管健

摘要：隨著黑龍江省三江治理工程的不斷深入，人們越來越意識到構(gòu)建三江河道堤防工程科學的運行管理機制是實現(xiàn)黑龍江省三江工程建設目標之后的必然要求。對河道堤防工程管理模式進行了重新界定，并在“垂直”管理模式和“省縣分級”管理模式兩種管理模式下對黑龍江省三江河道堤防工程運行管理機制進行設計，包括：項目責任主體與項目設立機制、項目設計和承包方的選擇機制、項目實施過程監(jiān)管和項目驗收和后評價機制。

Abstract： With the continuous deepening of Sanjiang governance in Heilongjiang Province， people realize that the scientific operation and management mechanism of the construction of Sanjiang River embankment engineering is an inevitable requirement after the achievement of the Sanjiang project construction in Heilongjiang Province. This paper redefines the management mode of river levee engineering， and designs the operation and management mechanism of Sanjiang River levee project in the "vertical" management mode and "provincial and county classification" management mode. It includes the main body of the project and the project establishment mechanism， the selection mechanism of project design and contractors， the project implementation process supervision and evaluation mechanism after project acceptance.

關(guān)鍵詞：河道堤防；管理模式；機制研究

Key words： river dike；maintenance management；mechanism research

中圖分類號：TV82 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）14-0050-03

0 引言

2014年開始，在中央大力支持下，全面治理黑龍江省三江工程，這對保障三江流域經(jīng)濟社會發(fā)展是件大事，但同時也要清楚看到，治理以后的三江河道堤防工程將會面臨新的問題，如，經(jīng)濟的發(fā)展，人類活動對河道堤防的影響會加劇，堤防的脆弱性在上升；這些均要求不僅是加高加固堤防工程，還需要加強對河道堤防工程的運行管理，因此研究三江工程河道堤防工程運行管理模式并構(gòu)建河道堤防工程運行管理機制勢在必行。目前學者們對于河道堤防工程運行管理研究較多，一些學者對河道堤防工程從管理角度進行分析，在闡明現(xiàn)有管理不當?shù)幕A上，提出了河道堤防工程維修與管理措施[1-5]。還有一些學者對河道堤防工程的管理體制改革進行研究，李曦等（2006）在分析了現(xiàn)行基層河道管理體制運行的障礙因素的基礎上，提出河道管理體制的改革措施[6]；張凱（2012）則對基層河道管理體制提出進行“管養(yǎng)分離”的改革措施[7]；顧洪銘（2015）針對現(xiàn)有基層河道管理管理體制存在的弊端，提出了包括：改革管理方式，實行“管養(yǎng)分離”的改革措施[8]?，F(xiàn)有文獻均是從現(xiàn)有管理或者管理機制存在缺陷的基礎上進行完善，并不系統(tǒng)，比較零散。本文在對河道堤防工程運行管理模式進行研究分析的基礎上，從整體角度對黑龍江省三江工程河道堤防工程的維修管理機制進行設計。

1 河道堤防工程運行管理模式

河道堤防管理實踐表明，影響河道管理水平主要有兩大要素：一是河道堤防管理組織方式，即不同管理層面管理機構(gòu)間的結(jié)合方式，如通過行政隸屬關(guān)系結(jié)合，或通過合同關(guān)系結(jié)合，或通過監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系結(jié)合，或通過較為松散的指導（咨詢）與被指導的關(guān)系結(jié)合；二是河道堤防養(yǎng)護費用（防汛費、歲修費、專項維修等）來源與使用方式，即在河道堤防工程中養(yǎng)護費用的支付和使用由誰負責的問題。因此，將河道堤防運行管理模式定義為河道堤防管理組織方式與河道堤防養(yǎng)護費用承擔與使用方式的有機組合。

1.1 河道堤防工程運行管理組織方式

根據(jù)全國各地大江大河管理實踐，可將河道運行管理分為省級、縣（市）級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三個層次，與此相對應的出現(xiàn)3種管理組織方式即：“垂直”管理方式、“完全分級”管理方式以及“省縣分級”管理方式，各類河道管理方式特點詳見表1。

1.2 河道堤防養(yǎng)護費用來源與使用方式

根據(jù)《中華人民共和國河道管理條例》和其他相關(guān)政策法規(guī)，以及全國各地大江大河管理實踐，河道堤防養(yǎng)護費用來源與使用方式可分為以下幾類：①省級政府全面負擔堤防養(yǎng)護費用，并由省級河道管理機構(gòu)負責經(jīng)費使用；②省級政府財政全面負擔堤防養(yǎng)護費用，并下?lián)芸h（市）級政府財政，由其負責經(jīng)費使用；③省級政府全面負擔堤防養(yǎng)護費用，并由省級河道管理機構(gòu)、縣級河道管理機構(gòu)共同負責經(jīng)費使用；④縣級政府負擔堤防養(yǎng)護費用，并負責經(jīng)費使用管理；⑤省級和縣（市）政府共同負擔堤防養(yǎng)護費用，并下?lián)芸h（市）級政府，由其負責經(jīng)費使用管理；⑥省級和縣（市）政府共同負擔堤防養(yǎng)護費用，并由省級河道管理機構(gòu)、縣級河道管理機構(gòu)共同負責經(jīng)費使用。

使用“垂直”與“省縣分級”管理相組合，以及省級政府財政與市縣級財政共同承接堤防維修養(yǎng)護費用、地方具體負責堤防維修養(yǎng)護工作的運行管理模式。這種運行管理模式的優(yōu)勢在于省級河道管理機構(gòu)可選擇三江河道防洪重點進行“垂直”管理，以確保重點河段的防洪安全，充分發(fā)揮堤防建設資金和維修養(yǎng)護費用的效益。對于防洪的一般河段，并不是省級不管，而是以地方為主，省級進行指導、監(jiān)督；在堤防維修養(yǎng)護經(jīng)費上，省級和地方根據(jù)保護對象的重要性和經(jīng)濟屬性，按比例出資，并由地方具體負責堤防的維修養(yǎng)護，省級河道/堤防管理機構(gòu)監(jiān)督。

2 三江河道堤防工程運行管理機制設計

各種河道堤防工程運行管理模式各有特點，而且從不同視角去觀察，各種模式的優(yōu)缺點也不盡相同。這主要在于不同運行管理模式，相關(guān)主體的利益和責任是不同的。根據(jù)三江河道堤防工程特點、組織及其設計理論，并借鑒其他大江大河河道堤防管理組織經(jīng)驗，推薦三江河道堤防工程使用“垂直”與“省縣分級”管理相組合的工程運行管理模式。因此相對應的有必要針對這兩種不同管理模式，分別研究黑龍江省三江工程河道堤防工程在兩種運行管理模式下的管理機制。

2.1 基于“垂直”管理模式的河道堤防工程運行管理機制設計

“垂直”管理模式，即河道堤防工程維修養(yǎng)護管理由省級統(tǒng)一組織，維修養(yǎng)護經(jīng)費也由省級財政統(tǒng)一支付。在這種管理模式下，堤防工程維修養(yǎng)護管理的責任主體是省級河道堤防工程管理機構(gòu)，可采用“管養(yǎng)分離”、項目管理方式對堤防的維修養(yǎng)護實施管理。

2.1.1 堤防維修養(yǎng)護項目設立、項目設計和項目承包方的選擇

①堤防維修養(yǎng)護項目設立，即項目立項過程，主要包括：堤防維修養(yǎng)護項目申報書編制；堤防維修養(yǎng)護項目申報書審查；堤防維修養(yǎng)護項目審批。由省三江河道堤防管理局對堤防維修養(yǎng)護項目進行立項批復。

②項目設計。依據(jù)批復的項目可行性研究報告，各河道堤防管理分局組織項目初步設計，并編制初步設計概算。項目初步設計通過省河道堤防管理局組織的審查后，作為項目實施和驗收的依據(jù)。

③堤防維修養(yǎng)護項目承包方（“養(yǎng)護”方）的選擇。根據(jù)國家采購/招標相關(guān)法律、法規(guī)，一般采用招標競爭方式選擇養(yǎng)護方。堤防維修養(yǎng)護項目招標由省三江河道堤防管理局統(tǒng)一組織，并委托各分局與養(yǎng)護方簽訂項目合同，并由各分局組織項目實施，省三江河道堤防管理局對實施進行監(jiān)管。

2.1.2 堤防維修養(yǎng)護項目實施控制與驗收

①堤防維修養(yǎng)護項目實施控制。由各分局組織堤防維修養(yǎng)護項目實施，并在現(xiàn)場構(gòu)建以河道管理所為核心的現(xiàn)場管理機構(gòu)，對堤防維修養(yǎng)護項目實施質(zhì)量、進度進行控制；各分局對堤防維修養(yǎng)護項目階段驗收負責，并對項目支付認定，然后報省三江河道堤防管理局審核后統(tǒng)一支付。

②堤防維修養(yǎng)護項目驗收。省三江河道堤防管理局聯(lián)合各分局，根據(jù)項目合同和相關(guān)技術(shù)標準對各項目進行驗收。

2.1.3 對堤防維修養(yǎng)護項目責任主體和承包方的考核與激勵

①堤防維修養(yǎng)護項目責任主體（分局）的考核與激勵。堤防維修養(yǎng)護管理是省三江河道堤防管理局下屬各分局管理的主要職責之一，因此應將堤防維修養(yǎng)護項目管理的考核列入對分局考核的重要方面，有必要實行一票否決制，特別當?shù)谭谰S修養(yǎng)護項目實施中出現(xiàn)重大質(zhì)量問題、腐敗問題時，分局年度考核即為不合格；問題嚴重時還要啟動追責機制。對堤防維修養(yǎng)護項目管理取得成績的分局應進行表揚，給予立功獎勵。

②堤防維修養(yǎng)護項目承包方的考核與激勵。堤防維修養(yǎng)護項目承包方考核與激勵，屬市場交易范疇內(nèi)的考核激勵。要充分利用交易合同這一工具，明確考核激勵的辦法。通?？刹扇∠铝泻贤胧?）在合同中設置保留金的基礎上，增設項目質(zhì)量措施保證金，以此來保證堤防維修養(yǎng)護項目的實施質(zhì)量。2）對項目實施過程實現(xiàn)合同目標的程度進行評價，按不同程度分等或分級，對獲優(yōu)良等級的承包人實行獎勵，對評為不合格的承包人進行懲罰。3）構(gòu)建堤防維修養(yǎng)護誠信評價體系。對承包商建立誠信檔案，并實行“黑名單”制度。

2.1.4 基于“垂直”管理模式的河道堤防工程維修養(yǎng)護費用

據(jù)初步分析，能納入基于“垂直”管理模式的河道堤防工程并不多，因這類堤防或是保護對象十分重要，或?qū)倏缧姓^(qū)劃（設區(qū)市）的2級以上堤防；并根據(jù)廣東省等的實踐經(jīng)驗，結(jié)合黑龍江省的實際，建議這類堤防工程的維修養(yǎng)護費用由省級政府統(tǒng)一承擔。

2.2 基于“省縣分級”管理模式的河道堤防工程維修養(yǎng)護管理機制設計

實行“省縣分級”管理河段對應堤防工程管理的責任主體是縣級政府水行政主管部門設立的市縣級河道堤防管理機構(gòu)，省級河道管理機構(gòu)指導和監(jiān)督縣級河道堤防管理機構(gòu)工作。河道堤防剛才維修費用也是需要省級和縣級財政共同分擔。

2.2.1 實行“省縣分級”管理的河段堤防工程維修養(yǎng)護項目責任主體與項目設立

①堤防工程維修養(yǎng)護項目的責任主體。實行“省縣分級”管理的河段堤防，其管理責任主體為縣級河道堤防管理機構(gòu)，省河道堤防管理局發(fā)揮指導和監(jiān)督作用。因而，此時堤防工程維修養(yǎng)護項目的責任主體應是縣級河道堤防管理機構(gòu)。市級（設區(qū)）城區(qū)河段堤防工程維修養(yǎng)護項目管理相關(guān)問題參考縣級的做法，下同。

②堤防工程維修養(yǎng)護項目立項機制。實行“省縣分級”管理的河段堤防工程維修養(yǎng)護項目應由省和縣級財政投資，項目立項機制如下：1）由縣級河道堤防管理機構(gòu)編制項目建議書，報省級河道堤防管理機構(gòu)和縣水行政主管部門；2）縣級河道堤防管理機構(gòu)根據(jù)報省級河道堤防管理機構(gòu)和縣水行政主管部門對項目建設書的意見，編制項目可行性研究報告；3）最后由省河道堤防管理局和縣水行政主管部門對項目可行性報告進行審批。

2.2.2 實行“省縣分級”管理的河段堤防工程維修養(yǎng)護項目設計和承包方的選擇

①項目設計。依據(jù)批復的項目可行性研究報告，縣級河道堤防管理機構(gòu)組織項目初步設計，并編制初步設計概算。項目初步設計通過省河道堤防管理局組織的審查后，作為項目實施和驗收的依據(jù)。

②承包方的選擇。實行“省縣分級”管理的河段堤防工程維修養(yǎng)護項目承包方的選擇與“垂直”管理模式下河段堤防工程維修養(yǎng)護項目承包方的選擇機制類似。

2.2.3 實行“省縣分級”管理的河段堤防工程維修養(yǎng)護項目實施過程監(jiān)管

實行“省縣分級”管理的河段堤防工程維修養(yǎng)護項目過程監(jiān)管分三個層面：一是縣級河道堤防管理機構(gòu)履行項目法人職責，對承包人履行合同過程的監(jiān)管；二是縣級水行政主管部門行使對堤防工程維修養(yǎng)護項目的監(jiān)管職責，包括對項目審計，對項目法人、承包人的監(jiān)督和管理；三是省河道堤防管理局對堤防工程維修養(yǎng)護項目的稽察、審計等。

實行“省縣分級”管理的河段堤防工程維修養(yǎng)護項目實施過程質(zhì)量控制、激勵等措施可參考“垂直”管理模式下堤防工程維修養(yǎng)護項目的做法。

2.2.4 實行“省縣分級”管理的河段堤防工程維修養(yǎng)護項目驗收和后評價

①堤防工程維修養(yǎng)護項目驗收。省河道堤防管理局組織由項目法人（縣級河道堤防管理機構(gòu)）、項目設計和項目實施承包人參與的項目驗收。驗收內(nèi)容包括項目數(shù)量驗收、項目質(zhì)量驗收和項目實施過程廉政驗收。批準的可行性研究報告、初步設計、相關(guān)技術(shù)標準及黨和國家有關(guān)廉政的規(guī)定/要求將是項目驗收的主要依據(jù)。

②堤防工程維修養(yǎng)護項目后評價。堤防工程維修養(yǎng)護項目驗收后1～2年，省河道堤防管理局組織項目后評價。主要評價內(nèi)容包括項目立項的科學和合理性、項目投資的到位程度、項目實施過程的規(guī)范性、項目質(zhì)量水平、項目對堤防防洪能力的提升等方面。項目后評價結(jié)果將作為后續(xù)項目立項、省縣級資金配套比例安排的依據(jù)之一。

3 結(jié)論

為了應對三江治理工程新出現(xiàn)的問題，有必要構(gòu)建省級“垂直”管理與“省縣分級”管理相組合的三江河道堤防工程運行管理體制。而三江流域僅存在以市縣為主的三江河道堤防工程管理體系，省級沒有專設直屬機構(gòu)對三江河道堤防工程進行管理。全國各省的實踐表明，這種管理體制不利于提升三江河道堤防工程管理水平。在“垂直管理”和“省縣分級”兩類管理模式基礎上，提出了包括河道堤防項目責任主體、項目設計、實施過程監(jiān)督、項目驗收以及后評價的運行管理機制。但該運行管理機制對三江流域的經(jīng)濟和社會發(fā)展的促進情況還需要進一步驗證。

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