傅明宏

摘要：該文介紹了廣德縣集體天然林資源現(xiàn)狀，天然林保護(hù)的成果，指出了天然林保護(hù)中存在的問題，并提出了集體天然林保護(hù)的對(duì)策，以促進(jìn)集體天然林保護(hù)工作的健康、可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：廣德縣；集體天然林；保護(hù)網(wǎng)絡(luò)；長效機(jī)制

生態(tài)文明建設(shè)已上升為國家“五位一體”發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)施天然林保護(hù)是國家加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措。為切實(shí)加強(qiáng)天然林保護(hù)工作，2014年廣德縣啟動(dòng)了廣德縣森林生態(tài)保護(hù)小區(qū)建設(shè)，將全縣19 747.3hm2天然闊葉及針闊混交林（含天然灌木林）全部界定為生態(tài)小區(qū)進(jìn)行保護(hù)?，F(xiàn)全縣已形成了一個(gè)以“自然保護(hù)區(qū)及森林公園為核心、國省級(jí)重點(diǎn)公益林為主體、森林生態(tài)保護(hù)小區(qū)為補(bǔ)充”的層級(jí)比較完整的天然林保護(hù)網(wǎng)絡(luò)。通過森林生態(tài)保護(hù)小區(qū)建設(shè)、實(shí)施天然林商業(yè)性禁伐及加強(qiáng)審批監(jiān)管等措施，全縣天然林得到了有效保護(hù)。但在保護(hù)過程中也發(fā)現(xiàn)了一些問題，需要進(jìn)行調(diào)整、完善，以促進(jìn)全縣天然林保護(hù)工作健康、可持續(xù)發(fā)展。

1.天然林概念及政策背景

1.1天然林的概念 國家對(duì)天然林的概念沒有做出明確界定，安徽省林業(yè)廳以林分的起源為依據(jù)，將天然林定義為自然形成與人工促進(jìn)天然更新或萌生所形成的森林。森林生態(tài)學(xué)將天然林分為原始林和次生林2類。將原生裸地上開始的植物群落，經(jīng)過一系列原生演替階段所形成的森林，稱為原始林；在次生裸地上，經(jīng)過一系列次生演替過程和階段所形成的森林，稱為次生林。按照森林的起源、演替的階段、群落特征和所受的干擾程度不同可細(xì)分為原始林、過伐林、派生林和次生林。我縣天然林均為次生林。次生林是指經(jīng)人為采伐和破壞后，天然演替恢復(fù)起來的森林。

1.2政策背景 生態(tài)文明建設(shè)已上升為國家“五位一體”發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)施天然林保護(hù)是國家加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措。為從根本上遏制生態(tài)環(huán)境惡化，保護(hù)生物多樣性，促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，2000年我國正式啟動(dòng)天然林資源保護(hù)工程。隨著天然林資源保護(hù)戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，天然林保護(hù)范圍、對(duì)象及措施也在不斷變化。天然林保護(hù)范圍已從天保工程區(qū)擴(kuò)大到全國所有林區(qū)、保護(hù)對(duì)象由工程區(qū)內(nèi)國有天然林為重點(diǎn)延伸到國有、集體天然林全覆蓋、采伐政策由天保工程區(qū)內(nèi)停止商品性采伐調(diào)整為全面停止天然林商業(yè)性采伐。隨著全縣社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，生活水平不斷提高，人們的生態(tài)需求及環(huán)保意識(shí)也不斷增強(qiáng)，建設(shè)美好家園愿望也越來越強(qiáng)烈。為保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，2012年廣德縣確立了“工業(yè)興縣、生態(tài)立縣”的發(fā)展戰(zhàn)略。

2.天然林資源概況

2.1資源狀況 廣德縣是安徽省重點(diǎn)林業(yè)山區(qū)縣，林業(yè)資源豐富，森林覆蓋率58.48%、林木綠化率62.11%，素有“中國竹子之鄉(xiāng)”、“中國板栗之鄉(xiāng)”的美譽(yù)，2013年榮獲“全國綠化模范縣”稱號(hào)。全縣現(xiàn)有林地129 687.1hm2，其中有林地面積121 333.8hm2?；盍⒛究傂罘e1 929 958m3，其中喬木林蓄積1 785 863m3，立竹2.4億株。現(xiàn)存天然林31 893.9hm2，按權(quán)屬分：集體天然林31 699.8hm2，國有天然林194.1hm2；按林種分：竹林9 619hm2，天然喬木林22274.9hm2，其中喬木闊葉林20 193.8hm2、針葉林2 081.1hm2。天然林蓄積497 010m3，其中闊葉林372 008m3、針葉林125 002m3，天然竹林立竹0.55億株。

2.2資源特點(diǎn)

2.2.1資源破壞嚴(yán)重 廣德縣屬北亞熱帶常綠闊葉林區(qū)，天然林資源非常豐富。由于人們長期對(duì)天然林進(jìn)行不合理的開發(fā)、改造，大力發(fā)展竹林、經(jīng)濟(jì)林及從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和因松材線蟲病除治而大量采伐天然松林等原因，導(dǎo)致原生地帶性植被受到破壞，人工林面積大幅增加，天然林面積銳減。全縣天然林呈直線下降趨勢(shì)，根據(jù)廣德縣森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查，到2013年僅存天然林31 893.9hm2，天然喬木林22 274.9hm2。現(xiàn)天然植被分布面積較大的樹種有毛竹、其他小徑竹、櫟類、櫧類、楓香、栗類、馬尾松、化香等見表1。

因2013年第6次森林資源調(diào)查與前期調(diào)查對(duì)竹林起源的界定標(biāo)準(zhǔn)不同（1996天然竹林34 806.1hm2、2004年30 509.1hm2、2013年9 619hm2），導(dǎo)致第6次調(diào)查人工林面積過大，為保證數(shù)據(jù)真實(shí)性、可比性，故對(duì)該數(shù)據(jù)進(jìn)行修正，2013年天然竹林按前2次調(diào)查數(shù)平均值計(jì)。

2.2.2分布及結(jié)構(gòu)不合理 廣德縣地處皖南山區(qū)東北部，黃山余脈蜿蜒于縣西南，天目山余脈逶迤于縣之東南，是一個(gè)含中山的低山丘陵山區(qū)縣。地勢(shì)南高北低，中間呈一寬廣封閉盆地。天然林主要分布于縣南部、西部、北部的山地，地處山高、偏僻地帶，中部丘陵崗地分布較少。因經(jīng)營強(qiáng)度大，天然林碎片化、孤島化嚴(yán)重，眾多天然林斑塊散布于人工林中，集中連片分布少。據(jù)2013年資源清查統(tǒng)計(jì)，天然喬木林22 274.9hm2，區(qū)劃小班4 682（含副小班）個(gè)，其中面積低于0.4hm2小班1 101個(gè)、面積341.1hm2，面積介于0.5-1.0hm2小班816個(gè)、面積609.6hm2，面積介于1.1-2.0hm2小班549個(gè)、面積770hm2。全縣天然喬木林可采伐資源匱乏，據(jù)“二類”統(tǒng)計(jì)天然成熟林僅1.4hm2、近熟林151.1hmz、中齡林3517.8hm2、幼齡林17 262.1hm2，林齡結(jié)構(gòu)極不合理，急需進(jìn)行科學(xué)保護(hù)。

3.天然林保護(hù)情況

3.1完善天然林保護(hù)網(wǎng)絡(luò) 為全面推進(jìn)“生態(tài)立縣”發(fā)展戰(zhàn)略，切實(shí)加強(qiáng)天然林資源保護(hù)，加大森林生態(tài)環(huán)境建設(shè)力度，2014年廣德縣人民政府出臺(tái)了《廣德縣加強(qiáng)天然林資源保護(hù)建設(shè)森林生態(tài)保護(hù)小區(qū)實(shí)施意見》，并依據(jù)《實(shí)施意見》制訂了《廣德縣森林生態(tài)保護(hù)小區(qū)建設(shè)總體規(guī)劃》，將全縣19 747.3hm2天然闊葉及針闊混交林（含天然灌木林），其中公益林8 575.4hm2、商品林11 171.9hm2，全部納入森林生態(tài)小區(qū)進(jìn)行保護(hù)，禁止對(duì)小區(qū)內(nèi)天然林進(jìn)行商品性采伐。廣德縣已區(qū)劃國、省級(jí)重點(diǎn)公益林38366.7hm2；建立自然保護(hù)區(qū)2個(gè)，面積5 164hm2，其中揚(yáng)子鱷國家自然保護(hù)區(qū)（朱村片）1 402hm2，廣德縣泰山省級(jí)自然保護(hù)區(qū)3 762hm2；建成森林公園4個(gè)，其中國家橫山森林公園1 000hm2，陽岱山省級(jí)森林公園1 000hm2、笄山省級(jí)森林公園550hm2、茅田山省級(jí)森林公園500hm2。通過天然林生態(tài)保護(hù)小區(qū)建設(shè)，現(xiàn)全縣已形成了一個(gè)以“自然保護(hù)區(qū)及森林公園為核心、國省級(jí)重點(diǎn)公益林為主體、森林生態(tài)保護(hù)小區(qū)為補(bǔ)充”的層級(jí)比較完整、覆蓋全面的天然林保護(hù)網(wǎng)絡(luò)。

3.2強(qiáng)化許可監(jiān)管 強(qiáng)化項(xiàng)目預(yù)審管理，對(duì)不符合天然林保護(hù)政策的新建項(xiàng)目一律不予立項(xiàng)。加強(qiáng)審批監(jiān)管，全面停止以當(dāng)?shù)靥烊涣譃樵牧系哪静募庸て髽I(yè)的行政許可審批，積極引導(dǎo)現(xiàn)有的天然木材加工企業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)產(chǎn)。嚴(yán)格執(zhí)行國家天然林保護(hù)政策，禁止天然林商業(yè)性采伐審批。

3.3堅(jiān)持依法治林 積極推進(jìn)林業(yè)行政綜合執(zhí)法改革，加強(qiáng)林業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，2013年成立了廣德縣林業(yè)綜合行政執(zhí)法局。綜合執(zhí)法改革整合了原木竹檢查站、基層林業(yè)站及林業(yè)有害生物檢疫站等相關(guān)林業(yè)職能部門的行政執(zhí)法權(quán)，規(guī)范了行政執(zhí)法行為，避免了林業(yè)行政多頭執(zhí)法的現(xiàn)象，提高了執(zhí)法效能，為全縣依法治林奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。加強(qiáng)森林資源的動(dòng)態(tài)管理，積極開展日常巡查和專項(xiàng)檢查，從采伐、運(yùn)輸、經(jīng)營、加工等各個(gè)環(huán)節(jié)加強(qiáng)資源監(jiān)管。加大執(zhí)法力度，嚴(yán)厲打擊亂砍濫伐、亂墾濫挖、非法收購、非法加工、毀林種茶等破壞天然林資源的違法犯罪行為。自2014年我縣啟動(dòng)天然林保護(hù)工作以來，共查處各類破壞天然林資源的案件146起，其中刑事案件6起、行政案件140起，有效地保護(hù)了天然林資源。

4.存在問題

4.1概念界定不清

4.1.1天然林 國家沒有對(duì)天然林的概念做出明確、權(quán)威性的界定，實(shí)際工作中一般以林分（林木）的起源作為判斷天然林的依據(jù)。該定義忽略了天然林與天然林木的區(qū)別，有擴(kuò)大化之嫌。例如我縣將所有天然起源的林木，特別是將人工商品林范圍內(nèi)的散生天然林木及散布的小面積天然片林界定為天然林，禁止商業(yè)性采伐，是否科學(xué)、合理值得商榷。同時(shí)對(duì)人工林采伐后自然萌發(fā)形成的林分怎么界定也沒有明確。

4.1.2商業(yè)性及非商業(yè)性采伐 關(guān)于商業(yè)性采伐的含義，根據(jù)國家林業(yè)局辦資字[2014]213號(hào)《國家林業(yè)局辦公室關(guān)于上報(bào)省級(jí)“十三五”期間年森林采伐限額編制成果有關(guān)事宜的通知》中規(guī)定：2014年中央一號(hào)文件提出停止天然林商業(yè)性采伐。針對(duì)的是東北、內(nèi)蒙古重點(diǎn)國有林區(qū)的天然林。要求是采伐天然林不能出材，即不能生產(chǎn)長度2m以上、小頭直徑8cm以上的規(guī)格材。同時(shí)強(qiáng)調(diào)各相關(guān)單位“十三五”期間年森林采伐限額的編制要嚴(yán)格按照上述要求執(zhí)行。由此定義看出天然林非商業(yè)性采伐不能出規(guī)格材。而《森林采伐作業(yè)規(guī)程》關(guān)于限伐區(qū)的解釋中對(duì)非商業(yè)性采伐定義為對(duì)森林進(jìn)行撫育、改造及更新等采伐活動(dòng)。2種解釋分別從出材和采伐類型的角度進(jìn)行定義，明顯不同，集體天然林非商業(yè)性采伐如何適用不明確。

4.2缺乏可持續(xù)性 我縣是集體林業(yè)大縣，集體林地126 421.6hm2，占全縣林地129 687.1hm2的97.5%。集體林權(quán)制度改革后，除極少數(shù)由村、組集體統(tǒng)一經(jīng)營外，絕大多數(shù)山場(chǎng)均確權(quán)到戶，由農(nóng)戶自主經(jīng)營。森林資源是林農(nóng)重要的生產(chǎn)資料，是山區(qū)群眾重要的經(jīng)濟(jì)收入來源。實(shí)施天然林保護(hù)，建立森林生態(tài)小區(qū)、禁止天然林商業(yè)性采伐，限制了林農(nóng)的經(jīng)營自主權(quán)，影響了林農(nóng)的收入。由于缺乏保護(hù)林農(nóng)利益的配套政策、措施，群眾利益保障不足，導(dǎo)致群眾對(duì)天然林保護(hù)工作積極性不高，最終將影響天然林保護(hù)的可持續(xù)性。

4.3缺乏法律基礎(chǔ) 我國實(shí)行森林分類經(jīng)營制度，森林分為公益林和商品林。公益林包括防護(hù)林和特種用途林，商品林分為經(jīng)濟(jì)林、用材林和薪炭林，國家依法保障林農(nóng)的經(jīng)營自主權(quán)。林木采伐具有極強(qiáng)的法律性、政策性及科學(xué)性，是加強(qiáng)森林資源管理的關(guān)鍵，《森林法》、《森林法實(shí)施條例》、《森林采伐更新管理辦法》及《森林采伐作業(yè)規(guī)程》等法律、法規(guī)及技術(shù)規(guī)程針對(duì)不同林種的林木采伐類型及采伐方式做了科學(xué)、詳細(xì)的規(guī)定。加強(qiáng)天然林保護(hù)，全面禁止天然林商業(yè)性采伐，特別是禁止集體天然商品林商業(yè)性采伐，與《森林法》等法律、法規(guī)及技術(shù)規(guī)程規(guī)定的采伐政策不相符。同時(shí)全面禁止天然集體商品林的商業(yè)性采伐，與我國集體林權(quán)制度改革的政策精神也不完全相符。

4.4影響松材線蟲病除治 廣德縣是松材線蟲病疫區(qū)，為了控制及消滅疫情，根據(jù)松材線蟲病防治技術(shù)要求，在松材線蟲病防控過程中，不僅在疫情監(jiān)測(cè)過程中需要開展衛(wèi)生伐及時(shí)清理林中病死、枯死及衰弱松木，而且還需對(duì)發(fā)病鄉(xiāng)鎮(zhèn)的松木進(jìn)行除治性采伐及非發(fā)病鄉(xiāng)鎮(zhèn)松木進(jìn)行商品性采伐。馬尾松、黑松等松科植物是松材線蟲病的主要寄主植物，而我縣馬尾松均為天然林，停止天然林商業(yè)性采伐導(dǎo)致馬尾松采伐受限也必將影響松材線蟲病的除治工作。

5.天然林資源保護(hù)對(duì)策

5.1完善天然林保護(hù)立法 堅(jiān)持依法治林，盡快將國家天然林保護(hù)政策上升為國家的法律、法規(guī)。加快《森林法》、《森林法實(shí)施條例》、《森林采伐更新管理辦法》等相關(guān)法律、法規(guī)修改，完善天然林保護(hù)的法律基礎(chǔ)。制定出臺(tái)《天然林保護(hù)條例》，闡明天然林的法律概念、規(guī)范國有及集體天然林的經(jīng)營管理、明確破壞天然林資源的法律責(zé)任，為天然林保護(hù)提供強(qiáng)大的法律保障。增強(qiáng)立法的科學(xué)性，對(duì)天然林保護(hù)過程中出現(xiàn)的特殊情況應(yīng)區(qū)別對(duì)待，例如遇到抗洪搶險(xiǎn)、林地征占用、重大林業(yè)有害生物疫情（松材線蟲?。┓揽氐忍厥馇闆r，可依法采伐。

5.2編制天然林保護(hù)方案 天然林保護(hù)是一項(xiàng)龐大、復(fù)雜的社會(huì)性系統(tǒng)工程，不僅事關(guān)生態(tài)環(huán)境建設(shè)大局，也與廣大群眾的切身利益息息相關(guān)。集體天然林涉及經(jīng)營主體眾多、經(jīng)營形式復(fù)雜，天然林保護(hù)不能簡單化、一刀切，必須按照量力而行、突出重點(diǎn)、分類保護(hù)的原則穩(wěn)步推進(jìn)。各地要根據(jù)國家的天然林保護(hù)政策、法律、法規(guī)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐馁Y源總量及分布狀況因地制宜編制《集體天然林保護(hù)實(shí)施方案》，明確天然林保護(hù)的范圍、建立保護(hù)措施、完善配套政策、落實(shí)保護(hù)資金，確保天然林保護(hù)工作依法、有序推進(jìn)。

5.3建立長效機(jī)制

5.3.1實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償 堅(jiān)持森林分類經(jīng)營制度，規(guī)范天然林管理。積極爭取國家、省級(jí)公益林指標(biāo)，根據(jù)公益林區(qū)劃界定技術(shù)規(guī)程，將重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位及生物多樣性豐富的天然林界定為國、省級(jí)公益林，對(duì)一般天然林可區(qū)劃界定為縣級(jí)公益林。建立縣級(jí)生態(tài)補(bǔ)償基金，按照公益林事權(quán)等級(jí)，分別對(duì)各級(jí)集體天然公益林實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償，充分保障廣大林農(nóng)的切身利益，確保天然林保護(hù)的可持續(xù)性。

5.3.2加強(qiáng)天然林管護(hù) 加強(qiáng)天然林保護(hù)，資源管護(hù)是關(guān)鍵。我縣天然林31 893.9hm2，其中集體天然林31 699.8hm2，天然喬木林22 274.9hm2，天然集體林權(quán)制度改革后，山場(chǎng)均由農(nóng)戶承包經(jīng)營。由于天然林分布零散，涉及農(nóng)戶眾多，管護(hù)難度大。資源管護(hù)有自主管護(hù)、統(tǒng)一管護(hù)及委托管護(hù)等多種模式，根據(jù)我縣天然林總量、分布及前期公益林管護(hù)經(jīng)驗(yàn)，考慮聘請(qǐng)護(hù)林員進(jìn)行統(tǒng)一管護(hù)的模式為好。加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，成立專門的公益及天然林保護(hù)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌全縣天然林、公益林管護(hù)工作。盡快制定《廣德縣護(hù)林員管理辦法》，明確護(hù)林員的權(quán)、責(zé)、利，規(guī)范護(hù)林員管理，確保公益林及天然林保護(hù)政策落到實(shí)處。

5.4調(diào)整林區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu) 積極引導(dǎo)林區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，降低群眾對(duì)傳統(tǒng)林業(yè)經(jīng)濟(jì)的依賴。充分發(fā)揮林業(yè)的多種效益，開展林業(yè)復(fù)合經(jīng)營增加經(jīng)濟(jì)收入，在確保不破壞生物多樣性及生態(tài)功能的前提下，鼓勵(lì)經(jīng)營者積極開展林業(yè)復(fù)合經(jīng)營。一是大力發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)。根據(jù)《廣德縣加快林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)施意見》，支持、引導(dǎo)林農(nóng)通過林藥、林禽（畜）、林疏、林菌等形式大力發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)；二是大力發(fā)展生態(tài)旅游。各地依托良好的生態(tài)環(huán)境和豐富的景觀資源，大力發(fā)展生態(tài)、休閑旅游，促進(jìn)林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加林農(nóng)收入。