孫樂+汪勁松+王維+林海天語+崔德霞

摘 要：在城市化快速推進的過程中，大量農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地。土地的價值激增，伴隨而來的是土地增值收益在政府、失地農(nóng)民和開發(fā)商等利益主體間的分配問題。本文針對這個問題，從均衡發(fā)展角度提出了分配機制的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地非農(nóng)化，土地增值收益，分配路徑

1、農(nóng)地非農(nóng)化過程中土地增值收益的概念界定

農(nóng)地非農(nóng)化是指土地由農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘凶≌⒐ど虡I(yè)或休閑娛樂用地等建設(shè)用地的過程。我國的農(nóng)地非農(nóng)化主要是通過征收農(nóng)地的形式實現(xiàn)的，政府憑借行政權(quán)力，在支付一定的土地補償費后，強制性的取得集體農(nóng)地，將之轉(zhuǎn)成國有，然后再依照建設(shè)用地規(guī)劃許可的土地用途供應(yīng)于市場。

土地增值指的是在開發(fā)利用土地資產(chǎn)的過程中產(chǎn)生的土地價值的增加，一般表現(xiàn)為因經(jīng)濟發(fā)展、市場化或土地用途的改變等而產(chǎn)生的地價增漲。而土地增值收益則指土地所有者和使用者在土地價格增長的過程中所攫取的土地收益。

城市化發(fā)展不可避免的會產(chǎn)生農(nóng)業(yè)用地被征收，進而改為建設(shè)用地的行為。政府、開發(fā)商、村集體、農(nóng)民等利益主體均參與土地增值的收益分配，而現(xiàn)有的分配格局存在著對失地農(nóng)民補償形式單一，缺乏可持續(xù)發(fā)展性，因此必須從均衡發(fā)展的角度對土地的增值收益進行分配。

2、土地增值收益分配的路徑選擇

2.1建立以農(nóng)地全部價值為基礎(chǔ)的補償機制

土地具有自然、社會、市場和生態(tài)等多重價值，土地在由農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地后，其價值大幅提升。以往對于失地農(nóng)民的補償僅僅基于其農(nóng)業(yè)價值，即僅按照農(nóng)地生產(chǎn)力效益的折現(xiàn)和來計算，這是有失公平性的。因此必須在制度框架內(nèi)對不合時宜的補償機制進行改進。

改動的原則必須要尊重農(nóng)地的全部價值，既不能低于其征收前預(yù)期的生活水平，也不能漫天要價。具體方式需建立一套科學完整的土地價值評估體系，應(yīng)綜合考慮土地的區(qū)位條件、土地的資產(chǎn)性質(zhì)、國有土地出讓市場價格和當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平等因素，對土地價值進行綜合評估，可由第三方來出具評估報告。逐步改變僅以產(chǎn)值作為補償標準的依據(jù)，提高收益分配主體中弱勢群體失地農(nóng)民的補償標準，讓失地農(nóng)民真正享受到農(nóng)地的增值收益。

2.2建立“私公共享”的機制，創(chuàng)新多元安置補償方式

在土地征收過程中，各利益主體應(yīng)公平的享受收益分配，尤其是應(yīng)讓原土地所有者農(nóng)民分享土地增值的成果，建立相應(yīng)的“私公共享”機制。統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍制度，使失地農(nóng)民擁有城市居民的“市民”身份和平等的社會地位

創(chuàng)新和完善失地農(nóng)民安置補償方式，逐步將當前以貨幣安置為主的補償方式變?yōu)橐蕴峁┥鐣Ｕ虾徒鉀Q失地農(nóng)民就業(yè)等為核心，以市場為導(dǎo)向的多元化補償安置方式。如“現(xiàn)金補償+社會保障”、“現(xiàn)金補償+土地入股分紅”、“現(xiàn)金補償+再就業(yè)教育培訓(xùn)”等動態(tài)補償方式。為失地農(nóng)民建立最低生活保障、廉租房、再就業(yè)培訓(xùn)、子女就學、社會保險等相關(guān)配套制度。

據(jù)相關(guān)研究表明，當前土地供求矛盾日益突出，土地入股能調(diào)動失地農(nóng)民生產(chǎn)生活的積極性，入股分紅能最有效的均衡參與分配主體間的收益比例，能提高失地農(nóng)民整體的收入水平，且具有發(fā)展性。因此補償方式應(yīng)多元化，嘗試土地資本入股、按股分紅等創(chuàng)新發(fā)展補償模式。

2.3建立“有限財政”理念下的補償機制

“有限財政”，指的是在特定人群與特定時段，政府對失地農(nóng)民的補償費補貼和承擔的支付風險是一種限額限時責任。政府必須對失地農(nóng)民土地補償費、安置補助費或其他補助費用承擔責任，但此過程中發(fā)生的風險必須可控，責任不是無限的。它是根據(jù)我國農(nóng)村的人口結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)發(fā)展狀況和人口變動等特征，以及未來經(jīng)濟發(fā)展的地區(qū)特征與中央財政轉(zhuǎn)移支付能力等因素，在科學的計算和預(yù)測方法下進行測算的，確保政府的財政責任在有限的時段內(nèi)安全度過土地補償金領(lǐng)取高峰期的財政策略。在制度設(shè)計中，政府的補貼可分為土地征收前對農(nóng)民的“進口”補貼、領(lǐng)取期對失去勞動能力老人的“出口”補貼和為彌補通貨膨脹等因素造成的支付補貼。

從橫向來看，政府應(yīng)該對于補償群體進行研究區(qū)分，保證失地農(nóng)民中缺乏再就業(yè)能力、需求最迫切的弱勢人群安然度過養(yǎng)老期。從縱向來看，政府的責任應(yīng)是分時段的，財政的預(yù)算應(yīng)保證兩次生育高峰期養(yǎng)老人群養(yǎng)老金的無風險支付。如以社會養(yǎng)老保險為例，應(yīng)重點解決生育高峰期出生人群的養(yǎng)老問題。

2.4建立與社會經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的征地補償動態(tài)調(diào)整機制

我國一般對于失地農(nóng)民的補償通常只考慮低標準重建，并未考慮社會經(jīng)濟發(fā)展所引起的物價上漲，當居民消費物價較大幅度上漲時，靜態(tài)模式下制定的補償制度一方面存在嚴重的滯后性，會影響失地農(nóng)民的安置過程，另一方面阻礙了失地農(nóng)民發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)，使得農(nóng)民的經(jīng)濟利益受損。

因此應(yīng)建立基于發(fā)展權(quán)的補償機制。在實施上，可依據(jù)具體區(qū)域特點，委托有資質(zhì)機構(gòu)分別測算當?shù)鼐用窈褪У剞r(nóng)民居住水平及相應(yīng)理論補償額度，計算其差價，把相關(guān)動態(tài)發(fā)展補償報告上報政府相關(guān)部門作為補償?shù)膮⒖家罁?jù)。

同時應(yīng)構(gòu)建失地農(nóng)民滯后性補償機制，在實施上，可計算當?shù)啬甓认M價格指數(shù)、失地農(nóng)民人均純收入以及人均生活消費支出，逐年對安置補償?shù)慕ㄖ牧线M行采價，測算其差價，對失地農(nóng)民的補償進行動態(tài)管理。

參考文獻：

[1]張鵬.土地征收下的土地價值及其實現(xiàn)形式：農(nóng)地價值及產(chǎn)權(quán)主體補償研究[D].華中農(nóng)業(yè)大學，2008（05）：01.

[2]苑韶峰，劉欣玫，孫樂.農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中土地增值收益分配研究綜述[J].上海國土資源，2012（3）：30.

作者簡介：

孫樂，女（1986.2—），漢族，浙江杭州人，碩士，講師，研究方向：土地管理，公共管理

資助項目：“浙江省社會科學界聯(lián)合會研究課題”成果（系統(tǒng)動力學仿真在土地增值收益分配政策中的應(yīng)用研究-以杭州蕭山區(qū)為例，2015N097）；

“浙江工商大學校級重點科研項目”成果（農(nóng)民土地征收補償政策仿真研究-基于系統(tǒng)動力學的蕭山區(qū)實證分析，1180KU114021）