（湖南省水利水電勘測設(shè)計研究總院長沙市410007）

長期補償安置機制下庫區(qū)土地實物指標(biāo)調(diào)查

康敏

（湖南省水利水電勘測設(shè)計研究總院長沙市410007）

采取以淹沒土地面積為基數(shù)的長期補償安置方式，是近年來大中型水利水電項目移民生產(chǎn)安置的一種創(chuàng)新移民安置方式。在該種生產(chǎn)安置方式下，土地淹沒的數(shù)量及屬性與移民的利益息息相關(guān)。結(jié)合庫區(qū)實際情況，快速、準(zhǔn)確、經(jīng)濟地做好土地調(diào)查，使土地調(diào)查成果移民認可率高又有利于實施分解，是長期補償安置安置機制下移民安置工作需進一步總結(jié)和研究的內(nèi)容之一。文章以湖南瀟水涔天河水庫擴建工程庫區(qū)土地調(diào)查實踐為例，總結(jié)了該安置方式下開展土地調(diào)查的實踐經(jīng)驗，可供同類工程項目參考。

長期補償土地調(diào)查移民安置

1 工程概況

湖南瀟水涔天河水庫擴建工程是湖南省“十二五”時期水利“一號工程”，同時也是全國172項重大水利工程之一。壩址位于湖南省永州市江華瑤族自治縣境內(nèi)，水庫正常蓄水位313m，水庫總庫容15.1億m3，調(diào)節(jié)庫容9.92億m3，水電裝機200MW，年平均發(fā)電4.576億kW·h，工程建設(shè)征地移民補償靜態(tài)總投資42.47億，是一座具有灌溉、防洪、下游補水和發(fā)電等綜合效益的大（Ⅰ）型水利水電工程。庫區(qū)淹沒影響涉及庫內(nèi)9鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）54個村5個居委會及江華國有林場的2個分場，淹沒影響集鎮(zhèn)5個。防護后淹沒影響總?cè)丝?6170人、房屋159.24萬m2；淹沒影響各類土地5.03萬畝（其中耕地9456畝）；工程需搬遷安置人口27471萬人，庫區(qū)生產(chǎn)安置人口21507萬人。庫區(qū)移民全部生活安置在江華縣內(nèi)，且主要集中在6個集鎮(zhèn)集中安置點上；生產(chǎn)安置主要采取以淹沒土地為基數(shù)的長效實物補償安置方式。

2 涔天河土地調(diào)查方式

根據(jù)《水利水電工程建設(shè)征移民實物調(diào)查規(guī)范》（SL442-2009）及涔天河庫區(qū)主要屬林區(qū)，山高坡陡、淹沒影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)多等實際情況，本項目淹沒土地采取由調(diào)查人員會同有關(guān)單位工作人員一起持圖現(xiàn)場調(diào)查行政界線、地類分界線和必要的線狀物、落實土地權(quán)屬，并采用計算機量圖，建立以行政村、組為單位的土地面積數(shù)據(jù)庫的調(diào)查方式。

3 土地調(diào)查主要實踐要點

（1）明確調(diào)查目標(biāo)。在長期補償安置機制下，庫區(qū)百姓主要關(guān)注淹沒土地的“范圍、權(quán)屬、地類、數(shù)量”4要素。因此，土地調(diào)查的目標(biāo)概括起來就是要做到四個方面：①淹沒土地范圍的確定；②淹沒土地權(quán)屬的確定；③淹沒土地地類的核定；④建立以行政村、組為單位的土地面積數(shù)據(jù)庫。

（2）明確調(diào)查組織框架和分工。構(gòu)建有效的土地調(diào)查組組織、明確調(diào)查組成員的分工是土地調(diào)查目標(biāo)能否實現(xiàn)的關(guān)鍵。在本項目實踐中，調(diào)查工作組分成4個大組8個小組，每個大組配1個測量工作組；每個調(diào)查小組分別由2名市縣政府代表、1～2名鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表、1名國土代表、1名林業(yè)代表、1名項目法代表或移民監(jiān)理和2名設(shè)計人員組成，同時調(diào)查到相應(yīng)村、組時均應(yīng)有3名村干部、1～2名組干部及3名移民代表參加。另外，構(gòu)建了由地方政府、項目法人、設(shè)計單位及移民綜合監(jiān)理等參建單位主要負責(zé)人組成的實物指標(biāo)調(diào)查協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組。組織分工方面：項目法人會同地方人民政府負責(zé)調(diào)查的組織，設(shè)計單位負責(zé)開展具體的調(diào)查和技術(shù)歸口管理工作，國土、林業(yè)人員參與調(diào)查并做相應(yīng)的解釋工作；地方各級人民政府依據(jù)縣人民政府的統(tǒng)一安排，負責(zé)組織有關(guān)職能部門參與調(diào)查，并協(xié)調(diào)處理有關(guān)問題，為調(diào)查工作提供條件；移民綜合監(jiān)理對土地調(diào)查的規(guī)范性和質(zhì)量進行監(jiān)督；實物指標(biāo)調(diào)查協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組負責(zé)對土地調(diào)查過程中涉及調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整、指標(biāo)確認程序等重大原則性問題進行研究和指導(dǎo)，同時對庫內(nèi)土地調(diào)查進行巡查，現(xiàn)場解決調(diào)查組遇到的相關(guān)問題。

（3）注重調(diào)查方法與庫區(qū)實際情況的結(jié)合。遵照省政府發(fā)布的“封庫令”，根據(jù)庫區(qū)土地利用現(xiàn)狀和《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010—2007）來判定土地屬性是土地屬性認定的主要方式，但在制定具體的調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)時，也應(yīng)注重調(diào)查方法與庫區(qū)實際情況的結(jié)合。在本項目土地調(diào)查實踐中，有以下四方面的措施，得到了老百姓的認可并確保了土地調(diào)查的順利進行：①針對本庫區(qū)木材加工廠等小型企業(yè)較多、規(guī)模大小不一，在其占用的土地性質(zhì)認定上，對已征收的土地登記為工礦倉儲用地；對農(nóng)戶臨時租用的農(nóng)用地，在其提供土地租賃協(xié)議、土地承包冊后，按原地類進行登記；②對因洪水淹沒后土地丘塊和耕作層尚在，因農(nóng)戶外出務(wù)工等原因未及時耕種、且現(xiàn)狀為拋荒地或林地的，經(jīng)聯(lián)合調(diào)查組現(xiàn)場查驗并經(jīng)權(quán)屬人提供土地承包了冊后，按原地類登記；③對少量因洪水水毀而農(nóng)戶仍享受種糧直補等政策的承包耕地，在查驗國土詳查圖斑、出具鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組證明及農(nóng)戶土地承包手冊后，按原地類登記等；④對淹沒影響小水電站占用的313m以下且實行逐年補償?shù)耐恋?，按照其與村、組簽訂的逐年補償協(xié)議或多年領(lǐng)款憑條，按原地類登記。

（4）注重調(diào)查前的技術(shù)培訓(xùn)。在本項目土地調(diào)查實踐中，為讓調(diào)查組成員、村、組干部及移民代表熟悉土地調(diào)查的方法、流程及技術(shù)要點，市、縣、項目法人、設(shè)計單位及移民綜合監(jiān)理等參建單位經(jīng)反復(fù)研討并根據(jù)相關(guān)規(guī)范制定了《涔天河水庫擴建工程實施階段淹沒土地復(fù)核工作政策及技術(shù)要點》，在此基礎(chǔ)上，江華縣人民政府分不同層次，組織負責(zé)參與土地調(diào)查工作的縣直干部、相應(yīng)村、組干部和群眾代表進行了政策及技術(shù)要點學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。經(jīng)實踐檢驗，通過調(diào)查前的政策及技術(shù)要點培訓(xùn)，使土地調(diào)查取得了較好的效果。

（5）嚴格遵守土地調(diào)查確認流程。在本項目土地調(diào)查實踐中，有以下工作流程是值得重視和借鑒的：

第一步：調(diào)查組成員指明并劃定淹沒范圍。根據(jù)庫區(qū)地類地形圖，調(diào)查組成員現(xiàn)場指明并劃定淹沒范圍，并在地類地形圖上標(biāo)繪淹沒線；必要時，由測量專業(yè)人員輔助測設(shè)其它明顯淹沒線標(biāo)識，明確淹沒范圍。

第二步：村、組干部和移民代表現(xiàn)場落實土地權(quán)屬及地類界線。淹沒界線劃定后，調(diào)查組會同權(quán)屬人（單位）持圖實地落實土地權(quán)屬并核對土地地類，并在地類地形藍圖上標(biāo)繪權(quán)屬界線和地類界線。劃分權(quán)屬界線時，相鄰村、組等權(quán)屬單位的人員應(yīng)同時到場；對于組與組之間、組與其他單位間的插花地，地方政府應(yīng)通知權(quán)屬單位的人員同時到場，進行權(quán)屬確認；涉及有土地權(quán)屬爭議的，爭議雙方應(yīng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主持下及時研究對策，對土地進行權(quán)屬確認；暫不能明確權(quán)屬的爭議地，由調(diào)查組成員劃定丘塊范圍并標(biāo)明爭議權(quán)屬單位，待上一級單位組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)、國土、林業(yè)協(xié)調(diào)解決后，再按權(quán)屬登記入庫。

第三步：淹沒范圍、地類、權(quán)屬界線成果簽認。設(shè)計人員在前述調(diào)查步驟完成的基礎(chǔ)上應(yīng)及時將淹沒線、地類界線及權(quán)屬界線標(biāo)繪在調(diào)查藍圖上，經(jīng)村、組干部及移民代表復(fù)核確認后，由村、組干部、移民代表及調(diào)查組成員共同對淹沒范圍、地類、權(quán)屬界線予以簽字蓋章確認，形成外業(yè)土地調(diào)查斑塊藍圖。

第四步：斑塊面積量算和數(shù)據(jù)庫建立。在外業(yè)土地調(diào)查斑塊圖成果基礎(chǔ)上，設(shè)計人員采用計算機量圖，按圖幅、斑塊、逐一編號并量算土地面積，按圖幅,建立以村、組為單位的土地面積數(shù)據(jù)庫并逐級匯總。每幅圖的量算成果均應(yīng)進行圖幅內(nèi)平差，圖幅理論面積允許誤差F應(yīng)滿足規(guī)范相應(yīng)要求，即：－0.0025A＜F＜0.0025A（A為圖幅理論面積）。對爭議地，按圖斑編號量算，按爭議雙方登記入庫并匯總。

第五步：做好土地調(diào)查指標(biāo)的公示及確認。土地面積量算并匯總后,應(yīng)對土地調(diào)查量算成果以村民小組為單位，在所涉及村、組范圍內(nèi)進行三榜公示，每榜公示七天。對公示成果有異議的，由有異議的村、組提出復(fù)核申請，調(diào)查組成員現(xiàn)場復(fù)核并做好解釋。復(fù)核后的調(diào)查成果按程序進行下一輪公示。各村、組核對并確認淹沒土地面積后，村、組干部、移民代表（要求至少3人）及調(diào)查組人員共同對土地指標(biāo)成果簽字蓋章認可。另外，縣人民政府對最終簽認的土地指標(biāo)出具確認函。

第六步：調(diào)查成果整理及提交。土地調(diào)查后續(xù)關(guān)鍵一步是整理并提交相應(yīng)調(diào)查成果。在本工程項目中，設(shè)計單位編制了《湖南省瀟水涔天河水庫擴建工程庫區(qū)淹沒土地調(diào)查報告》，對前期土地調(diào)查全過程進行了系統(tǒng)性說明；同時裝訂并提交了外業(yè)土地調(diào)查斑塊藍圖及以村、組為單位的土地簽章成果表。上述做法有利于業(yè)主及地方政府掌握前期土地指標(biāo)的形成過程；同時，所形成的圖和表便于實施階段村組對照其開展土地分解，使土地數(shù)據(jù)有據(jù)可查。

（6）村、組分解造冊。根據(jù)長效實物補償實施需要，由地方政府組織村、組等相關(guān)部門將納入長效實物補償范圍內(nèi)的土地指標(biāo)進行分解造冊，以便于長效實物補償資金兌付。具體分解時按照“調(diào)查總量控制，村、組分解造冊”的原則進行。分解造冊成果應(yīng)經(jīng)村組干部和集體經(jīng)濟組織代表簽字、所在村組公示后逐級上報到縣移民管理部門，作為開展長效實物補償?shù)囊罁?jù)。

4 調(diào)查效果

（1）調(diào)查時間較短。本項目庫區(qū)淹沒影響各類土地0.34萬hm2（5.03萬畝），土地調(diào)查共計耗時134天，其中政策及技術(shù)要點編制20天，土地調(diào)查前技術(shù)培訓(xùn)8天，土地外業(yè)實地調(diào)查50天，土地內(nèi)業(yè)面積量算31天，公示及復(fù)核確認25天。土地調(diào)查時間較短，加快了移民安置實施規(guī)劃報告編制。

（2）調(diào)查成果認可率較高。截至公示復(fù)核完成，外業(yè)土地調(diào)查斑塊藍圖簽字方面：240個組完成232組，占受淹村組的96.7%，淹沒土地面積成果簽字方面：240個組完成219組，占受淹村組的91%。至下閘蓄水驗收前，以上未完成簽字的村組，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、國土、林業(yè)等單位解釋后均已認可了前期土地指標(biāo)。

（3）土地分解到戶較順利。由于前期調(diào)查過程中村、組干部，特別是移民代表全程參與了土地調(diào)查和確認，實施過程中，村、組土地指標(biāo)分解糾紛較少。地方政府在土地分解過程中主要是督促、指導(dǎo)分解工作，同時組織參建單位對村、組提出的少量斑塊地類復(fù)核申請進復(fù)核，對列為爭議地的土地組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)、國土、林業(yè)等單位進行協(xié)調(diào)，落實土地權(quán)屬及屬性。截至本項目下閘蓄水驗收前，庫區(qū)已基本完成了土地指標(biāo)分解，村、組長效實物補償安置協(xié)議簽訂也已基本完成，未發(fā)生大的糾紛和信訪事情。

5 結(jié)語

長期補償創(chuàng)新移民安置方式，其基礎(chǔ)是查清建設(shè)征地影響土地的數(shù)量及屬性。因此，該安置模式下，土地調(diào)查方法至關(guān)重要。在涔天河水庫擴建工程庫區(qū)土地調(diào)查實踐中，參建單位強調(diào)并落實了土地政策宣傳、技術(shù)培訓(xùn)、組織框架和分工、土地調(diào)查確認流程、庫區(qū)移民參與、成果整理與提交及土地分解造冊等土地調(diào)查工作流程。通過參建各方共同努力，土地調(diào)查取得了較好的調(diào)查效果，確保了土地分解實施和本項目長效實物補償安置方式的順利實施，其土地調(diào)查實踐可供今后開展同類工程項目參考。

2017－01－10）

康敏（1983-），女，河北保定人，碩士，工程師，主要從事水庫移民規(guī)劃設(shè)計工作。