朱洪寶

【摘 要】隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的放緩，傳統(tǒng)行業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩的現(xiàn)象，在加上城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的加快，地方政府的債務(wù)危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)越來越明顯。PPP模式的出現(xiàn)為解決地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)帶來了光明，為我國公共設(shè)施的建設(shè)提供資金援助，為社會(huì)和公眾提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)帶來活力。民間資金注入政府項(xiàng)目，分擔(dān)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，為政府解決了資金短缺的問題，是政府解決債務(wù)危機(jī)的有效手段。鑒于此，本文對(duì)PPP模式進(jìn)行簡(jiǎn)單的介紹，最后為PPP模式化解政府債務(wù)危機(jī)提供新的路徑和思路，為我國地方政府債務(wù)危機(jī)的解除提供參考。

【關(guān)鍵詞】PPP模式；地方政府；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

目前，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，增速放緩，鋼鐵、煤炭、制造業(yè)等行業(yè)產(chǎn)能過剩。全面推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，但地方政府面臨著財(cái)政壓力，融資難度在不斷增大。2016年10月，時(shí)任財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在G20財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)會(huì)議上闡明，中國中央政府債務(wù)非常健康，占GDP的18%，擴(kuò)張較快的主要是地方債務(wù)問題。我國地方性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)慢慢凸顯出來，地方政府應(yīng)該給予高度的重視。十八屆三中全會(huì)中，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在資源配置中的重要作用，而將PPP模式中民間資本的引入公共設(shè)施和物品的建設(shè)，有利于發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置作用，對(duì)化解地方性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有重大的影響和作用。

一、PPP模式的概念和特征

北京4號(hào)線的建設(shè)，借鑒剛剛地鐵投資運(yùn)營的經(jīng)驗(yàn)，首次接受社會(huì)資本，投資額高達(dá)153億元，是中國內(nèi)地的社會(huì)資金首次參與公共設(shè)施的建設(shè)。PPP 融資模式是一種新的合作方式，是對(duì)公共部門與私人企業(yè)合作融資模式的簡(jiǎn)稱，主要指政府和企業(yè)就某些項(xiàng)目，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益項(xiàng)目等，達(dá)成的相互合作意識(shí)，能夠最大化的實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果。與傳統(tǒng)的融資模式相比，最大的優(yōu)勢(shì)將風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偟讲煌耐顿Y方，降低公共部門的風(fēng)險(xiǎn)，擴(kuò)大資金來源，能夠有效的幫助地方政府減少債務(wù)，提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。PPP模式有很多種，主要有管理協(xié)議、BOO/BOT/BLT/ BOOT、運(yùn)營維護(hù)協(xié)議、非公共機(jī)構(gòu)擁有等模式。相對(duì)BT、BOT，PPP模式的核心是項(xiàng)目管理，該模式的運(yùn)用滲透在整個(gè)項(xiàng)目的環(huán)節(jié)和流程，是一種全新的模式，為政府注入大量的資金，使得企業(yè)參與政府項(xiàng)目的建設(shè)，政府在某些項(xiàng)目上慢慢放權(quán)，鼓勵(lì)企業(yè)對(duì)公共項(xiàng)目進(jìn)行投資，加大政府和企業(yè)間的合作范圍，使得政府和社會(huì)公眾之間的信息流通更快，最終提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，為社會(huì)服務(wù)和建設(shè)作出貢獻(xiàn)。

二、PPP模式化解地方政府債務(wù)的路徑選擇

1.推進(jìn)PPP立法進(jìn)程

任何模式的運(yùn)行都需要相應(yīng)的規(guī)章制度來進(jìn)行理論指導(dǎo)，PPP模式也不例外。因此我國應(yīng)該加快《PPP管理法》的成文，不然地方政府在引進(jìn)民間資本的過程中無法可依，無據(jù)可查，對(duì)PPP模式的正確運(yùn)用具有一定的阻礙作用，不利于提高地方基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。首先應(yīng)該明確政府和民間投資方的責(zé)任，規(guī)范PPP模式的流程和規(guī)定相關(guān)部門的職責(zé)，對(duì)政府和投資方的行為進(jìn)行約束和明確他們的職責(zé)，避免出現(xiàn)職責(zé)不明確的混亂現(xiàn)象，確保各參與方在項(xiàng)目的授權(quán)、設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營管理等流程中協(xié)議效力；然后構(gòu)建PPP項(xiàng)目的監(jiān)管機(jī)制，從項(xiàng)目?jī)r(jià)格到項(xiàng)目的監(jiān)督最后到項(xiàng)目財(cái)務(wù)信息的披露等進(jìn)行監(jiān)督與管理，保障公共設(shè)施的順利建設(shè)；最后加強(qiáng)PPP模式應(yīng)用的頂層設(shè)計(jì)在與地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的銜接、激勵(lì)約束機(jī)制的設(shè)計(jì)、政府擔(dān)保條件、合同履行的監(jiān)管、爭(zhēng)議解決機(jī)制等方面的研究，通過推行規(guī)范化、科學(xué)化的 PPP 模式達(dá)到有效化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的效果。

2.基礎(chǔ)設(shè)施方面

基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是地方債務(wù)的主要來源之一，基礎(chǔ)設(shè)施的投資量大，建設(shè)周期長(zhǎng)，資金回收的效率慢。本文分別從現(xiàn)存已有的基礎(chǔ)設(shè)施和新建的基礎(chǔ)設(shè)施兩個(gè)方面分析PPP模式化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)現(xiàn)存的基礎(chǔ)設(shè)施，地方政府可以采用轉(zhuǎn)租或政府授權(quán)給民間企業(yè)的特許經(jīng)營權(quán)等方式對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行管理，還可以通過建TOT形式將基礎(chǔ)設(shè)置移交給私人部門，實(shí)質(zhì)上是基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營完全市場(chǎng)化運(yùn)作，進(jìn)而減少地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，私人部門在經(jīng)營過程中獲益；對(duì)已有的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行擴(kuò)建，地方政府BOT、OTO、TOT等形式與社會(huì)資本合作，既政府將改造升級(jí)的項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給民間資本，由其進(jìn)行改建升級(jí)，之后授予其一定期限的經(jīng)營權(quán)，經(jīng)營權(quán)到期后移交政府，進(jìn)而緩解政府的財(cái)政壓力；對(duì)新建的基礎(chǔ)設(shè)施，可以采用建設(shè)-擁有-經(jīng)營（BOO），建設(shè)-轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營（BTO）、建造-擁有-運(yùn)營-移交（BOOT）、民間主動(dòng)融資（PFI）等PPP模式，項(xiàng)目選擇過程中注意選擇效應(yīng)好、回報(bào)能力強(qiáng)的項(xiàng)目，同時(shí)對(duì)于回報(bào)能力弱的項(xiàng)目給予一定的激勵(lì)和保障。

3.創(chuàng)新發(fā)展PPP模式

自全面推行 PPP 模式以來，中央及各部委下發(fā)和出臺(tái)了一系列的文件和政策，同時(shí)財(cái)政部公布了第一批 PPP 項(xiàng)目30個(gè)，設(shè)計(jì)投資額達(dá)到1800億元，2015 年公布第二批 PPP 項(xiàng)目206項(xiàng)，涉及總投資額 6589 億元，第三批也于近期公布，共有 1070 個(gè)項(xiàng)目申報(bào)，申報(bào)計(jì)劃總投資額達(dá)到2.2萬億元。當(dāng)前我國關(guān)于PPP的管理和模式的規(guī)章制度還不完善，這需要地方政府多多關(guān)注，加快對(duì)PPP管理法的推進(jìn)工作，為吸引更多的民間資本提供法律保障和物質(zhì)基礎(chǔ)。不同的公共設(shè)施、公共物品等具有不同的特征和特性，因此創(chuàng)新PPP模式對(duì)化解政府債務(wù)危機(jī)具有劃時(shí)代的意義，在地方政府存量債務(wù)方面，PPP模式具有分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和收益的作用，以此可考慮建立PPP數(shù)據(jù)管理庫，加強(qiáng)對(duì)地方性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管理；在地方政府增量債務(wù)方面，PPP模式將政府風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私人部門，減少政府增量債務(wù)。同時(shí)，要不斷對(duì)現(xiàn)存的PPP模式不斷創(chuàng)新與探索，當(dāng)前國家已經(jīng)暫停BT模式，探索并應(yīng)用新模式成為化解地方政府債務(wù)的最佳選擇，如BOT、BOOT。

三、結(jié)語

綜上所述，PPP模式為解決我國地方政府債務(wù)危機(jī)指明道路，為給社會(huì)和公眾提供公共服務(wù)奠定資金來源，為推動(dòng)城鎮(zhèn)會(huì)的全面發(fā)展提供動(dòng)力來源。PPP模式中各利益參與方分擔(dān)政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，減少政府債務(wù)存量和增量，因此PPP模式成為國內(nèi)外學(xué)者不斷研究和重視的熱點(diǎn)。但傳統(tǒng)的PPP模式不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此在解決政府債務(wù)危機(jī)中，要根據(jù)不同的政府項(xiàng)目，不斷創(chuàng)新、完善PPP模式，加快推進(jìn)PPP模式的立法工作，使得PPP模式能夠有法可依，有法必依，從而PPP模式更加規(guī)范化、制度化、專業(yè)化。

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