潘佳

內(nèi)容摘要：我國各領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償均通過契約，規(guī)范因限制資源開發(fā)利用而給予補(bǔ)償?shù)恼?，以及因喪失發(fā)展機(jī)會和保護(hù)生態(tài)而接受補(bǔ)償?shù)闹黧w，其本質(zhì)是民事財(cái)產(chǎn)權(quán)的運(yùn)行，鑒于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)谝话高€滿足民事訴訟的形式要件，由此，補(bǔ)償糾紛就是民事糾紛。根據(jù)合同原理，哪一級政府承諾提供補(bǔ)償資金，哪一級政府就是補(bǔ)償義務(wù)主體。然而，現(xiàn)實(shí)的未必就是合理的，當(dāng)政府履行補(bǔ)償義務(wù)時(shí)，資金來源過度依賴中央政府，這使補(bǔ)償關(guān)系不僅與受益者補(bǔ)償原則不匹配，而且加大了中央政府的負(fù)擔(dān)。為此，需要應(yīng)然意義上的補(bǔ)償義務(wù)主體層級。其中，受益者補(bǔ)償不僅是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，對于確定區(qū)域、流域補(bǔ)償政府的層級更具有操作價(jià)值，該原則的不足可以通過央地合理分權(quán)理論解決，即根據(jù)生態(tài)環(huán)境服務(wù)的惠及面合理分配央地財(cái)權(quán)事權(quán)，劃定應(yīng)然的履行具體補(bǔ)償義務(wù)的政府。

關(guān)鍵詞：生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償 政府 補(bǔ)償義務(wù)主體 受償權(quán)利主體

一、問題的提起

我國當(dāng)前各領(lǐng)域廣泛開展的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償 〔1 〕實(shí)踐，既包括濕地、森林、草原等重點(diǎn)領(lǐng)域以中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主要形式的補(bǔ)償行為，也包括重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等區(qū)域補(bǔ)償，還包括流域補(bǔ)償?！? 〕這些補(bǔ)償本質(zhì)上均體現(xiàn)了民事財(cái)產(chǎn)權(quán)的運(yùn)行：其中，重點(diǎn)領(lǐng)域補(bǔ)償、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、自然保護(hù)區(qū)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施，以契約的形式，均通過作為環(huán)境利益受益者的政府 〔3 〕對環(huán)境資源的開發(fā)利用主體進(jìn)行財(cái)產(chǎn)權(quán)限制，補(bǔ)償其喪失的發(fā)展機(jī)會成本和環(huán)保投入，在此，政府是單方的補(bǔ)償主體；而在“交易型”的跨區(qū)域、流域補(bǔ)償中，則通過雙方政府的約定，由一方政府提供生態(tài)服務(wù)，另一方政府給付補(bǔ)償資金，在此，政府既可以是補(bǔ)償主體，也是受償主體。無疑，政府作為補(bǔ)償義務(wù)主體的角色，直接影響生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?shí)效，鑒于此，從法理的角度分析作為補(bǔ)償義務(wù)的政府時(shí)，首要的問題是政府與受償權(quán)利主體之間的法律關(guān)系究竟何為？接下來的問題是，如果補(bǔ)償資金給付不到位，權(quán)利人該如何救濟(jì)？進(jìn)一步而言，核心問題在于，當(dāng)生態(tài)保護(hù)者的受償權(quán)受到侵害時(shí)，向哪一級政府求償？帶著這樣的疑問，筆者擬對上述思考逐一回應(yīng)。遺憾的是，現(xiàn)有的研究和滯后的立法均未能就這些關(guān)鍵議題給予回應(yīng)，直接影響了司法實(shí)踐中生態(tài)保護(hù)者的受償權(quán)救濟(jì)。

筆者在研究中逐漸發(fā)現(xiàn)，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償本質(zhì)體現(xiàn)了民事物權(quán)及債權(quán)關(guān)系，其屬性為民事糾紛，倘若作為補(bǔ)償義務(wù)主體的政府層級得以明確，受償主體的權(quán)利可以訴諸民事訴訟解決，這便是本研究的價(jià)值所在。具體而言，擬按照如下路徑展開分析：首先，從天目山生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)谝话敢鲅a(bǔ)償義務(wù)與受償權(quán)利問題；其次，就補(bǔ)償與受償這一核心行為的爭議法律屬性從民事糾紛角度予以證成，并確定現(xiàn)有制度框架下的履行補(bǔ)償義務(wù)的具體政府；再次，指出實(shí)然狀態(tài)下的補(bǔ)償義務(wù)主體角色不符合受益者補(bǔ)償要求，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行新的理論反思，并以此指導(dǎo)新的補(bǔ)償實(shí)踐；最后，根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)總結(jié)出應(yīng)然層面履行補(bǔ)償義務(wù)的政府層級，以明確受償權(quán)利主體可以向哪一級政府求償。

二、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)谝话钢械难a(bǔ)償義務(wù)與受償權(quán)利

（一）案件事實(shí)

1993年3月，臨安市政府下發(fā)了臨政發(fā)（1993）54號《關(guān)于擴(kuò)大天目山自然保護(hù)區(qū)范圍的通知》文件。文件載明：經(jīng)縣政府研究，在權(quán)屬不變、農(nóng)戶不遷、合理開發(fā)、統(tǒng)一管理的原則下，決定擴(kuò)大天目山自然保護(hù)區(qū)范圍。根據(jù)該文件，鮑家村的部分石竹林被劃入天目山自然保護(hù)區(qū)。同年5月3日，臨安市人民政府將擴(kuò)區(qū)意見書面請示浙江省人民政府。同年6月16日，浙江天目山國家級自然保護(hù)區(qū)管理局（以下簡稱天管局）、西天目鄉(xiāng)人民政府與鮑家村等9個(gè)村民委員會簽訂了《天目山國家級自然保護(hù)區(qū)西關(guān)實(shí)驗(yàn)區(qū)聯(lián)合保護(hù)協(xié)議》，協(xié)議由臨安市人民政府鑒證。協(xié)議載明，擴(kuò)區(qū)后的山林仍為各村所有，在統(tǒng)一管護(hù)的前提下，經(jīng)批準(zhǔn)可有計(jì)劃地適度經(jīng)營，經(jīng)營收入歸權(quán)屬者所有。同年6月28日，浙江省林業(yè)廳將天目山自然保護(hù)區(qū)擴(kuò)區(qū)意見書面請示國家林業(yè)部。該請示文件載明，擴(kuò)區(qū)后實(shí)行權(quán)屬不變，農(nóng)戶不遷，統(tǒng)一管理，利益分享。1994年5月11日，國家林業(yè)部批復(fù)浙江省林業(yè)廳，同意浙江省林業(yè)廳的擴(kuò)區(qū)意見。之后，有關(guān)政府、部門一直未對利益分享問題作出處理。2000年9月26日，臨安市人民政府會同天管局、西天目鄉(xiāng)人民政府、鮑家村等9個(gè)村的村干部，就擴(kuò)區(qū)后的保護(hù)、開發(fā)問題召開了協(xié)調(diào)會，并形成協(xié)調(diào)會議紀(jì)要。該紀(jì)要載明，新擴(kuò)區(qū)建立后，給有關(guān)村民的山林開發(fā)經(jīng)營帶來了影響，對規(guī)劃要求絕對保護(hù)的范圍由市政府作適當(dāng)補(bǔ)償，具體補(bǔ)助辦法和時(shí)間待市政府研究后確定。2000年11月，部分原告要求西天目鄉(xiāng)政府和天管局批準(zhǔn)他們上山開發(fā)經(jīng)營石竹林，天管局書面答復(fù)：申請人提出的山林屬絕對保護(hù)區(qū)，根據(jù)協(xié)調(diào)會紀(jì)要和鄉(xiāng)、村的要求，必須進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)，嚴(yán)禁劈山、砍柴砍樹、開墾等。此后，部分原告先后向鮑家村委、西天目鄉(xiāng)政府、天管局和臨安市政府書面申請，要求落實(shí)石竹林的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問題。鮑家村村委主任和黨支部書記在申請書上簽署意見：請西天目鄉(xiāng)政府、天管局和市政府解決。西天目鄉(xiāng)政府批復(fù)：按協(xié)調(diào)會紀(jì)要及村、支兩委意見辦。天管局批復(fù)：建議市政府按協(xié)調(diào)會紀(jì)要辦。2000年12月20日，臨安市政府辦公室副主任批復(fù)：請?zhí)旃芫盅芯坎⑾蚴姓形?。此后，天管局未向市政府行文?001年3月28日，鮑家村1、2、4、6、7、8、9、10、12等十個(gè)村民小組的代表向臨安市人民政府書面報(bào)告，要求解決石竹林經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問題，市政府一直未予書面答復(fù)。

（二）案件處理

王新明等人因市政府經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償款不到位，于2001年作為原告，提起訴訟。王新明等人訴臨安市人民政府履行法定職責(zé)一案，浙江省臨安市人民法院2001年11月28日作出行政判決，駁回王新明等243人的訴訟請求。原一審判決認(rèn)為，1.原告主張其仍是石竹林承包人的觀點(diǎn)，既無有效證據(jù)證明，又無有效反證推翻被告出示的相關(guān)證據(jù)，不予采納。但是，鮑家村在天目山自然保護(hù)區(qū)新擴(kuò)區(qū)中的石竹林，是由各村民小組經(jīng)營的，各村民小組非獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)組織，原告是村民小組成員，與本案有利害關(guān)系。被告以原告不是承包人，無權(quán)代替村集體經(jīng)濟(jì)組織行使權(quán)利等為由，抗辯原告的訴訟主體資格，該抗辯理由與最高人民法院的司法解釋相背，不能成立。2.臨安市人民政府是適格被告。3.根據(jù)《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》的有關(guān)規(guī)定，國家級自然保護(hù)區(qū)的行政主管部門是省級政府部門或國務(wù)院有關(guān)部門，故縣級人民政府無權(quán)對擴(kuò)區(qū)補(bǔ)償問題徑行作出決定。被告臨安市人民政府未對原告的補(bǔ)償問題作出具體方案，該行為并不違法，不屬拒絕或拖延履行法定職責(zé)。原告要求被告在判決生效后60日內(nèi)作出補(bǔ)償方案，于法無據(jù)。

王新明等人不服，提出上訴。杭州市中級人民法院于2002年4月28日作出行政判決，已經(jīng)發(fā)生法律效力。原二審法院認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》的有關(guān)規(guī)定，國家級自然保護(hù)區(qū)的行政主管部門是省級政府部門或國務(wù)院有關(guān)部門，而國家有關(guān)部門尚未出臺具有可操作性的補(bǔ)償辦法。被上訴人因此未作出具體補(bǔ)償方案不屬拒絕履行法定職責(zé)，且被上訴人對經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問題已在其職責(zé)范圍內(nèi)做了許多工作，基本態(tài)度已明示各方。故上訴人要求被上訴人在判決生效后60日內(nèi)作出補(bǔ)償方案的上訴理由于法無據(jù)，不予采納。上訴人認(rèn)為被上訴人的新擴(kuò)區(qū)行為是行政征用行為于法無據(jù)，亦不予采納。遂依照《中華人民共和國行政訴訟法》第61條第（1）項(xiàng)的規(guī)定，判決駁回上訴，維持原判。

王新明等人不服，向浙江省高級法院提出再審申請。浙江省高院于2003年11月4日作出行政裁定，決定自行提審。同月17日，高院立案再審，同年12月23日公開開庭審理了本案。審理后認(rèn)為，臨安市人民政府在《關(guān)于天目山自然保護(hù)區(qū)新擴(kuò)區(qū)保護(hù)與開發(fā)有關(guān)問題協(xié)調(diào)會議紀(jì)要》中關(guān)于“對規(guī)劃要求絕對保護(hù)的范圍由市政府作適當(dāng)補(bǔ)償”的公開承諾合法有效，該承諾所確定的義務(wù)應(yīng)視為其必須履行的法定職責(zé)。臨安市人民政府關(guān)于法律沒有明確規(guī)定其有對新擴(kuò)區(qū)村民經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行補(bǔ)償?shù)穆氊?zé)，王新明等訴其履行法定職責(zé)無法律依據(jù)的意見不能成立，本院不予支持。判決由浙江省臨安市人民政府于本判決生效后60日內(nèi)履行《關(guān)于天目山自然保護(hù)區(qū)新擴(kuò)區(qū)保護(hù)與開發(fā)有關(guān)問題協(xié)調(diào)會議紀(jì)要》中關(guān)于《對規(guī)劃要求絕對保護(hù)的范圍由市政府作適當(dāng)補(bǔ)償》的承諾。

（三）案件爭點(diǎn)

本案直接的爭議焦點(diǎn)為，行政機(jī)關(guān)作出補(bǔ)償?shù)墓_承諾的，行政機(jī)關(guān)不履行該承諾，而法律法規(guī)并未直接對該類行為作出明確，行政相對人是否可以提起要求其履行補(bǔ)償義務(wù)的訴訟？

我們先姑且不論案件的法律屬性，先就本案中的直接爭點(diǎn)進(jìn)行思考：行政機(jī)關(guān)是否該履行補(bǔ)償義務(wù)？

據(jù)此，原二審法院曾認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》有關(guān)規(guī)定，國家級自然保護(hù)區(qū)的行政主管部門是省級政府部門或國務(wù)院有關(guān)部門，而國家有關(guān)部門尚未出臺具有可操作性的補(bǔ)償辦法。臨安市因此未作出具體補(bǔ)償方案不屬拒絕履行法定職責(zé)，且被上訴人對經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問題已在其職責(zé)范圍內(nèi)做了許多工作，基本態(tài)度已明示各方。故上訴人要求被上訴人在判決生效后60日內(nèi)作出補(bǔ)償方案的上訴理由于法無據(jù)，不予采納。

在筆者看來，該理由不能成立，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該履行補(bǔ)償義務(wù)。早在1993年6月16日，浙江天目山國家級自然保護(hù)區(qū)管理局（以下簡稱天管局）、西天目鄉(xiāng)人民政府與鮑家村等9個(gè)村民委員會簽訂了《天目山國家級自然保護(hù)區(qū)西關(guān)實(shí)驗(yàn)區(qū)聯(lián)合保護(hù)協(xié)議》，協(xié)議由臨安市人民政府鑒證。協(xié)議涉及了保護(hù)者與受益者的權(quán)利義務(wù)。此后，臨安市人民政府在《關(guān)于天目山自然保護(hù)區(qū)新擴(kuò)區(qū)保護(hù)與開發(fā)有關(guān)問題協(xié)調(diào)會議紀(jì)要》中《對規(guī)劃要求絕對保護(hù)的范圍由市政府作適當(dāng)補(bǔ)償》的承諾不違反法律規(guī)定，雙方當(dāng)事人對此亦無異議，該承諾是合法有效的。不能因?yàn)闆]有具體的補(bǔ)償文件和標(biāo)準(zhǔn)便拒絕履行義務(wù)。存在的事實(shí)是，臨安市人民政府有關(guān)將申訴人合法承包經(jīng)營的石竹林劃入天目山國家級自然保護(hù)區(qū)的決定，相關(guān)每戶年減少經(jīng)濟(jì)收入3000元以上。浙江省臨安市人民政府每年每畝給予鮑家村1.7元的款項(xiàng)系林業(yè)的生態(tài)公益林建設(shè)和保護(hù)補(bǔ)助資金，主要用于規(guī)劃區(qū)內(nèi)生態(tài)公益林的營造、撫育、封山育（護(hù)）林等費(fèi)用支出，該款項(xiàng)并非用于補(bǔ)償自然保護(hù)區(qū)內(nèi)村民的經(jīng)濟(jì)損失，故臨安市人民政府沒有履行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償義務(wù)，這一點(diǎn)在省高院的再審裁判中得到了支持。

透過爭議的背后，本案有兩個(gè)關(guān)鍵問題需要進(jìn)一步明確。第一，應(yīng)當(dāng)履行的補(bǔ)償義務(wù)，屬于行政爭議中的法定職責(zé)，還是民事糾紛中的民事義務(wù)？由于義務(wù)屬性的問題，是關(guān)涉案件法律屬性，和實(shí)體權(quán)利類型的基礎(chǔ)議題，因此，第一個(gè)問題我們需要回答，該案件究竟是民事爭議，還是行政爭議？第二，在爭議屬性確定的前提下，根據(jù)與之相應(yīng)的訴訟程序，當(dāng)受償權(quán)利主體的補(bǔ)償款相關(guān)的財(cái)產(chǎn)利益受到損害時(shí)，可否尋求救濟(jì)，應(yīng)當(dāng)向誰追究責(zé)任，倘若政府可以作為適格的被告，哪一層級的政府是被告，還是哪些政府作為共同被告？對這兩個(gè)問題，以下幾部分將逐一探討。

三、補(bǔ)償與受償爭議為何是民事侵權(quán)不是行政糾紛？

從民事訴訟的分類看本案屬于給付之訴，即原告請求法院判令被告履行一定民事義務(wù)之訴，給付內(nèi)容為財(cái)產(chǎn)利益。給付之訴的前提，在于確認(rèn)雙方當(dāng)事人之間是否存在某種民事法律關(guān)系。民事訴訟的直接目的是解決民事爭議，維護(hù)民事權(quán)利。由此，倘若將本案的定性為民事糾紛，需要滿足實(shí)質(zhì)要件，即作為民事法律關(guān)系基礎(chǔ)的物權(quán)關(guān)系、債權(quán)關(guān)系的存在，以及符合大陸法律民事訴訟理論的一般要件，明確的原被告，有訴的利益和具體的訴訟請求、標(biāo)的等。

（一）民事訴訟實(shí)質(zhì)要件的滿足：財(cái)產(chǎn)關(guān)系的存在

本案和一般的退耕還林補(bǔ)償、草原補(bǔ)獎補(bǔ)償不同，自然保護(hù)區(qū)擴(kuò)充行為的進(jìn)行中，作為自然資源的代表——政府，其單方意志明顯，村民的話語權(quán)薄弱，幾乎沒有征求任何村民的意見，而僅僅是和準(zhǔn)政府的代表——村委會形成了合意。原被告之間，似乎也符合行政法律關(guān)系的構(gòu)成要件：一方必須是國家行政機(jī)關(guān)或受其委托和授權(quán)的機(jī)關(guān)、團(tuán)體或個(gè)人，行政法律關(guān)系中的當(dāng)事人的地位不平等的，行政法律關(guān)系的產(chǎn)生由國家行政機(jī)關(guān)的單方意思表示就能成立，行政機(jī)關(guān)可以依法增設(shè)或限制、剝奪對方當(dāng)事人的某項(xiàng)權(quán)利，也可以增設(shè)或豁免對方當(dāng)事人的義務(wù)，對方當(dāng)事人只能被動接受。

進(jìn)一步研究，前述對于行政法律關(guān)系的描述，在本案反應(yīng)的法律關(guān)系中，是經(jīng)不起推敲的。實(shí)際上，作出保護(hù)區(qū)擴(kuò)區(qū)決議的政府行為，并不是基于行政管理者的角色，而是基于資源所有者代表的角色與相對人簽署協(xié)議，履行補(bǔ)償行為。政府作為資源受益者的代表，其自然保護(hù)區(qū)的擴(kuò)充行為限制了作為資源開發(fā)利用者的用益物權(quán)，直接影響其承包經(jīng)營全收益，而資源利用權(quán)主體因其財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)利受損，為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償區(qū)的生態(tài)環(huán)境效益做出了貢獻(xiàn)，其是作為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中的保護(hù)者角色。雙方權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生的前提在于受益者付費(fèi)，保護(hù)者獲得補(bǔ)償。因此，作為資源代表者的政府，作出擴(kuò)充自然保護(hù)區(qū)的行為，本身是單方行政行為，但是因?yàn)樯婕暗搅吮Ｗo(hù)者的財(cái)產(chǎn)利益即財(cái)產(chǎn)權(quán)益損失的相應(yīng)補(bǔ)償機(jī)制，因此，在決定作出之前應(yīng)該直接取得所有利益相關(guān)方的意見和要求。我國曾經(jīng)一度的決策模式和單行運(yùn)作的行政管理方式，決定了政府行政行為的瑕疵。而且，往往是以犧牲廣大民眾的利益方式，維護(hù)公眾基人權(quán)不直接相關(guān)的公共利益。雖然沒有進(jìn)一步的市政府、省政府、國家層面的規(guī)范性文件，就如何補(bǔ)償、補(bǔ)償方式、標(biāo)準(zhǔn)等作出明確要求，但這決不是不予補(bǔ)償?shù)睦碛伞?

（二）民事訴訟理論的一般條件：形式要件的滿足

如前所述，本案中的原被告均已明確，原告村民既是自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)利益的保護(hù)者，還是資源的開發(fā)利用者，亦是發(fā)展機(jī)會成本受到損害的主體，即生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)氖軆敊?quán)利主體。本案中的實(shí)際被告主體為作出擴(kuò)充保護(hù)區(qū)決定應(yīng)當(dāng)給付補(bǔ)償款的臨安市政府。此外，訴訟請求和標(biāo)的也是明確的。

訴的利益是民事訴權(quán)的核心要素。訴的利益在本質(zhì)上和稱為請求權(quán)的實(shí)體利益屬于同種性質(zhì)和處于同一水平上，其實(shí)就是已經(jīng)穿上請求權(quán)的外衣而融匯到實(shí)體法中去了的利益?！? 〕為了將司法資源用到真正有意義的地方，法院在審查原告的起訴時(shí)必須將一定的利益以及必要性當(dāng)作一項(xiàng)要件審查以確定是否接受原告的訴求。大陸法系將這一利益或者必要性稱為訴的利益?！? 〕訴的利益是判決要件的重要內(nèi)容，如果當(dāng)事人提起的訴沒有訴的利益，那么，法院就會駁回當(dāng)事人的起訴。在我國，雖然民事訴訟立法上沒有出現(xiàn)訴的利益概念，但在民事訴訟實(shí)務(wù)中，人民法院也會判斷訴的利益是否存在，沒有訴的利益，人民法院會裁定不予受理或駁回起訴。訴的利益具有重要功能，因?yàn)樵V的利益存在，法院才不會拒絕審判，而且能夠保障權(quán)利的生成，特別是，隨著新型權(quán)利的增多，哪些權(quán)利主張法院予以受理關(guān)鍵在于當(dāng)事人的請求有無訴的利益。

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中的保護(hù)者，其權(quán)利主要為接受補(bǔ)償，當(dāng)受益者作為義務(wù)人的給付義務(wù)的應(yīng)當(dāng)履行，明確表示不履行的，權(quán)利人即可提起給付之訴，或者履行期限屆滿，沒有履行的，該訴便有訴的利益。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償大多滿足這一條件，只不過前述案件中臨安政府僅僅作出承諾，迫于種種原因，對履行方式、具體未作出具體規(guī)定，但是并不能成為沒有訴的利益的抗辯理由。鑒于此，本案所反映的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償案件，符合民事訴訟理論的一般條件。

通過上面兩個(gè)層面的要件分析，可以得出結(jié)論，本案性質(zhì)是民事糾紛，以環(huán)境要素為對象性的補(bǔ)償行為，系民事案件。

（三）生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中實(shí)然意義上的被告

我們再來討論第二個(gè)問題：誰是被告？該問題的解決有待于逐一論證作為受益者的代表——政府，如果不給付補(bǔ)償金，是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任？哪一級政府來承擔(dān)？倘若這種不給付，不是由于因給付主體的自身原因，該如何處理？是否可以向直接責(zé)任人請求給付？

1.向哪一級政府提出給付請求

就資金給付而言，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)主體可能是多元的：中央政府，省級政府，或者縣級以上各級政府。理論上講，倘若各級政府在頒布的文件中明確了通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等資金機(jī)制，就補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)、途徑、數(shù)額、期限等內(nèi)容，一旦與民眾達(dá)成了形式上的補(bǔ)償協(xié)議，就意味著雙方的合同成立。雖然形式上的合同約束的主體可能直接是鄉(xiāng)政府與農(nóng)戶，但是農(nóng)戶一方面簽訂了“補(bǔ)償—受償”協(xié)議，另一方面已經(jīng)按照協(xié)議內(nèi)容限制了對自己承包自然資源的開發(fā)利用方式，其財(cái)產(chǎn)權(quán)已經(jīng)受到限制，做出資金給付承諾的各級政府均有義務(wù)根據(jù)承諾及形式上的合同約定義務(wù)，不附加任何其他條件地履行義務(wù)，任何一級政府倘若不履行資金給付義務(wù)，農(nóng)戶等生態(tài)保護(hù)者均有權(quán)向作出承諾的政府請求給付，并要求其承擔(dān)違約責(zé)任，或者向法院提起訴訟。

簡單地說，哪一級政府提供補(bǔ)償資金，哪一級政府就是補(bǔ)償義務(wù)主體，就是實(shí)然的民事被告。但是這樣的判斷，僅僅是基于現(xiàn)有的法律關(guān)系性質(zhì)及契約內(nèi)容得出的結(jié)論。該問題是否在法理上合理，屬于應(yīng)然層面的制度背后的財(cái)權(quán)事權(quán)配置與匹配問題?！? 〕

2.第三人導(dǎo)致的給付不能如何承擔(dān)責(zé)任

我國當(dāng)前的各領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐，無論是在國有資源上的補(bǔ)償，還是在集體資源上的補(bǔ)償，轉(zhuǎn)移支付的資金給付方式都一樣，來源于中央財(cái)政的，由財(cái)政部撥款，逐一下發(fā)給省財(cái)政廳、市財(cái)政局、縣財(cái)政局、鄉(xiāng)財(cái)政局再到農(nóng)民的個(gè)人保護(hù)補(bǔ)償有關(guān)的政策工程賬戶上。在中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方面，各級財(cái)政部門與中央政府是委托—代理關(guān)系。同樣，省級以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的，與下級政府之間也是委托代理關(guān)系。因?yàn)槲写戆l(fā)生在平等的民事主體之間，我國是一級政府一級預(yù)算財(cái)權(quán)。財(cái)政的給付實(shí)際上是上一級政府委托給下級政府給與第三人。

這之間，可能存在下級政府截留資金、不足額、甚至延期支付等情形。譬如，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付給某省作為某一地區(qū)退耕還林補(bǔ)助資金，但是省政府截留了部分資金沒有轉(zhuǎn)移給下級政府，農(nóng)戶為收到補(bǔ)償款，或者市級政府財(cái)政部門截留了資金，應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)定責(zé)任呢？依筆者所見，行為的違法性（及違反了民事約定，也違反了行政法規(guī)，情節(jié)嚴(yán)重的可能違反刑法）毋容置疑，但是地方政府及其部門是否是第三人，以及如何界定第三人，是問題的關(guān)鍵所在。

從民事角度看，債權(quán)債務(wù)關(guān)系具有相對性，指債權(quán)債務(wù)關(guān)系只發(fā)生在債權(quán)人和債務(wù)人之間的，而第三人就是指除了債權(quán)人、債務(wù)人之外的不特定的人。補(bǔ)償資金來源于中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償行為，債務(wù)人是中央政府，債權(quán)人是作為生態(tài)保護(hù)者村民、牧民等。也就是說，除了中央政府和生態(tài)利益保護(hù)者以外的人格不特定的主體，都是第三人。第三人可以是自然人、可以是組織，應(yīng)該具有獨(dú)立性。

我國當(dāng)前的財(cái)政體制下，一級政府一級財(cái)權(quán)、一級預(yù)算，這一體制決定了地方政府與中央政府的相對獨(dú)立性。政府機(jī)關(guān)叫機(jī)關(guān)法人，其正職行政負(fù)責(zé)人就是它的法定代表人。機(jī)關(guān)法人一般是指經(jīng)各級人民代表大會和各級中國共產(chǎn)黨代表大會批準(zhǔn)建立的各級政黨機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)。依據(jù)《民法通則》，有獨(dú)立經(jīng)費(fèi)的機(jī)關(guān)，從成立之日起，具有法人資格?？h級以上地方各級政府黨政機(jī)關(guān)及其所屬工作部門，以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)中國共產(chǎn)黨委員會和人民政府都具有法人資格，都可以獨(dú)立地承擔(dān)法律責(zé)任，以自己名義參加民事訴訟、行政訴訟等。

由于我國目前的中央轉(zhuǎn)移支付體制流程為，由中央財(cái)政層層轉(zhuǎn)移至鄉(xiāng)財(cái)政所，再由鄉(xiāng)財(cái)政所直接把錢打到村民在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、或者縣的開戶一卡通上。理論上講，中央政府和農(nóng)戶是民事債權(quán)債務(wù)關(guān)系，中間的省政府、市政府、縣政府與中央政府都是委托代理關(guān)系，由此產(chǎn)生的合同性質(zhì)的權(quán)利義務(wù)，由中央政府承擔(dān)，省、市、縣政府均是第三人。但是，代理人應(yīng)當(dāng)按照被代理人的意思，依法、依規(guī)定、足額、在既定期限內(nèi)不附加任何條件地轉(zhuǎn)移給下級政府以及農(nóng)戶資金。如果沒有按照被代理人的意思表示行為，有損代理權(quán)的設(shè)置宗旨與原則，損害代理人利益的，便是濫用代理權(quán)的行為。濫用代理權(quán)的構(gòu)成要件為：代理人擁有代理權(quán)；代理人實(shí)施了代理行為；代理人損害了被代理人的利益?！? 〕這里面有兩種情況，一是代理人自己的濫用行為，一個(gè)是與第三人串通。

法律禁止濫用代理權(quán)。其法律后果都由代理人行為人承擔(dān)代理人濫用代理權(quán)的，其行為視為無效行為。代理人濫用代理權(quán)的，給被代理人及他人造成損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。代理人和第三人串通，損害被代理人的利益的，由代理人和第三人負(fù)連帶責(zé)任。譬如，實(shí)踐中存在，某一級政府不按照被代理意思，延期轉(zhuǎn)移、支付補(bǔ)償資金，不按補(bǔ)償合同約定附加條件、截留、克扣補(bǔ)償?shù)惹闆r的，由該級政府自己承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。鑒于該行為往往由內(nèi)部人員為之，單位在承擔(dān)農(nóng)戶的民事責(zé)任后，往往對內(nèi)部人員處以黨政政紀(jì)處分，并向其追償、追究其行政、甚至貪污、挪用公款等刑事責(zé)任。

《民法通則》第58條規(guī)定，代理人和第三人惡意串通，損害被代理人利益的行為是無效民事行為，其代理行為的后果被代理人不予承受?！睹穹ㄍ▌t》第66條第3款規(guī)定，代理人和第三人串通，損害被代理人的利益的，由代理人和第三人負(fù)連帶責(zé)任。譬如，理論上存在下級政府之間不按合同約定的補(bǔ)償資金給付農(nóng)戶，便是這一情況。這時(shí)，造成農(nóng)戶損失的，合謀的各級政府之間，應(yīng)對農(nóng)戶損失承擔(dān)民事連帶責(zé)任。當(dāng)然了，鑒于公權(quán)力機(jī)關(guān)的特殊性，往往財(cái)政資金的截留均是個(gè)人行為，單位在承擔(dān)農(nóng)戶的民事責(zé)任后，往往對內(nèi)部人員處以黨政政紀(jì)處分、并向其追償、追究其行政、甚至貪污、挪用公款等刑事責(zé)任。

3.理想與顯示的矛盾：現(xiàn)有補(bǔ)償義務(wù)模式的合理性危機(jī)

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中存在一個(gè)關(guān)鍵問題，即大量的保護(hù)補(bǔ)償往往依托中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，地方政府實(shí)際上享有所有者的權(quán)益，掌握了資源的處分權(quán)收益權(quán)等，而且作為受益者也應(yīng)當(dāng)對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)谋Ｗo(hù)者作出補(bǔ)償。然而，卻沒有提供補(bǔ)償資金，或者僅僅提供很少的資金，實(shí)際上與地方政府作為受益者身份的地位極不相稱，既不合理，也不公正，這與受益者補(bǔ)償?shù)囊髽O不相稱。這使得本來因該作為補(bǔ)償義務(wù)主體的地方省級政府、市級政府等，因沒有提供或者少提供補(bǔ)償資金，通過合同形式免除或者減輕自己的責(zé)任；另一方面，加大了中央政府的負(fù)擔(dān)，使得中央政府在任何補(bǔ)償行為中，均可能成為主要的補(bǔ)償義務(wù)主體，成為潛在的被告。譬如，在流域補(bǔ)償中，保護(hù)者與受益者的上下級政府間權(quán)利義務(wù)很明確，中央政府往往過度干預(yù)，不僅協(xié)調(diào)談判，而且提供補(bǔ)償資金，造成了保護(hù)者與收益者的角色錯(cuò)位、權(quán)責(zé)利不匹配。通過中央對地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，可以促進(jìn)實(shí)現(xiàn)各級政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的合理劃分?！? 〕但是，與中央政府相比，地方政府在滿足當(dāng)?shù)厣鐣枨蠓矫婢哂行畔?yōu)勢，能夠更好地提供公共物品和服務(wù)。〔9 〕實(shí)踐表明，地方政府的財(cái)政收入能力得到實(shí)質(zhì)性削弱，其支出責(zé)任并沒有減少，事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配非常突出，進(jìn)一步加大地方對中央轉(zhuǎn)移支付的依賴度。〔10 〕這一現(xiàn)實(shí)情況，在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償領(lǐng)域尤為突出。合理的路徑是按照市場化方式，由雙方政府解決，中央政府應(yīng)發(fā)揮協(xié)調(diào)的角色，在“需要”時(shí)干預(yù)。

而且，遺憾地是，從我國憲法及其相關(guān)法中，并沒有在法律上劃分中央政府與地方政府有關(guān)社會管理在內(nèi)的各項(xiàng)職權(quán)。省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，在省市縣鄉(xiāng)同樣存在事權(quán)、財(cái)權(quán)沒有劃分，或者不清晰，或者交叉。我國《憲法》第110條規(guī)定，地方各級人民政府對上一級國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。全國地方各級人民政府都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機(jī)關(guān)，都服從國務(wù)院?！稇椃ā返?9條在規(guī)定國務(wù)院職權(quán)時(shí)規(guī)定國務(wù)院有權(quán)領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)，領(lǐng)導(dǎo)和管理教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育和計(jì)劃生育工作，領(lǐng)導(dǎo)和管理民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作，領(lǐng)導(dǎo)和管理民族事務(wù)?！稇椃ā返?07條規(guī)定了地方政府的職權(quán)：縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作?！兜胤礁骷壢嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣裾M織法》第59條規(guī)定，縣級以上的地方各級政府有權(quán)管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作。

由于缺乏統(tǒng)一規(guī)范的縱向權(quán)力劃分規(guī)范，上級政府不免將支出事權(quán)推給下級政府。地方政府本具有保護(hù)生態(tài)的事權(quán)，將責(zé)任推給中央，依賴中央的轉(zhuǎn)移支付行為。上下級行政機(jī)關(guān)之間的事權(quán)不清，導(dǎo)致中央與地方關(guān)系規(guī)范性、穩(wěn)定性不夠?！?1 〕由此，優(yōu)化中央—地方關(guān)系的根本途徑是平衡各主體間的權(quán)力、責(zé)任、利益等配置?！?2 〕圍繞政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對稱，目前的思路主要有三種：第一種是試圖通過財(cái)力與事權(quán)對等的方式化解；第二種則寄希望于通過上調(diào)事權(quán)，尤其是增加中央政府的支出比重來扭轉(zhuǎn)這一困境；第三種建議從大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)向給予地方政府更多的自有收入。〔13 〕依筆者所見，在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償層面，第一種方式見效快，但中央政府的財(cái)政壓力過大，況且中央政府財(cái)政支出的種類科目繁多，某一社會事務(wù)領(lǐng)域均認(rèn)為自身需要財(cái)力支持，中央政府的綜合權(quán)衡總是難以滿足實(shí)際需要；第二種方式，減少地方政府壓力，但地方政府自身存在管理地方事務(wù)的信息優(yōu)勢，過多的收回事權(quán)未必補(bǔ)償效果顯著；第三種方式更為靈活，也是一種激勵機(jī)制，然而見效慢。而且地方自主程度直接取決于地方政府的財(cái)政能力，富庶地區(qū)有更多自由發(fā)展的空間?！?4 〕

由此，未來的制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)回應(yīng)這一問題，根據(jù)合理事權(quán)劃分中央、地方的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償事權(quán)，再設(shè)置與之相匹配的財(cái)權(quán)，以確定具體的補(bǔ)償義務(wù)政府層級。

四、哪一級政府是應(yīng)然的民事補(bǔ)償義務(wù)主體？

哪一級政府是應(yīng)然意義上的補(bǔ)償義務(wù)主體，需要結(jié)合一定的標(biāo)準(zhǔn)確定政府的層級。筆者以為，受益者補(bǔ)償原則不僅是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，該原則在操作層面對于確定區(qū)域、流域補(bǔ)償政府的層級更具有指導(dǎo)意義；根據(jù)生態(tài)環(huán)境資源的惠及面在央地合理分配，財(cái)權(quán)事權(quán)，能夠劃定應(yīng)然地補(bǔ)償義務(wù)政府層級；政府作為資源所有者的代表有義務(wù)保證自己的資產(chǎn)保值增值等（該原則僅適用于對國有資源的補(bǔ)償），對于進(jìn)一步細(xì)化各級政府的生態(tài)保護(hù)具體義務(wù)有現(xiàn)實(shí)的價(jià)值。鑒于此，我們綜合分析各類基本原則，以盡可能合理的方式確定作為補(bǔ)償主體的政府層級。

（一）原則之一：受益者補(bǔ)償

受益者補(bǔ)償原則要求，誰受益誰補(bǔ)償。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)暮诵氖亲屔鷳B(tài)受益者付費(fèi)、讓生態(tài)保護(hù)者獲償。從我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐看，主要方法是在綜合考慮生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會成本和生態(tài)服務(wù)價(jià)值的基礎(chǔ)上，由中央政府運(yùn)用行政和經(jīng)濟(jì)手段，平衡生態(tài)保護(hù)者和生態(tài)受益者之間以及地方之間的利益關(guān)系?！?5 〕生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償行為的實(shí)質(zhì)是存在環(huán)境關(guān)系的區(qū)域之間、地區(qū)之間就生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)進(jìn)行的一民事交易，是通過補(bǔ)償行為的實(shí)施，激勵人們從事生態(tài)保護(hù)，實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)、不同利益群體的和諧發(fā)展。其通過經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段，實(shí)現(xiàn)代內(nèi)公平、代際公平、權(quán)利公平的環(huán)境正義。

我國的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主要通過生態(tài)建設(shè)和生態(tài)保護(hù)實(shí)施，最終的投入，實(shí)際上給了生態(tài)環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)自身，但是又不可能直接向資源環(huán)境支付資金等，而是在限制保護(hù)者的開發(fā)利用資源財(cái)產(chǎn)權(quán)的前提下，甚至進(jìn)一步通過與保護(hù)者約定，由其通過勞動恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)、建設(shè)生態(tài)系統(tǒng)，乃至進(jìn)一步在生態(tài)系統(tǒng)上投入資源。這不僅包括減產(chǎn)、特產(chǎn)、減少資源的采伐和利用，還可能包括以資金、勞務(wù)等形式通過保護(hù)者這一媒介，重新恢復(fù)新的資源，促進(jìn)擬更新資源的循環(huán)利用。這一系列的財(cái)產(chǎn)限制、重新投入和支出，促成了生態(tài)效益服務(wù)的產(chǎn)出，而且產(chǎn)出應(yīng)當(dāng)大于成本，保護(hù)補(bǔ)償行為的實(shí)施才有意義。

據(jù)此，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償行為的進(jìn)行，表現(xiàn)為一定物質(zhì)和勞務(wù)的消耗，表面上是國家對因生態(tài)系統(tǒng)失衡，或者有潛在失衡風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，對生態(tài)環(huán)境功能減損的補(bǔ)償，實(shí)際上是對喪失發(fā)展機(jī)會的個(gè)體等組織，以及喪失發(fā)展機(jī)會并恢復(fù)生態(tài)環(huán)境、保護(hù)建設(shè)的個(gè)體等組織的補(bǔ)償。這種補(bǔ)償在環(huán)境法上本質(zhì)上是政府與人之間的法律關(guān)系。進(jìn)一步說，因該行為的環(huán)境利益導(dǎo)向性，實(shí)際上是一群人、一定地域內(nèi)的代表人群，因?yàn)橄硎芰肆己玫纳鷳B(tài)環(huán)境效益，委托特定的公共利益代表組織——國家、或者區(qū)域公共利益的代表——當(dāng)?shù)卣?，作為受益者的代表主體和實(shí)施主體，以貨幣為主，并輔之以其他形式，就財(cái)產(chǎn)權(quán)受限主體的預(yù)期利益、保護(hù)者的保護(hù)投入等進(jìn)行補(bǔ)償，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義、乃至區(qū)域發(fā)展平衡的經(jīng)濟(jì)利益協(xié)調(diào)機(jī)制。

受益者補(bǔ)償原則作為一般原則，不僅可以指導(dǎo)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐，而且也是補(bǔ)償義務(wù)主體確定的一般準(zhǔn)則。即因?yàn)楸Ｗo(hù)者的保護(hù)補(bǔ)償，使得哪一類群體受益，這一類群體就有義務(wù)給付補(bǔ)償，由于某一類群的逐一確定不盡實(shí)際，受益地區(qū)政府往往作為受益者利益的代表，與保護(hù)者形成合約，實(shí)施補(bǔ)償義務(wù)。

就實(shí)踐看，該原則對于跨區(qū)域補(bǔ)償以及流域補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐，更具有直接的指導(dǎo)意義。對于跨區(qū)域政府來說，生態(tài)系統(tǒng)提供方與接收方作為保護(hù)者與收益者，一方是當(dāng)然的補(bǔ)償義務(wù)主體，另一方是受償權(quán)利主體，雙方可以根據(jù)該原則約定補(bǔ)償資金的給付數(shù)額與方式，一方不履行義務(wù)的，另一方可以根據(jù)約定尋求民事救濟(jì)。流域保護(hù)補(bǔ)償中，上級政府與下級政府設(shè)定水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，符合約定的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)由受益者給付補(bǔ)償，不符合約定標(biāo)準(zhǔn)的，由保護(hù)者給予對方資金，以發(fā)揮雙向激勵效果。

但是，中央財(cái)政投入或者上級政府投入的重點(diǎn)領(lǐng)域補(bǔ)償，由于依托生態(tài)政策工程的“生態(tài)效益”大小不確定，也就是說，保護(hù)補(bǔ)償行為，使得環(huán)境生態(tài)利益在多大程度上惠及，惠及的區(qū)域有多大，或者說受益者范圍具體是什么，邊界在哪，則難以確定。而受益者范圍的大小，直接決定了哪一區(qū)域利益的代表政府，哪一級政府應(yīng)該出錢，對保護(hù)者支付補(bǔ)償。由此，各級政府的投入事權(quán)不盡一致，我們需要轉(zhuǎn)換視角，需要考慮更為細(xì)化的補(bǔ)償義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

（二）原則之二：合理界分央地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償事權(quán)

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)淖钪饕问剑ㄖ醒雽Φ胤揭砸话戕D(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為手段的生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，省級政府對轄區(qū)內(nèi)下級政府以生態(tài)補(bǔ)償為主要目標(biāo)的各種類型的轉(zhuǎn)移支付，以及以省級為主的同級政府之間的橫向轉(zhuǎn)移支付。中央對地方的縱向轉(zhuǎn)移支付分為三大類：節(jié)能環(huán)保類、農(nóng)林水事務(wù)類、國土資源氣象等事務(wù)類。此外，縱向轉(zhuǎn)移支付還涉及與政府有關(guān)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金和費(fèi)用。常見的橫向轉(zhuǎn)移支付往往實(shí)施于流域涉及的行政主管部門間，支付資金可用于退耕還林項(xiàng)目、生態(tài)公益林建設(shè)等特定領(lǐng)域。〔16 〕

在筆者看來，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償涉及不同的類型和領(lǐng)域，政府作為具體的補(bǔ)償實(shí)施主體，應(yīng)根據(jù)責(zé)任范圍界分中央政府和地方政府的事權(quán)。

對于大面積的森林、草原、濕地等重要生態(tài)功能區(qū)和國家級自然保護(hù)區(qū)由中央政府主要解決，縣級以上地方各級地方政府適當(dāng)給予資金，因?yàn)槠湟彩鞘芤嬲叩拇?；跨界中流域生態(tài)補(bǔ)償由中央政府、地方政府和其他利益相關(guān)者共同解決，三類主體適當(dāng)分擔(dān)補(bǔ)償資金；地方政府重點(diǎn)解決城市水源地和轄區(qū)內(nèi)小流域生態(tài)補(bǔ)償，配合上級政府解決跨流域中型補(bǔ)償。在生態(tài)效益范圍較小，局限在地方的補(bǔ)償事務(wù)，原則上地方投入為主，但如果當(dāng)?shù)刎?cái)力有限，上級政府與中央政府應(yīng)給予支持。區(qū)域及重要生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償，由中央政府、地方政府共同解決?！?7 〕所有領(lǐng)域資金來源均應(yīng)鼓勵個(gè)人、NGO、企業(yè)的捐贈。

此外，中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的事權(quán)劃分可以置于主體功能區(qū)劃的視角下，實(shí)施優(yōu)先順位不同的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償：對于資源承載力很低發(fā)展?jié)摿σ埠艿偷慕归_發(fā)區(qū)，多為國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和大江大河的源頭，中央政府通過縱向轉(zhuǎn)移支付，依法設(shè)立自然保護(hù)區(qū)，在中央財(cái)力有限的情況下，對該地區(qū)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行優(yōu)先保護(hù)，對該地區(qū)的保護(hù)者喪失的發(fā)展機(jī)會予以補(bǔ)償；對于承載力弱發(fā)展?jié)摿又械南拗崎_發(fā)區(qū)，發(fā)展?jié)摿τ锌臻g，但不大，一定程度山關(guān)涉區(qū)域甚至全國生態(tài)安全，應(yīng)通過中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)；在資源承載力中高，發(fā)展?jié)摿^高的優(yōu)化開發(fā)區(qū)，國土開發(fā)密度較高，環(huán)境承載力減弱，中央政府有選擇地進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，以抬高產(chǎn)業(yè)升級換代，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式；在資源承載力高和發(fā)展?jié)摿σ哺叩闹攸c(diǎn)開發(fā)區(qū)，綜合考察之前的三類功能區(qū)，對其最后轉(zhuǎn)移支付。

上述事權(quán)的劃分，決定了哪一級政府應(yīng)當(dāng)出錢，哪一級政府作為應(yīng)然的補(bǔ)償義務(wù)主體。應(yīng)當(dāng)根據(jù)該原則，進(jìn)行相應(yīng)的政策法規(guī)設(shè)計(jì)。