魯心逸

【摘要】如何做好審計對權力運行的監(jiān)督，是全球性命題，可以借鑒他國經(jīng)驗。印度國家主計審計長公署（the Comptroller and Audit General of India，簡稱CAG）已有成熟的反舞弊和腐敗領域?qū)徲媽I(yè)經(jīng)驗。本文解讀其2006年頒布的《舞弊和腐敗審計條例》，對照其相關做法，提出若干借鑒啟示。

【關鍵詞】印度審計 舞弊 腐敗審計

一、引言

政府審計應當在國家推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展的總目標下，積極推進市場治理，即跟蹤和揭示國有資本對穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結構等重大政策的落實效果，為維護國家經(jīng)濟中高速平穩(wěn)增長保駕護航；積極推進社會治理，即跟蹤和揭示國有資本運行領域存在的各類舞弊和腐敗現(xiàn)象，為維護國家政治穩(wěn)定和社會公正保駕護航。

反舞弊和腐敗審計屬于發(fā)現(xiàn)性的審計活動，其目的在于揭示隱藏在若干故意欺騙舉動背后的整體性或結構性違法行為，需要審計人員高度的職業(yè)懷疑精神、嚴謹?shù)膶I(yè)工作態(tài)度和扎實的專業(yè)科學知識。實踐證明，有效的反舞弊和腐敗審計，對于揭示已經(jīng)發(fā)生的違法行為，遏制正在發(fā)生和將要發(fā)生的違法行為，都具有實際作用。在審計過程中，政府審計抓事關權力運行舞弊和腐敗等違法違紀問題，通過對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領導干部履行經(jīng)濟責任情況的審計全覆蓋，才能更好地服務于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。本文對印度反舞弊和腐敗審計進行解讀。

二、印度審計反舞弊和腐敗背景

（一）印度在實現(xiàn)經(jīng)濟提速同時推進反舞弊

印度作為后發(fā)展國家，處于與我國基本相似的社會發(fā)展階段，具有與我國大致相同的國情背景。在經(jīng)濟發(fā)展速度上，據(jù)印度中央統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2015年第四季度，印度GDP增幅為7.6%，已經(jīng)超過當時中國經(jīng)濟的發(fā)展速度，處于全球領跑位置。為此，世界銀行和國際貨幣基金組織預測，印度在今后一段時期內(nèi)，將成為世界發(fā)展最快經(jīng)濟體。國際貨幣基金組織IMF于先前，已經(jīng)對印度的國民經(jīng)濟發(fā)展作過預測，認為2015年可能是中國與印度在經(jīng)濟發(fā)展速度上的分水嶺。

印度反腐敗及舞弊的基本情況。根據(jù)全球著名非營利性反腐敗組織“透明國際”公布的排名，2014年，在全球175個國家的清廉指數(shù)排名中，印度為第85位；2015年，在全球168個國家的排名中，印度位列第76位，已經(jīng)首度連續(xù)兩年排位超過中國。

如何在經(jīng)濟高速發(fā)展的同時，保持政府清廉和社會穩(wěn)定，這是世界上任何國家的執(zhí)政黨及其政府所高度關注的課題。雖然以上印度經(jīng)濟發(fā)展數(shù)據(jù)和反腐清廉數(shù)據(jù)，只是反映了該國階段性的情況，但從國家治理的角度，聚焦印度政府審計在其中的作用，具有借鑒價值。

（二）印度審計反舞弊和腐敗工作實踐

印度主計審計長公署作為印度最高審計機關，是反舞弊和反腐的重要主體。2006年，印度由副審計長阿顏塔·達雅蘭女士，簽署向該國各邦審計負責人發(fā)送了《舞弊和腐敗審計條例》（以下簡稱《條例》）。這是印度政府關于審計反腐的國家法規(guī)性操作指導文件，全文共21款并包含了3項附錄，其章節(jié)涉及：舞弊和腐敗的特征、審計計劃和執(zhí)行階段的舞弊評估和警覺、審計報告、后續(xù)跟進等實務性操作流程等?！稐l例》內(nèi)容覆蓋政府審計，如何落實反舞弊和腐敗的各個環(huán)節(jié)。其特點在于，相關職責界定明確、所涉條款表述詳細、操作指導步驟清晰等，是比較實際且切實可用的審計反舞弊和腐敗的技術指導文件。

據(jù)報道，自2006年《舞弊和腐敗審計條例》頒布后，印度主計審計長公署作為獨立運作部門，加大了對各級政府的審計力度，頻頻提交并披露的專項審計報告，屢屢使政府“陷入尷尬”。僅2010年以來，印度主計審計長公署在其門戶網(wǎng)站，對外公布的多份涉及反舞弊和腐敗線索的審計報告中，將許多披露問題的矛頭直指政府高級官員，其中《印度電子與信息技術部對聯(lián)邦政府2G運營牌照的分配績效審計報告》《對2010年第19屆英聯(lián)邦運動會的審計報告》《對煤礦分布和煤炭產(chǎn)量提增的績效審計報告》等，所發(fā)現(xiàn)的審計問題主要指向政府高層官員，相關審計案件涉及聯(lián)邦政府各部，如鐵道部、通信部，甚至在最為敏感的國防采購領域，都發(fā)現(xiàn)了違規(guī)亂用資金、擠占專項資金等舞弊和腐敗現(xiàn)象。印度主計審計長公署揭示的相關舞弊和腐敗案件的相關報告被遞交印度國會后，很快由中央監(jiān)察委員會（CVC）等部門介入調(diào)查，最終導致多名印度高官落馬。至此，政府審計抵制舞弊和腐敗的國家治理作用得到充分體現(xiàn)。

三、印度《舞弊和腐敗審計條例》主要內(nèi)容

（一）審計覆蓋范圍

印度《舞弊和腐敗審計條例》規(guī)定，應在以下四類審計項目中，注意尋找舞弊和腐敗線索，并且為了便于發(fā)現(xiàn)問題和降低審計風險，可將政府財政資金項目的審計重要性水平確定得更低些：一是財務報表審計，即在財務報表審計過程中，將虛假財務報告引起的錯報和資產(chǎn)挪用造成的錯報納入審計范圍；二是績效審計項目，即在績效審計過程中，將防范和發(fā)現(xiàn)舞弊及腐敗的內(nèi)部控制的有效性納入審計范圍；三是公共資金收入審計項目，即在公共資金收入審計過程中，將公共資金使用的合法合規(guī)性和防范舞弊腐敗的內(nèi)部控制充分性納入審計范圍；四是世界銀行及其他外部支持項目，即在世界銀行等外部支持審計過程中，將資金使用與項目評估報告以及印度政府相關規(guī)定的相符性，以及資金浪費、管理不當、預期腐敗等納入審計范圍。

（二）審計風險控制

印度《舞弊和腐敗審計條例》列出13個舞弊和腐敗高發(fā)領域：一是服務或采購合同，如招標過程和中標方選擇的腐敗風險等；二是存貨或資產(chǎn)管理；三是審核批準事項；四是項目管理和績效管理信息；五是收入的取得，如因不恰當?shù)呢浳锕乐?，未獲認可的責任撤銷聲明等形成的收入計量錯誤等；六是現(xiàn)金管理；七是應收賬款支票相關的開支；八是補貼事項，如為取得非法補貼而故意做出的財務報表錯報等；九是財務報表；十是經(jīng)營信息，如為迎合績效指標和政策規(guī)定而做出的對當前成果的高估和低估等；十一是計算機化管理環(huán)境；十二是公共領域職能的私有化，如未使用公開競爭過程，操縱投標條件和評價標準等引起的腐敗風險等；十三是其他與公共領域相關的方面，如運用公權力制訂政策、許可和給于特許權過程中的腐敗風險等。

（三）審計責任界定

印度《舞弊和腐敗審計條例》區(qū)分不同主體，界定其在反舞弊和腐敗審計中責任：一是被審計單位管理與政府審計之間的責任區(qū)分。其中，政府審計的責任在于，一經(jīng)在執(zhí)行一般審計程序過程中發(fā)現(xiàn)重大舞弊必須報告，否則將予以追究；被審計單位管理層的責任在于，設計和執(zhí)行必要的內(nèi)部控制制度，以保證財務報告的可靠性、運營的有效性和效率性，及其經(jīng)濟行為的合法合規(guī)性。二是其他監(jiān)察部門與政府審計之間的責任區(qū)分。政府審計部門的審計責任在于，通過從被審計單位取得相關信息和記錄，并實施審計程序形成審計結論，而審計結論僅作為線索。印度中央監(jiān)察委員會、印度中央調(diào)查局等監(jiān)察機構的責任在于，通過自身的調(diào)查取證和檢查程序等得出結論。

（四）審計一般程序

印度《舞弊和腐敗審計條例》列出11項常見的舞弊檢查程序：一是檢查授權使用情況，其中尤其關注薄弱環(huán)節(jié)的授權使用情況；二是檢查內(nèi)部控制的有效性和恰當性；三是檢查供應商和員工或管理層的串謀；四是檢查財務權力的不當使用；五是檢查錯報和錯誤聲明；六是檢查壟斷、化大為小采購、串標、虛開發(fā)票、根據(jù)虛假進度付款等行為的證據(jù)；七是檢查收入的短缺；八是檢查供應商未收到的支付款項；九是從相關方取得確認；十是取得證據(jù)間的相關應證；十一是檢查錯誤的分類。

四、印度反舞弊和腐敗審計啟示

（一）關于審計覆蓋面

印度《舞弊和腐敗審計條例》的思路，一是通過降低審計重要性水平，實現(xiàn)抽查范圍上的擴大；二是通過細化抽查項目，實現(xiàn)抽查內(nèi)容上的擴大，以達到降低審計錯報和漏報概率，并減少監(jiān)管空白的目標。印度的實踐有所成效。以印度主計審計長公署對第19屆英聯(lián)邦運動會績效審計報告披露為例，其在抽查運動會組委會的衛(wèi)生卷紙采購項目上發(fā)現(xiàn)了問題，即查出該組委會采購衛(wèi)生卷紙遠高于市場售價，由此揭示出以虛高價格采購攫取個人利益的腐敗問題。

我國對國資國企審計重要性水平的確定，可以考慮國資委托經(jīng)營鏈條的延伸，即越是關系多樣且形式多元的委托代理，越要給予審計關注。但實際情況是，在對大型國資國企的審計中，通常對本級國資審計監(jiān)控多些，而對于那些次級或更次級的國資審計監(jiān)控要少，而對于參股投資經(jīng)營的國資審計監(jiān)控則更少。這種情況與我國全面深化市場經(jīng)濟體制改革的大局不相符，與新一輪國資國企改革的大局不相符。中央連續(xù)發(fā)文強調(diào)落實審計全覆蓋，強調(diào)要“對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領導干部履行經(jīng)濟責任情況實行審計全覆蓋”。

（二）關于審計風險評估

印度主計審計長公署將反舞弊和腐敗的審計風險，控制在現(xiàn)金管理、存貨資產(chǎn)管理等13個領域，列出審計風險清單，使得這一以發(fā)現(xiàn)性為特征的審計行為更加具有指向性。如印度主計審計長公署于2011年，將公共領域私有化作為重大審計風險列入專項審計，揭示了政府高層腐敗案件，其中的“電信腐敗案”引起社會關注，即時任印度政府電信部長的拉賈，在其任期內(nèi)賤賣2G手機運營牌照，使國家蒙受高達390億美元的經(jīng)濟損失。

近年來，我國政府審計持續(xù)關注，領導干部在重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的權力運行，在重大決策管理、政府投資項目管理、國有資產(chǎn)管理、政府招標采購等方面，揭示了大量突出問題，如經(jīng)審計向中紀委提供了一汽集團腐敗窩案、鐵道部劉志軍腐敗案等案件線索。從我國經(jīng)濟現(xiàn)狀看，由于舞弊和腐敗行為還包括，以集體的名義所采取的違法違規(guī)欺騙行為，甚至涉及部分領導干部對國家改革和政策措施落實不到位、不作為、不會為和亂作為等瀆職侵權犯罪“軟性”腐敗。落實到具體審計行為中，審計機關在將國資運營績效同領導人員的責任聯(lián)系起來時，列出“風險清單”“責任清單”和“負面清單”，對于揭示舞弊和腐敗的審計風險合理而有效。

（三）關于審計職責

印度主計審計長公署與印度中央監(jiān)察委員會、印度中央調(diào)查局等監(jiān)察機構一直有著制度性的配合。根據(jù)印度主計審計長公署《舞弊和腐敗審計條例》所明確的審計責任，政府審計對于其所發(fā)現(xiàn)的重大案件線索應當予以移送，而對未來的相關調(diào)查，政府審計有責任給予配合。在責任追究方面，《條例》明確，審計機關必須對審計證據(jù)和審計結論的正確性負責，而其他監(jiān)查機構應對其取證的正確性負責。

我國審計監(jiān)督作為監(jiān)督形式之一，在反舞弊和腐敗工作中與紀檢、監(jiān)察和檢察等監(jiān)督部門全程緊密配合協(xié)作，已形成諸多有效的制度性做法。如檢察機關與審計機關的聯(lián)席會議制度等。但為了提升工作效果，在進一步明確各反腐敗預防機構的獨立法律地位及其職責劃分的同時，對其實際工作也應施行問責制，如對于目前尚無相關責任規(guī)定的審計機關不及時移送案件等情形要明確問責，對于目前比較粗糙的檢察機關提前介入審計活動要明確問責，并應明確提前介入的啟動程序條件等。參照印度經(jīng)驗，審計機關在與紀檢監(jiān)察、檢察機關的共同配合中，各自的法律地位和相應職責等都是明確的，一旦出現(xiàn)缺位或越位等情況，都會受到問責和制裁。

（四）關于審計體制

印度國家審計體制采用立法型審計模式，其相對于政府的獨立性是很強的，主要體現(xiàn)在兩方面：一是主計審計長的隸屬關系。印度《憲法》賦予主計審計長的職權為“雙重角色”，即主計審計長人選由總統(tǒng)直接任命，對總統(tǒng)負責，其行為一方面代表國家議會立法機關監(jiān)督和確保國家行政部門的收支嚴格按照法律行事；另一方面代表聯(lián)邦政府確保地方政府開支“有法必依”，而各邦審計長是主計審計長的代表，執(zhí)行主計審計長的命令。二是主計審計長公署經(jīng)費的撥付關系。印度主計審計長公署因?qū)偨y(tǒng)和國家立法機構負責，故其薪金及其他行政費用均由印度統(tǒng)一基金撥付，且勿需議會表決批準。由于以上法律關系，使得印度主計審計長公署具有獨特的法律地位，這對于其行使反舞弊和腐敗的審計監(jiān)督非常有利。如發(fā)生于2008年的“電信腐敗”案，經(jīng)主計審計長公署2010年查出后，印度最高法院迅速介入，最終印度最高法院以原信息技術與通信部長拉賈頒發(fā)手機運營牌照“違反憲法且具有隨意性”為由，裁決頒發(fā)的122個牌照無效。

我國政府審計采用的是行政型審計制，即審計機關隸屬于國家行政部門。為了完善審計工作制度、保障依法獨立行使審計監(jiān)督權，2015年中辦和國辦頒發(fā)《關于完善審計制度的若干重大問題的框架意見》及其配套文件，其中一項重要舉措是通過探索省以下地方審計機關人財物管理體系的改革，以增強審計監(jiān)督的獨立性。國家審計行為的展開既需要相應法律文本的制約，也需要相應的法律地位的保障。印度國家審計人事隸屬關系和經(jīng)費撥付關系的法律獨特，是現(xiàn)代國家治理可參考的有效途徑之一。

參考文獻

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