譚玉姣

[摘 要]城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是一項(xiàng)有利于保護(hù)耕地、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件、保持經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性工作，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要抓手和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要突破口。由于還處在探索階段，在實(shí)施過程當(dāng)中問題層出不窮。本文就增減掛鉤實(shí)施過程當(dāng)中比較普遍和亟需解決的問題做些分析和提出有效的對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞]增減掛鉤；問題；對(duì)策。

中圖分類號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-914X（2017）07-0262-01

為貫徹中央統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的部署要求，國(guó)土資源部在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，按照保障科學(xué)發(fā)展的總體要求，提出了以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺(tái)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基本思路。從本質(zhì)上講，增減掛鉤是建設(shè)用地的整理，是土地利用結(jié)構(gòu)布局的調(diào)整和優(yōu)化，也是城鄉(xiāng)土地資源的優(yōu)化配置。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是一項(xiàng)有利于保護(hù)耕地、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件、保持經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性工作，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要抓手和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要突破口。

一、當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作中存在的問題

（一）對(duì)掛鉤政策的認(rèn)識(shí)存在偏差。一方面，一些地區(qū)把增減掛鉤工作當(dāng)成是增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)的方式方法，一些地區(qū)過分關(guān)注周轉(zhuǎn)指標(biāo)，簡(jiǎn)單地把增減掛鉤理解為解決用地矛盾的手段，存在著片面爭(zhēng)取周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模的傾向。另一方面，部分地區(qū)村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃滯后，造成增減掛鉤與土地利用總體規(guī)劃及村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃銜接不夠，精力主要用在拆舊復(fù)耕和新村建設(shè)等，沒有綜合考慮田、水、路、林的整治。

（二）城鎮(zhèn)化過程不合理。在目前我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的條件下，把城鎮(zhèn)和農(nóng)村兩個(gè)行政級(jí)別和性質(zhì)不同的區(qū)域放在一個(gè)項(xiàng)目區(qū)，似乎是消除了行政上的影響，但是我國(guó)長(zhǎng)期形成了城市和農(nóng)村的區(qū)別，國(guó)家政策長(zhǎng)期偏向城市，已經(jīng)成為一個(gè)思維導(dǎo)向，當(dāng)城市和農(nóng)村發(fā)生利益沖突時(shí)，利益總是偏向城市。在一個(gè)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)，本來需要兩個(gè)行政區(qū)協(xié)商的事情變成為在項(xiàng)目區(qū)內(nèi)解決，農(nóng)村的利益容易受到侵犯。

（三）對(duì)農(nóng)民和集體的利益考慮不充分。一方面，很多以前建造的房屋都超過國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，而超過的部分事實(shí)上是新增耕地的潛力部分。超過的部分怎么處理，是否應(yīng)給予補(bǔ)償以及如何制定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，沒有具體規(guī)定。另一方面，政府對(duì)如何在掛鉤政策的實(shí)施過程中還利于民、造福百姓，考慮得不夠，也缺乏有效的保障措施，絕大多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)沒有制定土地收益管理辦法，大部分收益被地方政府拿走。

（四）制度不夠完善，管理有待規(guī)范。一是在操作過程中，相對(duì)集中地建設(shè)這些農(nóng)民新村住宅時(shí)通常需要占用一些農(nóng)用地，從而產(chǎn)生了農(nóng)用地被轉(zhuǎn)用于住宅建設(shè)用地是否需要審批的問題。二是將拆舊地塊農(nóng)民遷出后留下的農(nóng)民住宅拆除，并進(jìn)行復(fù)耕，使之轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)用地，用于與建新地塊占用的農(nóng)用地進(jìn)行等量置換。這就產(chǎn)生了農(nóng)民遷出后的建設(shè)用地（宅基地）被復(fù)耕為農(nóng)用地及土地用途變更登記的問題。三是“宅基地?fù)Q房”模式中仍然存在土地征收問題。這是因?yàn)樵谠鰷p掛鉤中，通過置換仍保持不變的只是農(nóng)用地與建設(shè)用地的量，而不是集體所有的土地與國(guó)有土地的量。

二、規(guī)范當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的對(duì)策

（一）加強(qiáng)宣傳，提高認(rèn)識(shí)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是在耕地面積不減少情況下保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，加快新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程的一種土地創(chuàng)新利用模式。這項(xiàng)工作應(yīng)以落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以保護(hù)耕地、保障農(nóng)民土地權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為目標(biāo)，以優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和節(jié)約集約用地為重點(diǎn)。相關(guān)部門和單位應(yīng)充分利用現(xiàn)有媒體宣傳增減掛鉤工作的法規(guī)政策；有關(guān)職能部門應(yīng)開展形式多樣的宣傳培訓(xùn)工作，重點(diǎn)培訓(xùn)增減掛鉤工作應(yīng)遵循的原則、掛鉤內(nèi)容、要求和工作程序等，提高干部群眾的認(rèn)知度和認(rèn)同度。

（二）統(tǒng)籌規(guī)劃，整體推進(jìn)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤一項(xiàng)綜合性工作，關(guān)系到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域。因此，必須科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、整體推進(jìn)。要建立“政府主導(dǎo)、國(guó)土搭臺(tái)、部門聯(lián)動(dòng)、統(tǒng)籌規(guī)劃、聚合資金、整體推進(jìn)”的工作機(jī)制，在完善城市規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃基礎(chǔ)上，綜合設(shè)計(jì)掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃，統(tǒng)籌銜接居民點(diǎn)歸并、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施配套、農(nóng)田綜合整治和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化調(diào)整；以縣（市、區(qū)）為單位搞好縣城、村鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制工作。

（三）以農(nóng)為本，協(xié)調(diào)發(fā)展。農(nóng)村整理出來的土地，首先要復(fù)墾為耕地；其次滿足農(nóng)民建房、村莊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)；再次留足發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用地；最后運(yùn)用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，將農(nóng)村節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑到城鎮(zhèn)使用，促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展，同時(shí)要把獲得土地級(jí)差收益返回農(nóng)村用于新農(nóng)村建設(shè)，形成良性循環(huán)。通過農(nóng)村土地整治，使城鄉(xiāng)土地資源、資產(chǎn)、資本有序流動(dòng)，使農(nóng)民居住向中心村鎮(zhèn)集中，耕地向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中，產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中，實(shí)現(xiàn)耕地增加、用地節(jié)約、布局優(yōu)化、要素集聚的目標(biāo)。

（四）完善制度，強(qiáng)化監(jiān)管。深入分析“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”模式與常規(guī)的土地利用和管理模式存在矛盾和沖突，在涉及進(jìn)一步明確有關(guān)政策，如項(xiàng)目區(qū)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、建設(shè)用地轉(zhuǎn)為農(nóng)用地的土地用途變更登記、建新區(qū)中土地征收、審批權(quán)限等問題，為掛鉤工作營(yíng)造良好的制度環(huán)境。積極引導(dǎo)并嚴(yán)格規(guī)范增減掛鉤試點(diǎn)，加強(qiáng)周轉(zhuǎn)指標(biāo)和節(jié)余指標(biāo)的管理，保證城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模不突破、耕地面積不減少、耕地質(zhì)量不下降。開展掛鉤工作必須要經(jīng)過批準(zhǔn)，未經(jīng)批準(zhǔn)不得擅自開展；掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)必須納入土地利用計(jì)劃管理，實(shí)行規(guī)?？刂?，不得隨意突破。建立掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)臺(tái)帳、加強(qiáng)項(xiàng)目區(qū)實(shí)施監(jiān)管，建立掛鉤項(xiàng)目區(qū)數(shù)據(jù)庫，推進(jìn)信息化管理。加強(qiáng)對(duì)拆舊地塊的整理復(fù)墾監(jiān)管，保證舊村莊、舊宅基地及時(shí)復(fù)耕，對(duì)周轉(zhuǎn)指標(biāo)下達(dá)、使用、歸還等進(jìn)行登記和管理，確保周轉(zhuǎn)指標(biāo)有效使用、按時(shí)歸還。