王鶴，邵雅利

（1.福建師范大學公共管理學院，福建福州，350007；2.福建江夏學院馬克思主義學院，福建福州，350108）

深化行政審批改革背景下的營商環(huán)境優(yōu)化研究
——以福州市為例

王鶴1，邵雅利2

（1.福建師范大學公共管理學院，福建福州，350007；2.福建江夏學院馬克思主義學院，福建福州，350108）

為了探析如何處理好政府與市場的關(guān)系，如何優(yōu)化營商環(huán)境從而進一步激發(fā)市場活力，選取福州市為研究對象并發(fā)現(xiàn)：近年來福州市營商環(huán)境有一定改善但根本性改革尚未發(fā)生，行政審批步驟依然很多，所需行政成本依舊較高。其中的原因與政府職能轉(zhuǎn)變尚不到位、行政審批制度的自我增殖以及行政服務中心根本價值發(fā)揮不充分等都有密切聯(lián)系。從法律、行政管理角度并結(jié)合地域優(yōu)勢提出改革建議，以期有助于進一步優(yōu)化福州市營商環(huán)境建設。

行政審批改革；營商環(huán)境；政府職能轉(zhuǎn)變；福州市

從經(jīng)濟學和企業(yè)管理中引入效益與成本理念，強調(diào)政府的公共服務角色并樹立顧客為導向的公共服務意識是新公共管理理論的核心思想。在該理論的指導下，世界各地掀起了政府職能轉(zhuǎn)變的浪潮，如美國的去政府管制運動、日本的放松管制改革以及韓國的削減政府管制改革等。［1］通過對這些成功改革范例進行分析，我們可以發(fā)現(xiàn)其中的共通點：用靈活的治理代替僵化的管制，以激勵為導向代替以政令作要求，重視市場需求，如果可以尋找到其他手段代替已有的行政管制那就應該簡化或直接去除該項管制，降低行政成本與社會經(jīng)濟負擔，最大限度地避免權(quán)力尋租出現(xiàn)的可能。

在我國，政府職能轉(zhuǎn)變最為突出的表現(xiàn)便是行政審批改革。改革開放喚醒了市場活力，行政審批改革也已悄然進行，但屬摸著石頭過河。2001年成功入世，“規(guī)則與開放”的世貿(mào)精神也幫助我國的行政審批改革進入高潮階段。2013年新一屆政府又將改革推向了另一個高峰。這三年多的時間里，國務院取消和下放618項行政審批事項，占原有審批事項的36%，提前超額完成目標。雖然改革成效有目共睹，但在改革的深水區(qū)單單靠降低審批數(shù)量是無法緊跟國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展腳步的，所以“放”、“管”、“服”三者聯(lián)動成為接下來簡政放權(quán)、深化行政審批改革的重點所在。［2］本文選取開辦企業(yè)這一方向來分析福建省的營商環(huán)境，進而反映出當前行政審批的現(xiàn)狀、存在的問題，并結(jié)合實地調(diào)查與文獻研究提出建議。

一、相關(guān)概念解讀與研究意義

（一）與營商環(huán)境有關(guān)的概念解讀

21世紀初，為支持引導私營企業(yè)健康良好發(fā)展，營商環(huán)境一詞被提出來。研究營商環(huán)境的標準很多，其中世界銀行通過調(diào)查世界各國與營商相關(guān)的外部環(huán)境情況，量化各項指標并進行全球排名，以此訂立標準來反映出各國的營商環(huán)境便利程度在全球的情況，為各國政府進行行政改革提供權(quán)威參考。由于營商環(huán)境包含了商事主體從事經(jīng)營活動的各種狀況與需要的各種要件，因此自2003年所訂立的5項指標起，每一年都會根據(jù)實際情況做相應增補。世行最新公布的《2016年營商環(huán)境報告》中已經(jīng)涉及189個國家及地區(qū)的10項指標，分別是：開辦企業(yè)、辦理施工許可證、獲得電力、登記財產(chǎn)、獲得信貸、保護少數(shù)投資者、納稅、跨國貿(mào)易、執(zhí)行合同、辦理破產(chǎn)。［3］

企業(yè)要成為正規(guī)經(jīng)濟體，第一步便是要到工商行政部門進行登記注冊。開辦企業(yè)的過程包含取得許可證照，完成相關(guān)監(jiān)管部門要求的蓋章、核對、公示。因此，開辦企業(yè)的便利程度能夠很直接地反映出當?shù)卣男姓k事效率，是反映行政審批改革成效的一面鏡子。

（二）研究營商環(huán)境對深化政府行政審批改革的意義

首先，打造法治化營商環(huán)境是依法治國、建設法治政府與有限政府的重要組成部分。政府職能轉(zhuǎn)變與特定時段的經(jīng)濟發(fā)展之間有密不可分的互動關(guān)系，政府職能轉(zhuǎn)變需要適應當時的經(jīng)濟發(fā)展情況，同樣政府職能定位與頒布的政策也會推動或阻礙經(jīng)濟的發(fā)展。［4］在建國之初由于特殊的歷史背景，計劃經(jīng)濟體制下的政府就是全能型政府，改革開放后社會主義市場經(jīng)濟體制建立和發(fā)展，打造有限政府、服務型政府和法治政府成為政府職能轉(zhuǎn)變的目標。在這一關(guān)系推動下，我國政府明確提出要打造法治化營商環(huán)境。國務院頒布的《關(guān)于推進國內(nèi)貿(mào)易流通現(xiàn)代化建設法治化營商環(huán)境的意見》（國發(fā)〔2015〕49號）中表示要主動適應與引領(lǐng)經(jīng)濟新常態(tài)，加快我國營商環(huán)境的法治化建設，推動體制機制創(chuàng)新，完善治理體系，更好服務于社會發(fā)展。

其次，營商環(huán)境優(yōu)化有利于營造高效便民的政務環(huán)境。營商環(huán)境優(yōu)化的首要任務就是簡化行政審批。2016年5月9日，李克強總理在全國推進簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務改革電視電話會議中總結(jié)了當前改革成果：減少行政審批事項三分之一以上、非行政審批許可徹底終結(jié)、工商登記由“前證后照”改為“前照后證”、前置審批精簡85%等。在放權(quán)的同時針對人民群眾的實際需要，各地政府也逐步探索“一站式服務”理念，建設政務超市、行政服務大廳，發(fā)展電子政務、接受網(wǎng)上辦公等新形式。在這一系列改革的推動下，為企業(yè)“松了綁”、為群眾“解了絆”、為市場“騰了位”、為廉政“健了身”，極大激發(fā)了市場活力，將大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新落到實處。有統(tǒng)計顯示2015年～2016年，全國平均每天新增企業(yè)1.2萬戶，我國營商環(huán)境在世界銀行發(fā)布的統(tǒng)計報告中每年提升6個位次。［5］

最后，在行政學領(lǐng)域?qū)τ跔I商環(huán)境的研究相對不足，仍需深入探索。通過查找文獻資料發(fā)現(xiàn)，在我國對于營商環(huán)境的研究多集中于經(jīng)濟學領(lǐng)域或工商管理方向，但如開辦企業(yè)這樣與政府部門有直接關(guān)系的專業(yè)領(lǐng)域研究成果卻少之又少。而且研究存在地域差異，如深圳既是行政審批改革的排頭兵又是經(jīng)濟發(fā)展強市，深圳市政府對營商環(huán)境的研究成果就比較突出；反觀中西部欠發(fā)達地區(qū)，對營商環(huán)境的研究與改革就非常匱乏。另外，當前的研究成果多從宏觀方面、頂層設計考慮，對于微觀具象的研究特別是結(jié)合行政審批的探索仍然缺乏。因此，站在行政管理學角度研究營商環(huán)境是需要進一步探索深化的。

二、福州市營商環(huán)境分析

通過查閱世界銀行公布的《營商環(huán)境報告》、實地走訪相關(guān)政府部門并對商戶進行調(diào)查，獲取調(diào)查結(jié)果，將調(diào)查結(jié)果進行橫向與縱向的對比，通過表格展現(xiàn)。

表1通過橫向?qū)Ρ确从吵?016年在福州開辦企業(yè)的相關(guān)指標與相對發(fā)達國家與地區(qū)的對比情況。其中開辦企業(yè)需要經(jīng)過的程序為9步，相對比我國平均水平的11步已經(jīng)是處于國內(nèi)領(lǐng)先水平，不過與香港的2步、新西蘭的1步相比差距甚遠。企業(yè)登記總天數(shù)中，與國內(nèi)平均水平領(lǐng)先約兩天左右，但與其他發(fā)達地區(qū)相比是成倍數(shù)的增多，說明當前我國每一流程的平均耗時量非常之高。成本方面高于我國平均值四倍左右，在表中位于中等偏高的排位。

表2通過縱向?qū)Ρ确从吵龈Ｖ菔?008年到2016年開辦企業(yè)所需程序變化情況。其中，變化最大的是引入了網(wǎng)上申請的流程，因此在過去需要人工現(xiàn)場辦理的程序被轉(zhuǎn)換為網(wǎng)上程序，降低了復雜程度，但提升了對于網(wǎng)絡辦公的技術(shù)要求。

表1 2016年福州市營商環(huán)境與其他國家和香港特區(qū)、臺灣地區(qū)營商環(huán)境對比表

表2 福州市2008年開辦企業(yè)所需程序與2016年所需程序?qū)Ρ缺?/p>

總體來說，在福州市開辦企業(yè)的便利程度較以前有所進步，但所需要的步驟仍舊繁復，時間跨度大，所需成本相對處于中間水平，深化改革仍需繼續(xù)。

三、福州市營商環(huán)境優(yōu)化取得的成就與存在的問題

測量營商環(huán)境便利程度的第一個指標就是開辦企業(yè)。開辦企業(yè)是一家公司跨入正規(guī)經(jīng)濟體的門檻，開辦企業(yè)所需的時間成本也都與政府相關(guān)政策措施息息相關(guān)。在我國，雖然對于開辦企業(yè)的步驟有統(tǒng)一規(guī)范，但是由于實際情況不同，各地政府在實地操作中有明顯差異。據(jù)世界銀行公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，經(jīng)濟較為發(fā)達的東南地區(qū)在步驟數(shù)、時間與成本方面都是領(lǐng)先于我國其他地區(qū)的，經(jīng)濟相對不發(fā)達或欠發(fā)達地區(qū)開辦企業(yè)所需時間更長、費用更多（見圖1）。

圖1 在中國開辦企業(yè)難易程度的地區(qū)比較

福州市作為東南地區(qū)的代表之一，在營商環(huán)境方面處在全國領(lǐng)先行列。這與福州市政府深化行政審批改革、轉(zhuǎn)變政府職能有著密不可分的關(guān)系。首先，福州市率先嘗試建設“一站式”服務理念為指導的政務服務中心，一個窗口統(tǒng)一辦理工商、稅務、質(zhì)檢等多個審批事項，大大縮短審批時間。經(jīng)過三輪簡政放權(quán)工作，已有將近兩百多項與縣域經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)的審批服務事項下放。其次，福州市在全國首創(chuàng)“市區(qū)同權(quán)、多點辦理”的行政審批舉措。其核心思想是對涉及總部經(jīng)濟、連鎖企業(yè)和分支機構(gòu)的審批，可以由申請人結(jié)合自身實際情況，自行選擇在縣級或市級的行政服務中心辦理，而且，在任意行政服務中心辦理的許可證照在全市范圍內(nèi)都有效。再次，最新出臺的《中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)福州片區(qū)建設項目審批“一口受理”實施方案》（榕自貿(mào)委〔2016〕29號）中提出建立“一表申請、一口受理、并聯(lián)審查、一章審批”的審批制度，將審批流程歸并為項目決策、用地審批、規(guī)劃報批、施工許可、竣工驗收等五個階段，實現(xiàn)部門之間的實時資源共享。

雖然福州市在營商環(huán)境與行政審批改革方面有不少先進經(jīng)驗，但是其中存在的問題也不可忽略。

第一，在政府職能轉(zhuǎn)變中存在越位與缺位現(xiàn)象。行政審批是計劃經(jīng)濟遺留下來的產(chǎn)物，屬于授權(quán)行政行為，具有非效率性。在我國，大量的資源分配掌握在政府手中，過分依賴政府表現(xiàn)出的是對市場調(diào)節(jié)與社會自我管理的不信任。李克強總理在關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能的會議上也明確表示：造成資源配置不合理的根源不是市場本身，而是政府這只“有形的手”過分干預。而政府之所以越位的根源便是利益驅(qū)動。一方面，地方政府可以通過越位干預做政績工程刷新政績，另一方面，地方政府為提高財政收入與個人利益，通過調(diào)用手中職權(quán)，迫使民營企業(yè)在違背市場規(guī)則的情況下增加成本投資?！坝欣鸵粨矶?，沒利就一哄而散”，越位現(xiàn)象的另一面就是缺位。缺位現(xiàn)象的集中表現(xiàn)就是監(jiān)管體系。監(jiān)管體系根據(jù)時間可劃分為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督與事后監(jiān)督，當前我國出于細化監(jiān)管責任的目的采用的是分段監(jiān)管模式，但是在實踐中就會因為職能交叉、體制機制不健全，造成互相推諉的踢皮球現(xiàn)象或是重復監(jiān)管的現(xiàn)象。［6］另外，根據(jù)行政審批改革委員會辦公室規(guī)定，一項行政審批事項的取消是需要被削減方簽字的，這就導致原本必須的行政審批事項被壓縮，又新增了許多其他本不必要的審批事項，使審批事項更加雜亂無章。

第二，行政審批制度的自我增值與“官本位”思想強化。著名經(jīng)濟學家吳敬璉曾提出，行政審批就是尋租，是腐敗的源頭。作為受益方，掌握審批權(quán)的地方政府在深化改革中一定會帶來阻力。根據(jù)調(diào)查得到的福州市開辦企業(yè)步驟對比中，從原來的12步縮減為9步，雖然有一定進步，但與新西蘭的1步、香港的2步之間差距仍舊很大，其中的原因從簡政放權(quán)角度來看是該放的權(quán)沒有放。雖然舊的審批事項被削減壓縮，但新的事項層出不窮，“萬里長征”變成了“千里長征”。從放權(quán)實踐角度看，本該交給市場、社會的，變成了上級下放給下級；本該將決定權(quán)全部下放的，變成了保留最終的發(fā)證環(huán)節(jié)；本該由上級保留的國土、環(huán)保以及規(guī)劃等事權(quán)，變成了下級的新任務導致無法科學統(tǒng)籌安排。［7］從提供公共服務的角度看，企業(yè)對政府信息不公開、提供公共服務質(zhì)量不高、辦事效率低等頗有怨言。除了體制機制方面的問題以外，公務員隊伍的官本位思想同樣是行政審批改革中的絆腳石。法律方面、制度方面的不足讓部分掌握權(quán)力的腐敗分子有可乘之機。“不花錢不辦事”、“花小錢辦小事”、“花大錢心踏實”這些違背了市場經(jīng)濟公平公正原則的不良風氣如果持續(xù)下去，必將架空法制經(jīng)濟的基礎，造成不可估量的損失。

第三，行政服務中心需要進一步完善職能，發(fā)揮應有作用?！耙徽臼健睂徟S可、“一條龍”運作辦理、“一窗式”受理發(fā)證是行政服務中心的核心。但是在現(xiàn)實實踐中，行政服務中心所承擔的實質(zhì)性審批行政職責不足。其表現(xiàn)有：一是行政審批事項納入不全，個體工商戶的營業(yè)執(zhí)照和稅務登記證“三證合一”已經(jīng)提出但還沒有實踐，工商登記全程電子化、電子營業(yè)執(zhí)照、“證照分離”等等都還有待于落實。二是管理方面不統(tǒng)一、不順暢。由于法律定位模糊，政務服務中心在審批事項、進駐機構(gòu)、管理方式上存在不一致。在福州，每個區(qū)縣設立行政服務中心的時間不同，其中進駐的行政機關(guān)與可申請辦理事項也均有差別，一定程度上對辦事效率有所減弱。三是部門利益存在導致信息壁壘的出現(xiàn)。［8］雖然統(tǒng)一在一個辦事大廳集中辦公，但是各單位部門在業(yè)務、功能、資源上仍然存在分割現(xiàn)象。其原因在于我國政府行政組織架構(gòu)是按照分權(quán)、分工、分層原則建立的，在這樣強條弱塊的體制格局下，各部門為考慮自身利益，避免原有行政權(quán)力流失，在業(yè)務出現(xiàn)交叉之時會形成互不信任與“信息孤島”的現(xiàn)象。另外，被派駐在政務服務中心工作的辦事人員由于其人事關(guān)系、工資福利、績效評估等都在原單位，只有日常紀律與審批情況屬于中心管理，這就導致了辦事員缺乏對服務中心的歸屬感、認同感，同樣會導致辦事效率與效果大打折扣。［9］

四、優(yōu)化營商環(huán)境的對策思考

（一）大力加強法治化營商環(huán)境建設

如果沒有完善的營商法律體系作為市場運行的前提與規(guī)范，那么市場的良性有序發(fā)展就難以得到保障。當前營商環(huán)境立法還很不充分，制度建設方面的頂層設計尚未完善，建立法治化營商環(huán)境具體實施戰(zhàn)略并未明確。對于地方政府如何打造法治化的營商環(huán)境，首先第一步就是抓緊制定一系列細則條例，可涉及到的領(lǐng)域有知識產(chǎn)權(quán)、誠信建設、互聯(lián)網(wǎng)安全、商事許可以及經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、外資密集區(qū)、高新區(qū)或保稅區(qū)等，明確闡明法律地位、管理體制、運行機制。其次，從政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)胧郑瑢崿F(xiàn)有效的政府治理。政府職能轉(zhuǎn)變不到位是當前經(jīng)濟社會諸多矛盾產(chǎn)生的體制性根源所在，政府要轉(zhuǎn)變過去“大政府”、“全能政府”的錯誤觀念，理順政府與市場、政府與社會之間的關(guān)系，同時也要處理好政府層級之間、政府各部門之間的關(guān)系，對外釋放市場活力，對內(nèi)理順條塊關(guān)系。建立健全權(quán)力清單制度與目錄管理制度，引進負面清單，明確審批項目的構(gòu)成要素。［10］再次，強化市場監(jiān)督管理體系建設。政府用自身的“減法”換取市場活力的“乘法”，最直接有效的方式就是加快市場準入制度改革。依據(jù)寬進嚴管、便捷高效的原則，降低開辦企業(yè)的門檻。降低準入標準即意味著要強化監(jiān)督管理，充分調(diào)動事前、事中、事后監(jiān)管，運用先進的網(wǎng)絡技術(shù)進行實時跟蹤監(jiān)管。

（二）借助創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策優(yōu)勢增強營商環(huán)境活力

在最新公布的《福建省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》中，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)被提到多次，理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)新均取得喜人成果，其中高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值占GDP16%，每萬人口發(fā)明專利擁有量達7.5，這說明福建省已經(jīng)進入創(chuàng)新型省份行列。在這樣良好的大環(huán)境下，福州市應該繼續(xù)重視創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)在營商環(huán)境中發(fā)揮的動能作用。首先，要進一步打造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支撐平臺，扶持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化器、科技企業(yè)孵化園，實施眾創(chuàng)空間“四個一批”工程，秉持眾創(chuàng)、眾包、眾扶、眾籌的精神為小微企業(yè)服務。［11］其次，從財政上對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目進行專項幫扶。健全創(chuàng)業(yè)風險分擔機制，引進社會資源、天使投資、銀行以及融資擔保機構(gòu)對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目進行資金支持。出臺相關(guān)優(yōu)惠政府采購政策，優(yōu)先使用創(chuàng)新品牌產(chǎn)品、綠色產(chǎn)品。再次，堅持為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供優(yōu)質(zhì)公共服務。將電子政務與行政服務中心業(yè)務相結(jié)合，線上加快推行開辦企業(yè)電子化登記和電子營業(yè)執(zhí)照應用，線下打通“一址多照”、集群注冊等住所登記環(huán)節(jié)，線上線下結(jié)合最大程度簡化辦事流程，全方位提升服務水平，為四眾小微企業(yè)免費進行管理指導、技能培訓、標準咨詢、檢驗檢測等認證服務。

（三）充分發(fā)揮福州自貿(mào)區(qū)對營商環(huán)境優(yōu)化的示范作用

在福建自貿(mào)區(qū)中，福州片區(qū)包含福州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)與福州保稅港區(qū)，其定位是發(fā)展先進制造業(yè)基地、21世紀海上絲綢之路經(jīng)貿(mào)合作重要平臺、兩岸服務貿(mào)易合作示范區(qū)、兩岸金融創(chuàng)新合作示范區(qū)。因此，高起點建設福州新區(qū)，圍繞“三區(qū)一門戶一基地”的戰(zhàn)略格局（兩岸交流合作重要承載區(qū)、改革創(chuàng)新示范區(qū)、生態(tài)文明先行區(qū)；擴大對外開放重要門戶；東南沿海重要現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)基地），集成“四區(qū)疊加、一區(qū)毗鄰”的獨特優(yōu)勢打造帶動經(jīng)濟發(fā)展的新引擎是提升福州營商環(huán)境的一大獨有優(yōu)勢。首先，加快推動福州新區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，集聚電子制造、經(jīng)濟金融、服務外包、新能源科技等新興產(chǎn)業(yè)與現(xiàn)代服務業(yè)，完善各類配套設施，引導教育、醫(yī)療等公共資源向新區(qū)發(fā)展，吸引人才流入。其次，勇于探索體制機制創(chuàng)新。落實國務院對福州新區(qū)的批復精神，勇于突破傳統(tǒng)的行政管理體制，鼓勵實踐綜合立體、扁平化的管理新模式。放開思想，打造集國有企業(yè)、民營企業(yè)、金融機構(gòu)與社會組織于一體的合作平臺，充分調(diào)動一切有利因素與力量，放大政策效應。［12］再次，通過發(fā)揮地域優(yōu)勢加強對臺合作機制，鼓勵對臺經(jīng)貿(mào)合作，加強與臺灣產(chǎn)業(yè)的深度對接融合，豐富營商環(huán)境，借鑒臺灣營商環(huán)境的先進經(jīng)驗。

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D035.5

A

2016年度福建省社會科學規(guī)劃一般項目“以增強人民獲得感為導向的福建公眾幸福指數(shù)機制構(gòu)建研究”（FJ2016B143）

王鶴（1992-），女，碩士研究生，研究方向為公共管理與公共政策。邵雅利（1977-），女，副教授，研究方向為社會管理與幸福學。