陳小華

摘要：現(xiàn)行規(guī)定，交通事故認(rèn)定書作為處理機(jī)動(dòng)車交通事故糾紛的證據(jù)使用。但在學(xué)界對(duì)交通事故認(rèn)定書的性質(zhì)的討論從沒有平息過，究其原因主要是對(duì)交通事故認(rèn)定書的救濟(jì)手段的現(xiàn)實(shí)缺乏，無法在程序或?qū)嶓w對(duì)交管部門作出的交通事故認(rèn)定書進(jìn)行有效的監(jiān)督與救濟(jì)。如何認(rèn)定交通事故認(rèn)定書的性質(zhì)，并使其能夠得到有效的救濟(jì)，防止公權(quán)力的尋租空間呢？筆者以為，目前交通事故認(rèn)定書在民事訴訟中作為證據(jù)使用，在司法審查階段應(yīng)當(dāng)充分展示其之所以形成的一切材料，這樣才能使該證據(jù)的真實(shí)、合法、有效的“三性”得到真正有效地舉證、質(zhì)證。同時(shí)，要求交管部門在制作交通事故認(rèn)定書過程中，依法對(duì)事故當(dāng)事人的交通違法行為作出行政處罰，當(dāng)事人在對(duì)行政處罰提起行政處罰行政訴訟過程中，可一并將交通事故認(rèn)定書的合法性問題要求進(jìn)行司法審查；另外，堅(jiān)持以審判為中心，使得交通事故認(rèn)定書真正地納入司法監(jiān)督范圍。

關(guān)鍵詞：交通事故認(rèn)定書 行政訴訟

中圖分類號(hào)：D922 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-5349（2017）05-0057-03

一、學(xué)界對(duì)交通事故認(rèn)定書性質(zhì)的爭(zhēng)論

2003年10月28日頒布實(shí)施的《道交法》規(guī)定，交通事故認(rèn)定書作為處理機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任糾紛的證據(jù)使用。但是此前，學(xué)界就交通事故認(rèn)定書的性質(zhì)曾發(fā)生激烈的爭(zhēng)論，主要觀點(diǎn)有以下兩種：

（一）證據(jù)說

證據(jù)說認(rèn)為，交通事故認(rèn)定書只是處理交通事故的證據(jù)，其并非交管部門的具體行政行為。證據(jù)說又可分為書證說和鑒定結(jié)論說：一是書證說，即將交通事故認(rèn)定書的證據(jù)屬性定義為書證，以其書面的內(nèi)容證明案件的事實(shí)；二是鑒定結(jié)論說，即將交通事故認(rèn)定書的證據(jù)屬性定義為鑒定結(jié)論。認(rèn)為交通事故認(rèn)定書是交管部門根據(jù)專業(yè)知識(shí)、專業(yè)的技能和專業(yè)的方法而得出的書面結(jié)論，其不但是客觀事實(shí)的體現(xiàn)，還是個(gè)人知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)所總結(jié)的一種產(chǎn)物。因此，交通事故認(rèn)定更加符合鑒定結(jié)論的特性。

（二）具體行政行為說

具體行政行為說認(rèn)為，交通事故認(rèn)定書是交管部門依照法定程序作出的具體行政行為，具有法律效力，行政相對(duì)人可以依據(jù)法律規(guī)定，依法提起行政訴訟。理由如下：首先，交管部門是有權(quán)進(jìn)行事故處理的唯一部門。其次，交通事故認(rèn)定的過程是依照法律規(guī)定和程序進(jìn)行。最后，交通事故認(rèn)定是交管部門作出的具有法律效力的行政行為。

筆者以為，無論是“證據(jù)說”還是“具體行政行為說”，其本質(zhì)的核心有兩點(diǎn)：一是解決交通事故認(rèn)定書的救濟(jì)渠道問題。“證據(jù)說”試圖明確交通事故認(rèn)定書的證據(jù)屬性，將交通事故認(rèn)定書作為鑒定結(jié)論，賦予當(dāng)事人依照現(xiàn)行法律行使訴訟權(quán)利；“具體行政行為說”試圖將交管部門的事故認(rèn)定行為納入行政訴訟范圍，賦予當(dāng)事人提起行政訴訟的權(quán)利。二是解決“法外空間”問題。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里是建設(shè)法治國家的必然要求，任何權(quán)力缺乏監(jiān)督必然導(dǎo)致腐敗，權(quán)力尋租的可能性必然增加。

二、交通事故認(rèn)定書的現(xiàn)有救濟(jì)體制及優(yōu)劣分析。

（一）現(xiàn)有交通事故認(rèn)定書的救濟(jì)制度

根據(jù)法律規(guī)定，現(xiàn)行交通事故認(rèn)定書的救濟(jì)方式有兩種：一是行政復(fù)核。2009年1月1日實(shí)施的《道路交通事故處理程序規(guī)定》首次規(guī)定了關(guān)于道路交通事故認(rèn)定的復(fù)核程序。該法第51、52、53、54條對(duì)道路交通事故認(rèn)定復(fù)核程序的立案條件、審查標(biāo)準(zhǔn)、終止情形等事項(xiàng)詳細(xì)的規(guī)定，該規(guī)定系屬部門規(guī)章，也尚屬內(nèi)部監(jiān)督。二是人民法院依照規(guī)定依法對(duì)交通事故認(rèn)定書進(jìn)行證據(jù)審查。人民法院對(duì)道路交通事故認(rèn)定的結(jié)果——交通事故認(rèn)定書的證據(jù)審查法律依據(jù)是《道交法》第73條，該條規(guī)定交通事故認(rèn)定書作為處理交通事故認(rèn)定書的證據(jù)使用，不僅是作為民事訴訟的證據(jù)，還是刑事、行政訴訟的證據(jù)。2012年11月27日《最高法關(guān)于審理交損賠若干問題的解釋》第27條規(guī)定，對(duì)于交管部門制作的交通事故認(rèn)定書，人民法院應(yīng)予審查，除有相反證據(jù)推翻外，應(yīng)確定其證明力。

（二）當(dāng)前交通事故認(rèn)定書救濟(jì)制度設(shè)計(jì)的優(yōu)劣分析

《道交法》自2003年實(shí)施至今，已經(jīng)有十幾年了，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，國內(nèi)汽車保有量持續(xù)增長，應(yīng)該說該法為維護(hù)交通安全、處理交通事故發(fā)揮了重大作用。該法明確將交通事故認(rèn)定書作為證據(jù)使用，并且提供了兩種救濟(jì)方式，筆者認(rèn)為有必要對(duì)該制度設(shè)計(jì)的優(yōu)劣性進(jìn)行分析。

1.制度設(shè)計(jì)優(yōu)勢(shì)

（1）交通事故快速、高效處理

我國2014年年底全國民用汽車保有量達(dá)到歷史新高，為15447萬輛，比2013年年末增長了124%。其中，民用轎車數(shù)量增長了166%，達(dá)8307萬輛；私人轎車增長了184%，達(dá)7590萬輛。根據(jù)上述數(shù)據(jù)，在現(xiàn)有的人力物力的情況下，交管部門所要面對(duì)的交通事故處理壓力可想而知，將交通事故認(rèn)定書作為證據(jù)使用且未規(guī)定其證據(jù)屬性，有效地避免了公安機(jī)交通管理部門在面對(duì)處理交通事故壓力的同時(shí)又要面對(duì)行政訴訟或出庭質(zhì)詢的壓力，使交通事故在公安機(jī)關(guān)交通管理部門階段能夠及時(shí)劃分事故責(zé)任，由法院對(duì)交通事故認(rèn)定書本身進(jìn)行法理分析，充分地保護(hù)了路權(quán)原則，為道路交通的安全、有序、高效提供了良好的制度保障。

（2）當(dāng)事人合法權(quán)益的及時(shí)彌補(bǔ)

波斯納曾說過：“公正在法律中的第二層涵義是指效率。遲到的正義絕非真正的正義”。而交通事故往往涉及的都是人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全，及時(shí)有效地保障受害人的合法權(quán)益也是法律制度必然的要求。隨著我國汽車保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的不斷健全和完善，現(xiàn)行交通事故認(rèn)定程序能夠有效保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。而不是糾結(jié)了一兩個(gè)細(xì)節(jié)問題反復(fù)地爭(zhēng)執(zhí)，影響當(dāng)事人合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

（3）有利于公安機(jī)關(guān)交通管理部門化解交通事故矛盾糾紛

公安機(jī)關(guān)交通管理部門及時(shí)出具交通事故認(rèn)定書，且原則上似乎具有了不可變更性，公安機(jī)關(guān)交通管理部門能夠在大調(diào)解工作格局中，充分發(fā)揮人民調(diào)解員的工作職能，在交通事故認(rèn)定書明確的雙方責(zé)任基礎(chǔ)上，對(duì)受害人的損失進(jìn)行合理的計(jì)算，促進(jìn)雙方當(dāng)事人的和解，有效地化解交通事故糾紛，防止了大量交通事故案件涌入司法程序。

2.制度設(shè)計(jì)劣勢(shì)

（1）當(dāng)事人舉證困難，無法否定交通事故認(rèn)定書的效力

由于交通事故認(rèn)定過程是一項(xiàng)專業(yè)的技能，一般普通的交通事故當(dāng)事人缺乏相應(yīng)的專業(yè)設(shè)備及專業(yè)技能就交通事故現(xiàn)場(chǎng)及交通法規(guī)進(jìn)行合理的判斷，且在大量的民事訴訟糾紛中，只提供交通事故認(rèn)定書，無其他任何的現(xiàn)場(chǎng)證據(jù)材料。因此，即使一方當(dāng)事人對(duì)交通事故認(rèn)定書存在異議，但是因無法對(duì)已經(jīng)形成的交通事故認(rèn)定書進(jìn)行有效的反對(duì)舉證，難以證明交通事故認(rèn)定書對(duì)責(zé)任劃分問題是所存在的問題，使交通事故認(rèn)定書的證明效力成既定事實(shí)，無法推翻。

（2）審判機(jī)關(guān)基本上不否定交通事故認(rèn)定書的證明效力

《最高法關(guān)于審理道路交通事故損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第二十七條規(guī)定，審判機(jī)關(guān)在處理機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任糾紛案件過程中，原則上是應(yīng)依法確認(rèn)其相應(yīng)的證明力。其主要原因有以下幾點(diǎn)：一是當(dāng)事人無法舉證推翻。二是交通事故案件信訪壓力大，按照交管部門已經(jīng)劃分的事故責(zé)任進(jìn)行責(zé)任劃分，避免了矛盾上交至法院。三是審判人員缺乏相應(yīng)的技能培訓(xùn)，無法對(duì)交通事故認(rèn)定書的正確性進(jìn)行合理的判決。四是現(xiàn)行民事審判證據(jù)制度使得審判人員無法正確認(rèn)知事故的原始證據(jù)材料。

（3）交通事故認(rèn)定書復(fù)議制度形同虛設(shè)

雖然法律賦予了當(dāng)事人依法提起復(fù)核的權(quán)利，但是復(fù)核制度是有條件。依照《道交法》第五十二條、第五十三條之規(guī)定，只要有一當(dāng)事人起訴至人民法院，復(fù)核程序都將不予受理或終止復(fù)核。制度設(shè)計(jì)的缺陷使得認(rèn)為不公正的交通事故認(rèn)定書的一方當(dāng)事人，因?yàn)檎J(rèn)為交通事故認(rèn)定書對(duì)自己有利的另一方當(dāng)事人的起訴，半途而廢。復(fù)核程序也就形同虛設(shè)。

（4）交管部門的“責(zé)任劃分權(quán)”缺乏有效監(jiān)督

如前所述，現(xiàn)行階段交通事故認(rèn)定書的復(fù)議制度形同虛設(shè)，在當(dāng)事人無法舉證推翻的情況下，司法作為維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線又難以改變交通事故的認(rèn)定書所作出的責(zé)任劃分，交管部門作出的交通事故認(rèn)定書實(shí)際上對(duì)雙當(dāng)事人的權(quán)利進(jìn)行了劃分，我們姑且叫它“責(zé)任劃分權(quán)”，又缺乏有效的監(jiān)督，容易滋生腐敗。確有必要對(duì)交通事故認(rèn)定書進(jìn)行有效的司法監(jiān)督，杜絕權(quán)力尋租空間 。

三、交通事故認(rèn)定書的救濟(jì)權(quán)可行性建議

筆者以為，現(xiàn)行交通事故認(rèn)定書的制度設(shè)計(jì)優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)都相當(dāng)?shù)拿黠@，實(shí)際上是法的價(jià)值——公正與效率的沖突。解決沖突，如何揚(yáng)長避短，這是我們都需要認(rèn)真思考的問題。在不根本改變現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)的前提下，筆者提出如下完善建議：

（一）完善交通事故認(rèn)定過程中證據(jù)公開制度

完善交通事故認(rèn)定過程中證據(jù)公開制度具有以下三個(gè)方面的作用：

（1）有利于進(jìn)一步提高公安部門的公信力。公安部門對(duì)交通事故認(rèn)定的過程中證據(jù)公開的制度，是政務(wù)公開的基本要求，也是對(duì)其執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序和執(zhí)法結(jié)果的最好監(jiān)督。陽光是最好的防腐劑。完善交通事故認(rèn)定過程中的證據(jù)公開制度，就是把行政權(quán)力置于陽光之下，使之公開透明運(yùn)行，廣泛接受社會(huì)監(jiān)督，推動(dòng)政務(wù)服務(wù)體系不斷完善，為建設(shè)廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效政府服務(wù)，有利于進(jìn)一步提高公安部門的公信力。

（2）有利于當(dāng)事人舉證質(zhì)證。原始證據(jù)公開、透明，當(dāng)事人可以隨意調(diào)取，方便了當(dāng)事人對(duì)有爭(zhēng)議的事實(shí)向法庭舉證質(zhì)證。充分法庭司法審查作用，通過原始證據(jù)的舉證質(zhì)證，對(duì)交通事故認(rèn)定書本身的證明力作出合理的懷疑.

（3）有利于人民法院審查交通事故認(rèn)定書本身的證明力。交通事故認(rèn)定書作為證據(jù)使用，是法律對(duì)其性質(zhì)的法律規(guī)定。交通事故認(rèn)定書的形成是通過各式各樣的原始證據(jù)和公安部門的專業(yè)判斷的結(jié)果，法庭需要了解案情，就必須對(duì)原始的證據(jù)材料進(jìn)行審查，方可得知。當(dāng)事人舉證不存在困難時(shí)，審判部門可以就交通事故認(rèn)定書本身的證明力作出合理的判斷。

證據(jù)公開制度要求公安部門切實(shí)履行職責(zé)，充分調(diào)查取證，完整保留各種形式的證據(jù)材料，依法依規(guī)作出交通事故認(rèn)定書。證據(jù)公開制度要求審判部門對(duì)交通事故認(rèn)定書進(jìn)行分析時(shí)，允許當(dāng)事人對(duì)所有的原始證據(jù)材料進(jìn)行質(zhì)證辯論，在查清事實(shí)的基礎(chǔ)上，對(duì)交通事故認(rèn)定書的證明力作出正確的判決。

（二）迂回救濟(jì)——通過行政訴訟對(duì)交通事故認(rèn)定書進(jìn)行司法審查

交通事故往往涉及交通違法。依照《道交法》第八十七條規(guī)定，交管部門及其交通警察對(duì)道路交通安全的違章、違法行為，應(yīng)當(dāng)及時(shí)糾正，應(yīng)當(dāng)依據(jù)事實(shí)和法律規(guī)定對(duì)道路交通安全違法行為予以處罰。交管部門作為處理交通違法的法定行政部門，對(duì)交通事故過程中當(dāng)事人涉及的交通違法問題應(yīng)依法作出行政處罰。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條之規(guī)定，行政處罰的行政相對(duì)人有權(quán)就公安機(jī)關(guān)交通管理部門的行政處罰決定提起行政訴訟。

如果行政相對(duì)人對(duì)行政處罰決定提起行政訴訟過程中，一并對(duì)交通事故認(rèn)定書的合法性提出訴訟，人民法院是否應(yīng)當(dāng)一并受理呢？筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)依法受理，并作出裁判。交通事故認(rèn)定書是整合事故現(xiàn)場(chǎng)所有證據(jù)材料所作出的專業(yè)判決，其中必然包含了行政相對(duì)人的交通違法行為。既然行政相對(duì)人已經(jīng)對(duì)行政處罰持有異議，就十分有必要對(duì)交通事故認(rèn)定書的合法性進(jìn)行審查。如果基礎(chǔ)動(dòng)搖，結(jié)果必然有失偏頗。通過迂回行政訴訟的方式，將舉證責(zé)任轉(zhuǎn)交給了公安交管部門，從而避免了民事和刑事訴訟中當(dāng)事人要承擔(dān)舉證責(zé)任的不利局面。

現(xiàn)實(shí)情況，很多時(shí)候，交管部門并不作出行政處罰行為，針對(duì)這種情況又應(yīng)如何處理？筆者認(rèn)為，行政相對(duì)人亦可針對(duì)其行政處罰不作為行為提起訴訟，仍可達(dá)到審查交通事故認(rèn)定行為合法性的目的，理由如下：第一，交管部門對(duì)道路交通安全違法行為應(yīng)當(dāng)予以處罰，這既是其法定職責(zé)，也是其法定義務(wù)。第二，行政相對(duì)人可以申請(qǐng)交管部門對(duì)自己或?qū)煌ㄊ鹿实钠渌?dāng)事人作出行政處罰，交管部門如不作為，行政相對(duì)人可以起訴其不履行法定職責(zé)；行政相對(duì)人亦可直接向法院提起履行之訴，訴請(qǐng)人民法院判令交管部門對(duì)自己或?qū)煌ㄊ鹿实钠渌?dāng)事人作出行政處罰。這兩類案件均屬于行政訴訟受案范圍。第三，不履行法定職責(zé)案件的舉證責(zé)任只能由被告行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，而不能由原告承擔(dān)，但原告有向人民法院提供證據(jù)的權(quán)利。為判斷行政相對(duì)人的訴請(qǐng)是否應(yīng)予支持，交管部門仍應(yīng)提供交通事故認(rèn)定書等證據(jù)供人民法院審查；行政相對(duì)人也有權(quán)提供交通事故認(rèn)定書，并可提供相反證據(jù)，對(duì)交通事故認(rèn)定書的合法性提出異議；人民法院亦應(yīng)審查交通事故認(rèn)定行為的合法性并依法作出認(rèn)定。

（三）堅(jiān)持審判為中心的司法理念

司法是社會(huì)公平正義的最后一道防線。堅(jiān)持審判為中心是維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益的根本保證?，F(xiàn)行制度將交通事故認(rèn)定書作為證據(jù)使用，法律賦予了人民法院對(duì)交通事故認(rèn)定書進(jìn)行司法審查的權(quán)利和義務(wù)。雖然，司法實(shí)踐中遇到了一些困難，無法對(duì)交通事故認(rèn)定書的證明力作出正確的判斷。解決交通事故認(rèn)定書的證明力問題的根本是人民法院能否真正擔(dān)當(dāng)起作為司法裁判者應(yīng)當(dāng)具備的審慎、公平、正義的信仰，在完善各項(xiàng)制度的前提下，對(duì)交通事故認(rèn)定書的證明力作出合理的選擇。

首先，依法保障司法審判人員的權(quán)利。要擔(dān)當(dāng)，最基本的就是要保障司法審判人員的權(quán)利。司法審判人員面對(duì)的是社會(huì)上最為尖銳的社會(huì)矛盾，如何保障司法審判人員的權(quán)利也是司法改革的重中之重。交通事故非死即傷，矛盾非常尖銳。保障司法審判人員的權(quán)利，就是要保障司法審判人員獨(dú)立、不受信訪等非正常壓力干擾的情況下辦案。面對(duì)交通事故認(rèn)定書的司法審查，能夠在公正、公平的情況下作出判決。

其次，按照《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》的因果關(guān)系理論正確地處理交通事故認(rèn)定書。交通事故案件受《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》調(diào)整，屬侵權(quán)行為。因果關(guān)系是侵權(quán)行為成立的基礎(chǔ)，侵權(quán)責(zé)任法因果關(guān)系的認(rèn)定的目的是判斷造成損害的后果是否是被告所為，該行為不論是作為還是不作為，都屬于審判人員需要考量的范圍。在交通事故認(rèn)定書中，雙方當(dāng)事人的責(zé)任基礎(chǔ)是侵權(quán)行為，其侵權(quán)行為包括作為，也包括不作為，都是構(gòu)成交通事故發(fā)生的原因。要對(duì)交通事故認(rèn)定書作出正確的判斷，就必然熟練地掌握侵權(quán)行為因果關(guān)系理論，進(jìn)行正確的歸責(zé)。

最后，對(duì)交通事故司法審判人員進(jìn)行必要的專業(yè)技能培訓(xùn)。交通事故認(rèn)定是一項(xiàng)專業(yè)的技術(shù)性的工作，如果缺乏相應(yīng)的專業(yè)技能很難對(duì)交通事故認(rèn)定書作出正確的判斷?？梢酝ㄟ^專業(yè)技能培訓(xùn)的方式對(duì)司法審判人員進(jìn)行培訓(xùn)，也可以通過現(xiàn)場(chǎng)實(shí)踐的方式向公安機(jī)關(guān)交通管理部門學(xué)習(xí)。爭(zhēng)取培養(yǎng)一批掌握技能、熟悉程序、具有豐富實(shí)踐的交通事故案件司法審判人員，專門處理交通事故案件。

四、結(jié)語

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力”，對(duì)交通事故認(rèn)定書的救濟(jì)可行性的研究，就是要形成制度，制約權(quán)力，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。在現(xiàn)行的法律制度的情況下，完全有可以對(duì)交通事故認(rèn)定書建立起很好的制度保障機(jī)制，能夠使交通事故認(rèn)定過程納入法治的軌道，能夠讓當(dāng)事人對(duì)交通事故認(rèn)定書享有的異議權(quán)，不是鏡中月水中花。

責(zé)任編輯：孫瑤