(qū)擴(kuò)散的過程中，若延續(xù)以前那種集中建設(shè)部分重點(diǎn)新城的空間戰(zhàn)略，極有可能復(fù)制中心城的問題。重視并加強(qiáng)小城鎮(zhèn)發(fā)展，成為改善中心過度集中形成副職就病，振興鄉(xiāng)村活力，促進(jìn)城鄉(xiāng)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求和有效路徑。大城市地區(qū)應(yīng)不失時(shí)機(jī)地實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能定位模糊導(dǎo)致區(qū)域整體效能衰減

經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)硬約束導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展路徑趨同，無序競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，也倒逼上級(jí)政府將有限資源分散化。從大量的研究來看，由于以GDP和財(cái)政稅收的總量或增速，進(jìn)行衡量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)應(yīng)與監(jiān)控，對(duì)下級(jí)政府構(gòu)成了實(shí)際的硬約束，下級(jí)政府出于考核壓力，產(chǎn)生了無序競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，不僅使區(qū)域發(fā)展缺乏整體性，也使得稅收收入大量流失，還讓一些發(fā)展質(zhì)量不高的企業(yè)占據(jù)了大量土地資源。

財(cái)政分成體制單一，難以形成特色化發(fā)展的激勵(lì)，轉(zhuǎn)移支付制度缺失缺位，難以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，財(cái)政分成體制在促進(jìn)下級(jí)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面有很強(qiáng)的正向激勵(lì)作用，由于增值稅營(yíng)業(yè)稅等稅種的稅收貢獻(xiàn)較大，那些在資源結(jié)構(gòu)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，空間結(jié)構(gòu)上有優(yōu)勢(shì)的地區(qū)獲得了較大收益，有能力加大生產(chǎn)性投入，進(jìn)而獲得更多收益，相對(duì)落后的地區(qū)卻難以進(jìn)行積累，只能依靠對(duì)先進(jìn)地區(qū)的原始模仿。同時(shí)由于轉(zhuǎn)移支付制度缺位，不僅造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)間基本公共服務(wù)差距擴(kuò)大，也導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法預(yù)期收入規(guī)模，只能采取謹(jǐn)慎的財(cái)政支出，影響了促民生，促建設(shè)的資金使用進(jìn)度安排。

發(fā)展要素缺乏流動(dòng)——收益補(bǔ)償機(jī)制，是資源在總量緊張的情況下，進(jìn)一步出現(xiàn)了空間配置的結(jié)構(gòu)性效率損失。產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地所需的建設(shè)用地指標(biāo)是最為重要的兩種發(fā)展要素，空間配置結(jié)構(gòu)也影響著發(fā)展要素的使用效率，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體建設(shè)用地指標(biāo)卻難以通過跨區(qū)域流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)空間配置的優(yōu)化，在總量緊張的情況下，造成了部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)因區(qū)位等問題有用地指標(biāo)，而無高質(zhì)量項(xiàng)目落地，低質(zhì)量項(xiàng)目占據(jù)了發(fā)展資源，部分項(xiàng)目有落地意向而無用地指標(biāo)，只能選擇周邊區(qū)縣。

此外，原有的農(nóng)村行政管理模式已經(jīng)不適宜城市，城鎮(zhèn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)組織，行政管理模式，必須與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段相適應(yīng)，否則就會(huì)增加資源配置的交易成本。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能呈現(xiàn)出圈層特征和梯度更替特征

首都城市化快速推進(jìn)，資源空間配置方式必然發(fā)生轉(zhuǎn)變。近三十年來，北京呈現(xiàn)快速城市化的趨勢(shì)，伴隨著快速城市化的進(jìn)程，城市近郊地區(qū)土地級(jí)差，地租與中心地區(qū)不斷縮小，環(huán)境要素等綜合成本不斷攀升，從客觀上推動(dòng)了原有產(chǎn)業(yè)形態(tài)升級(jí)。由于城市化進(jìn)程和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能必然明顯地呈現(xiàn)出圈層化的外在表現(xiàn)形式，其實(shí)質(zhì)是產(chǎn)業(yè)的梯度式空間布局。

北京進(jìn)入空間格局優(yōu)化調(diào)整的重要時(shí)期，特定的城市功能和有限的資源環(huán)境，客觀上要求北京必須注重轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，把優(yōu)化功能布局和提升特大城市治理效能作為重點(diǎn)，立足率先形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展新格局，推進(jìn)城市功能配置，空間布局的統(tǒng)籌銜接。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)呈現(xiàn)多中心形態(tài)，開發(fā)應(yīng)采取分階段模式

田園城市理論表明，合理的區(qū)域空間結(jié)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)是城鄉(xiāng)一體的多中心城鎮(zhèn)群落結(jié)構(gòu)?；羧A德提出田園城市理論，最早將鄉(xiāng)村和城市作為一個(gè)統(tǒng)一的問題來進(jìn)行處理，通過構(gòu)造多中心的城鎮(zhèn)群落，形成磁極之間的平衡，進(jìn)而避免城市病。

區(qū)域空間結(jié)構(gòu)重組理論表明，發(fā)展階段和擁有要素的差異，會(huì)導(dǎo)致梯度化的空間結(jié)構(gòu)演替次序。由于政府干預(yù)地緣一體化，產(chǎn)業(yè)升級(jí)與創(chuàng)新，地域生產(chǎn)力梯度差，關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)集聚力，空間相互作用力，橫向區(qū)域協(xié)作力等空間結(jié)構(gòu)重組動(dòng)力的存在，以及各區(qū)域所處發(fā)展階段，資源稟賦與發(fā)展需求的差異，空間結(jié)構(gòu)必然呈現(xiàn)出如下演變模式：一低水平的階段，以經(jīng)濟(jì)活動(dòng)分散，孤立小地域范圍內(nèi)的封閉式循環(huán)為特征的空間結(jié)構(gòu)，二級(jí)和發(fā)展階段，以及和發(fā)展為特征的空間結(jié)構(gòu)，三擴(kuò)散階段，由極核地帶向外擴(kuò)散為特征的空間結(jié)構(gòu)，四級(jí)高水平的均衡階段，以網(wǎng)絡(luò)化均衡化，多中心為特征的空間結(jié)構(gòu)。

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