張定淮 底高揚(yáng)

(武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢 430072)

論一國(guó)兩制下中央對(duì)香港特別行政區(qū)授權(quán)的性質(zhì)*

張定淮 底高揚(yáng)

(武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢 430072)

一國(guó)兩制下研究中央對(duì)香港特別行政區(qū)授權(quán)到底是什么性質(zhì)的授權(quán)，實(shí)質(zhì)是探討香港高度自治與中央管治在授權(quán)場(chǎng)域中的特殊關(guān)系。準(zhǔn)確界定這種關(guān)系離不開(kāi)對(duì)此種授權(quán)之歷史語(yǔ)境、現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境和比較語(yǔ)境的全面剖析，其中的歷史語(yǔ)境包括授權(quán)環(huán)境、《中英聯(lián)合聲明》的本質(zhì)及該聲明與香港基本法的關(guān)系等，現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境包括我國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)形式和香港高度自治與中央管治的互動(dòng)結(jié)構(gòu)等，比較語(yǔ)境表現(xiàn)為中央對(duì)香港授權(quán)在我國(guó)授權(quán)譜系中的定位。在此基礎(chǔ)上，中央對(duì)香港授權(quán)的性質(zhì)可以從授權(quán)環(huán)境的雙重性、授權(quán)地位的超越性、授權(quán)變遷的復(fù)合性、授權(quán)效力的獨(dú)立性等基本維度進(jìn)行界定。

一國(guó)兩制；授權(quán)；中央與香港的特殊關(guān)系

一、引言：探討中央與香港特殊關(guān)系的一個(gè)新視角

授權(quán)是《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)：基本法)高頻使用的一個(gè)法律概念。通說(shuō)認(rèn)為基本法是一部授權(quán)法。*參見(jiàn)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心港澳研究所：《香港基本法讀本》，北京商務(wù)印書(shū)館2009年版，第40-42頁(yè)。許崇德先生指出基本法是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定的特別授權(quán)法。參見(jiàn)許崇德主編：《港澳基本法教程》，中國(guó)人民大學(xué)出版社1994年版，第54頁(yè)。授權(quán)對(duì)憲制的實(shí)施、完善和發(fā)展具有重要的試驗(yàn)性作用，正如施密特所說(shuō)：“授權(quán)實(shí)踐既是憲法現(xiàn)狀的試金石，也是憲法總的發(fā)展趨勢(shì)的重要征兆。”*[德]卡爾·施密特：《論斷與概念》，朱雁冰譯，上海人民出版社2015年版，第283頁(yè)。基于此，授權(quán)問(wèn)題是一國(guó)兩制框架下中央與香港憲制關(guān)系的核心問(wèn)題，是基本法的靈魂，應(yīng)當(dāng)?shù)玫綄W(xué)界的廣泛關(guān)注和深入系統(tǒng)的研究與探討。

從現(xiàn)有的授權(quán)理論研究文獻(xiàn)來(lái)看，關(guān)于中央對(duì)香港授權(quán)問(wèn)題的討論主要集中在以下幾個(gè)方面。第一，授權(quán)概念的界定。主流的觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為授權(quán)是指權(quán)力擁有者將其行使的權(quán)力授予被授權(quán)者，而使被授權(quán)者得以行使授權(quán)者權(quán)力的單方處置行為。*董立坤：《中央管治權(quán)與香港高度自治權(quán)的關(guān)系》，法律出版社2014年版，第66頁(yè)。而有的學(xué)者將授權(quán)的內(nèi)涵理解為一個(gè)法律概念、一種法律理念、一項(xiàng)法律制度和一種法律關(guān)系。*鄒平學(xué)等：《香港基本法實(shí)踐問(wèn)題研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2014年版，第123-124頁(yè)。還有的學(xué)者在區(qū)分了四種語(yǔ)境(君權(quán)神授與人民主權(quán)授權(quán)理論、單一制下中央對(duì)地方的權(quán)力授予、宗主國(guó)對(duì)殖民地總督的授權(quán)和某種具體權(quán)力的授權(quán))下授權(quán)概念的基礎(chǔ)上，認(rèn)為基本法中存在兩種授權(quán)概念：憲法與法律等規(guī)范性文件對(duì)某個(gè)主體的權(quán)力賦予(第一次授權(quán))；已經(jīng)擁有某種權(quán)力的機(jī)構(gòu)再將法律賦予自己行使的權(quán)力授權(quán)給其他機(jī)構(gòu)來(lái)行使(第二次授權(quán))。*參見(jiàn)王禹：《港澳基本法中有關(guān)授權(quán)的概念辨析》，《政治與法律》2012年第9期。第二，授權(quán)的本質(zhì)。*蘇樂(lè)治教授總結(jié)了行政法上關(guān)于授權(quán)性質(zhì)之理論上的三種學(xué)說(shuō)：轉(zhuǎn)移和轉(zhuǎn)讓說(shuō)；許可說(shuō)；實(shí)施轉(zhuǎn)移說(shuō)。參見(jiàn)[葡]蘇樂(lè)治：《行政法》，馮文莊譯，法律出版社2014年版，第125-127頁(yè)。這里的授權(quán)性質(zhì)，根據(jù)原文語(yǔ)境應(yīng)指授權(quán)的本質(zhì)，即授權(quán)的本體意義。目前我國(guó)學(xué)界對(duì)此主要有兩種觀(guān)點(diǎn)。一種觀(guān)點(diǎn)為權(quán)力本身轉(zhuǎn)移說(shuō)，其認(rèn)為授權(quán)的本質(zhì)是某種國(guó)家權(quán)力在授權(quán)主體與被授權(quán)主體之間依照一定的原則和程序進(jìn)行的轉(zhuǎn)移。*參見(jiàn)李元起：《澳門(mén)特別行政區(qū)高度自治權(quán)性質(zhì)和特點(diǎn)初探》，載全國(guó)人大常委會(huì)澳門(mén)基本法委員會(huì)編著：《記念澳門(mén)基本法實(shí)施10周年文集》，中國(guó)民主法制出版社2010年版，第103頁(yè)。另一種觀(guān)點(diǎn)為權(quán)力行使轉(zhuǎn)移說(shuō)，其從反向進(jìn)行證成，認(rèn)為如果單一制下的授權(quán)為權(quán)力本身的轉(zhuǎn)移，則中央不能按照自己的意志收回授權(quán)，能否收回須取決于地方是否同意，這與單一制國(guó)家理論與實(shí)踐相悖逆。*參見(jiàn)王禹：《“一國(guó)兩制”架構(gòu)下的授權(quán)理論研究》，《港澳研究》2013年春季號(hào)。第三，授權(quán)的本體要素。*參見(jiàn)上注，王禹文；鄒平學(xué)等：《香港基本法實(shí)踐問(wèn)題研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2014年版，第131-133頁(yè)；黃振：《特別行政區(qū)高度自治權(quán)研究》，廈門(mén)大學(xué)出版社2013年版，第62-69頁(yè)。這部分研究主要集中于授權(quán)主體、授權(quán)客體、授權(quán)內(nèi)容或范圍、授權(quán)形式等。第四，授權(quán)的具體類(lèi)型。比較有代表性的是郭天武教授將中央對(duì)香港的授權(quán)分為無(wú)須中央政府進(jìn)一步授權(quán)的權(quán)力、需要中央政府具體授權(quán)的權(quán)力和中央政府可能授予的其他權(quán)力等。*郭天武、陳雪珍：《論中央授權(quán)與香港特別行政區(qū)高度自治》，《當(dāng)代港澳研究》2010年第2期。第五，有關(guān)授權(quán)其他方面的研究，包括授權(quán)的基本原則，授權(quán)監(jiān)督，授權(quán)變更、取消、續(xù)期，等等。*參見(jiàn)前注⑨，黃振書(shū)，第58-62頁(yè)；張定淮：《為什么中央對(duì)香港的高度自治權(quán)具有監(jiān)督權(quán)》，《紫荊》2014年7月號(hào)；潘俊強(qiáng)：《論香港特別行政區(qū)高度自治權(quán)的法理基礎(chǔ)》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院2011年博士學(xué)位論文，第85-87頁(yè)；程潔：《中央管治權(quán)與高度自治——以基本法規(guī)定的授權(quán)關(guān)系為框架》，《法學(xué)》2007年第8期；董立坤：《中央管治權(quán)與香港高度自治權(quán)的關(guān)系》，法律出版社2014年版，第66-68頁(yè)；王禹：《“一國(guó)兩制”架構(gòu)下的授權(quán)理論研究》，《港澳研究》2013年春季號(hào)。

從總體上看，盡管專(zhuān)門(mén)研究中央對(duì)香港授權(quán)問(wèn)題的文獻(xiàn)不多，但其已初步型構(gòu)了授權(quán)理論在香港問(wèn)題上的適用框架，為認(rèn)知香港政府的權(quán)力來(lái)源、明確香港的憲制地位和勾畫(huà)香港未來(lái)權(quán)力圖譜提供了理?yè)?jù)。然而，檢視以往的授權(quán)研究成果也可以發(fā)現(xiàn)，多年來(lái)，授權(quán)理論的推進(jìn)是很緩慢的，其中，對(duì)中央與香港的關(guān)系的研究往往停留在政治層面的府際關(guān)系理論，沒(méi)有在“授權(quán)”這一研究?jī)烧哧P(guān)系的重要紐帶上尋求新的突破口，這就不僅導(dǎo)致了研究視野狹隘、逼仄，而且使這些研究成果難以為今后中央對(duì)香港授權(quán)實(shí)踐發(fā)展提供理論指引。筆者認(rèn)為，中央對(duì)香港授權(quán)的性質(zhì)難以用一個(gè)或兩個(gè)詞語(yǔ)予以高度概括，基于授權(quán)將中央與香港在法律或政治層面統(tǒng)一起來(lái)，因此，研究中央對(duì)香港的授權(quán)到底是什么性質(zhì)的授權(quán)，實(shí)質(zhì)就是探討在授權(quán)場(chǎng)域中兩者特殊關(guān)系的解構(gòu)與重構(gòu)。研究中央對(duì)香港授權(quán)的性質(zhì)對(duì)于香港政治與憲制轉(zhuǎn)型前景和避免未來(lái)香港高度自治發(fā)展陷入不確定性具有基礎(chǔ)性和前瞻性的意義?；诖?，筆者在本文中主要從以下三個(gè)核心問(wèn)題對(duì)該授權(quán)性質(zhì)展開(kāi)研究。第一，在歷史語(yǔ)境中，中央與香港的特殊關(guān)系在授權(quán)場(chǎng)域中是如何型構(gòu)的？英國(guó)是否基于與授權(quán)密切相關(guān)的《中英聯(lián)合聲明》而可以介入這種特殊關(guān)系，從而使其演變成一種國(guó)際化關(guān)系？第二，在現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境中，我國(guó)目前國(guó)家結(jié)構(gòu)形式是如何影響中央與香港的特殊授權(quán)關(guān)系的？該關(guān)系在中央管治與香港高度自治的互動(dòng)結(jié)構(gòu)中是如何變遷的？第三，中央對(duì)香港的授權(quán)在我國(guó)的授權(quán)譜系中如何定位？

二、正視《中英聯(lián)合聲明》：中央對(duì)香港特別行政區(qū)授權(quán)的歷史語(yǔ)境

(一)中央對(duì)香港特別行政區(qū)授權(quán)的環(huán)境分析

一般來(lái)講，授權(quán)是國(guó)家為了滿(mǎn)足地方發(fā)展的實(shí)際需求和國(guó)家分區(qū)治理效果與方便而許可地方行政區(qū)域在某些事務(wù)領(lǐng)域行使國(guó)家權(quán)力。這種授權(quán)的動(dòng)力主要來(lái)源于地方層面治理需要和中央層面的國(guó)家意志，筆者稱(chēng)之為自主性授權(quán)；而中央對(duì)香港的授權(quán)不同于普通的府際關(guān)系，其有著特殊的國(guó)內(nèi)外環(huán)境。

從外部環(huán)境上講，香港自古以來(lái)就是中國(guó)領(lǐng)土不可分割的一部分，但在歷史上被英國(guó)通過(guò)三個(gè)不平等的條約侵占。為了解決這一歷史遺留問(wèn)題，完成祖國(guó)領(lǐng)土完整、主權(quán)統(tǒng)一大業(yè)，中方同英方開(kāi)展了22次艱苦卓絕的外交談判斗爭(zhēng)。*參見(jiàn)前注①，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心港澳研究所書(shū)，第13頁(yè)。在堅(jiān)持中國(guó)對(duì)香港完整地行使主權(quán)這一原則下，中方認(rèn)為可以在香港管治方面作相對(duì)靈活的特殊政策安排?；谶@種立場(chǎng)，為了向全世界展示中國(guó)收回香港主權(quán)的決心、誠(chéng)意，同時(shí)為了向英方爭(zhēng)取更大的談判主動(dòng)權(quán)，中方承諾在香港實(shí)施“港人治港”、“高度自治”的基本方針政策，這些基本方針政策最終體現(xiàn)在《中英聯(lián)合聲明》中。從一定程度上講，中央向香港授權(quán)是追求主權(quán)回歸這一最高國(guó)家利益而向英國(guó)作出的外交妥協(xié)。從內(nèi)部環(huán)境來(lái)看，內(nèi)地與香港有著不同的社會(huì)制度、法律制度、生活思維方式等，就經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度而言，香港總體上優(yōu)于內(nèi)地?？陀^(guān)地講，在香港回歸祖國(guó)后的較長(zhǎng)時(shí)間里，中央管治能力還難以匹配香港社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀與需求，難以負(fù)擔(dān)中央對(duì)香港地方的政治責(zé)任，為了避免香港主權(quán)回歸的“硬著陸”給香港繁榮穩(wěn)定帶來(lái)不可預(yù)測(cè)的沖擊風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)，為了繼續(xù)保持香港發(fā)展的活力以及發(fā)揮香港地方在全國(guó)一盤(pán)棋中的先鋒引領(lǐng)、改革試驗(yàn)功能，中央對(duì)香港地方作出了不同于對(duì)普通地方、民族自治地方的授權(quán)，給予香港范圍更廣、程度更深的高度自治權(quán)?；诋?dāng)時(shí)的歷史語(yǔ)境判斷，筆者認(rèn)為中央對(duì)香港授權(quán)的內(nèi)部和外部壓力主要來(lái)自中央自身意志之外，且外部壓力大于內(nèi)部壓力，*歷史地看，地緣政治秩序永遠(yuǎn)是第一秩序，而國(guó)內(nèi)政治秩序是第二秩序。后者要適應(yīng)前者，否則后者就很難獲得生存與發(fā)展的能力；一旦前者受到后者的挑戰(zhàn)，那么前者背后的政治力量必然會(huì)想盡一切辦法、動(dòng)用一切資源來(lái)保護(hù)這個(gè)秩序。香港問(wèn)題是近代地緣政治變遷的產(chǎn)物，且其內(nèi)部秩序是西方地緣政治秩序的延伸。參見(jiàn)鄭永年、楊麗君：《臺(tái)灣和香港問(wèn)題演變成國(guó)際化問(wèn)題》，《經(jīng)濟(jì)導(dǎo)論》2016年第5期。另外，針對(duì)“一國(guó)兩制”的初步構(gòu)想，當(dāng)時(shí)的英國(guó)首相撒切爾夫人調(diào)動(dòng)整個(gè)國(guó)際輿論來(lái)對(duì)中國(guó)政府施壓，而那時(shí)國(guó)際輿論是一邊倒的。參見(jiàn)《魯平口述香港回歸》，三聯(lián)書(shū)店(香港)有限公司2009年版，第44頁(yè)?？梢哉f(shuō)，在當(dāng)時(shí)的歷史語(yǔ)境下，國(guó)際壓力在中央對(duì)香港授權(quán)上起了更大的倒逼作用。凸顯了中央在授權(quán)方面的被動(dòng)性，其內(nèi)在蘊(yùn)含的授權(quán)邏輯迥異于、更復(fù)雜于中央對(duì)其他地方的授權(quán)，鑒于此，我們稱(chēng)此授權(quán)為“壓力性授權(quán)”。

(二)《中英聯(lián)合聲明》的本質(zhì)

在香港問(wèn)題談判時(shí)，中央對(duì)香港授權(quán)的主要內(nèi)容最初由《中英聯(lián)合聲明》予以確認(rèn)，這是中英兩國(guó)政府針對(duì)香港前途向全世界公開(kāi)簽署的一份文件。關(guān)于其本質(zhì)，歷來(lái)存在爭(zhēng)議，主要焦點(diǎn)在于其是否為國(guó)際協(xié)議或國(guó)際條約，而這個(gè)焦點(diǎn)在授權(quán)場(chǎng)域中的實(shí)質(zhì)在于，英國(guó)以及其他第三方國(guó)際社會(huì)主體是否依據(jù)該聲明獲得對(duì)中國(guó)是否實(shí)施承諾的授權(quán)以及對(duì)授權(quán)的改變進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力。

英國(guó)政府在中英草簽《中英聯(lián)合聲明》之前為了咨詢(xún)香港市民的意見(jiàn)而發(fā)表的白皮書(shū)認(rèn)為，該聲明是“一項(xiàng)雙方同意且有法律約束力的國(guó)際協(xié)議”。英國(guó)外相杰弗里·豪稱(chēng)該協(xié)議在“國(guó)際法”上是有約束性的。*參見(jiàn)鄭宇碩：《從國(guó)家法觀(guān)點(diǎn)評(píng)析中英聯(lián)合聲明》，《法學(xué)評(píng)論》1988年第4期。在我國(guó)相關(guān)研究中，亦不乏將該聲明視為國(guó)際條約的文獻(xiàn)。*參見(jiàn)龐嘉穎：《一國(guó)兩制與澳門(mén)治理民主化》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2013年版，第53頁(yè)；姚魏：《特別行政區(qū)對(duì)外交往權(quán)研究》，法律出版社2016年版，第54-58頁(yè)。然而，通過(guò)歷史語(yǔ)境主義考察，筆者認(rèn)為將該聲明簡(jiǎn)單視為國(guó)際條約是不妥當(dāng)?shù)模?“歷史語(yǔ)境主義”是一種研究政治思想的方法論，其主張對(duì)以文本或話(huà)語(yǔ)為載體的政治思想的研究要由哲學(xué)闡釋轉(zhuǎn)向歷史解讀，由只關(guān)注經(jīng)典文本轉(zhuǎn)向關(guān)注經(jīng)典產(chǎn)生語(yǔ)言語(yǔ)境、思想語(yǔ)境和社會(huì)政治語(yǔ)境。參見(jiàn)羅雪飛：《從哲學(xué)中拯救歷史——論昆廷·斯金納的歷史語(yǔ)境主義》，《云南社會(huì)科學(xué)》2015年第3期。理由在于以下三個(gè)方面。第一，從其語(yǔ)言方面考察，該聲明不具備國(guó)際條約的形式要件。從文本語(yǔ)言來(lái)看，中英雙方各自公布的聲明名稱(chēng)差異較大，*關(guān)于它的名稱(chēng)，英方采用的詞匯為協(xié)議(agreement)，而中方的用語(yǔ)為聯(lián)合聲明(joint declaration)。且除第8款的助動(dòng)詞使用“Shall”以外，其他條款均為“Will”，這意味著聲明中的行動(dòng)是各自宣布準(zhǔn)備做的事情，*參見(jiàn)過(guò)家鼎：《〈中英關(guān)于香港問(wèn)題的聯(lián)合聲明〉翻譯中的政治考慮》，《上海翻譯》2005年第2期。反映了一種中英雙方確定自然要發(fā)生的事實(shí)，缺少?lài)?guó)際條約所具有的剛性屬性。第二，從其內(nèi)容方面來(lái)看，該聲明不具備國(guó)際條約的實(shí)質(zhì)要件。中英聯(lián)合聲明是不是有約束性的條約，并不在乎它的名稱(chēng)，而是決定于它的內(nèi)容以及內(nèi)容所反映的雙方的意圖。*參見(jiàn)陳弘毅：《香港法制與基本法》，廣角鏡出版社1986年版(香港)，第74-80頁(yè)?？疾炻暶髟?，筆者發(fā)現(xiàn)其存在大量不確定概念，雙方對(duì)待這些內(nèi)容的模糊態(tài)度難以反映國(guó)際條約的合意性；其內(nèi)容結(jié)構(gòu)包括單方聲明和共同聲明，其中單方聲明的內(nèi)容卻存在很大差異甚至矛盾，*比如，第1條中方單方聲明使用了“對(duì)香港恢復(fù)行使主權(quán)”，而第2條英方單方聲明卻用“將香港交還給中國(guó)”。從香港主權(quán)背后的歷史語(yǔ)境分析，第1條確認(rèn)了中方一直擁有對(duì)香港的主權(quán)，而第2條表達(dá)出了英方依“條約有效論”曾獲得對(duì)于香港的主權(quán)的觀(guān)點(diǎn)。這不符合條約一致性的要求。另外，盡管該聲明第7款即聯(lián)系條款(linking clause)將上述聲明統(tǒng)一起來(lái)，實(shí)現(xiàn)了中英雙方的互相承諾，但缺乏必要的強(qiáng)制機(jī)制，凸顯了聲明內(nèi)容的陳述性，即僅表示對(duì)某些問(wèn)題的共同態(tài)度或政策，其不具有義務(wù)性質(zhì)。第三，從其社會(huì)政治語(yǔ)境變遷來(lái)講，《中英聯(lián)合聲明》除第3條第12項(xiàng)(即關(guān)于“50年不變”的規(guī)定)均已完成歷史使命，香港社會(huì)整體經(jīng)由過(guò)渡期逐漸從依賴(lài)英國(guó)管治轉(zhuǎn)向中央授予香港的高度自治；從主權(quán)角度講，自中央恢復(fù)行使香港主權(quán)后，包括中央對(duì)香港授權(quán)事務(wù)等在內(nèi)的中央和香港關(guān)系均屬于中國(guó)內(nèi)政事項(xiàng)，按照國(guó)際法一般原則，該聲明應(yīng)持尊重而非干涉態(tài)度，況且基本法已深入人心，成為香港高度自治的法律依據(jù)和路徑依賴(lài)。

綜上，筆者認(rèn)為《中英聯(lián)合聲明》不是一項(xiàng)國(guó)際條約，其本質(zhì)為記錄歷史事實(shí)的政策宣示性文件，故英國(guó)沒(méi)有介入中央與香港特殊關(guān)系的空間和依據(jù)，中央與香港的關(guān)系并沒(méi)有引入國(guó)際因素而成為國(guó)際化關(guān)系，其仍然是中央與其地方的關(guān)系。同時(shí)，基于主權(quán)原則，中央出于保持香港繁榮穩(wěn)定之目的對(duì)香港的授權(quán)完全屬于中國(guó)的內(nèi)政事務(wù)，包括英方在內(nèi)的其他國(guó)家均不具有干預(yù)的監(jiān)督力和強(qiáng)制力。盡管如此，在今天，每個(gè)國(guó)家都不可避免地與其他國(guó)家進(jìn)行交往與合作，信譽(yù)是一個(gè)國(guó)家在國(guó)際社會(huì)立足的基石，每個(gè)國(guó)家需要建立和維持自己的國(guó)際信譽(yù)。中央對(duì)香港的授權(quán)是一份面向全世界的承諾，對(duì)其違反將使中國(guó)為國(guó)際社會(huì)所詬病，從而在對(duì)臺(tái)政策等類(lèi)似事務(wù)中失去相關(guān)“國(guó)際話(huà)語(yǔ)權(quán)”，因此需要中央以高超的政治智慧予以對(duì)待。

(三)《中英聯(lián)合聲明》與基本法的關(guān)系

通說(shuō)認(rèn)為，依基本法序言第3段的規(guī)定，基本法是一部全國(guó)人大依據(jù)我國(guó)《憲法》整體而非其第31條制定的國(guó)內(nèi)基本法律，這一定位直接否定了《中英聯(lián)合聲明》是其制定之法律依據(jù)的認(rèn)知，即并不存在《中英聯(lián)合聲明》相對(duì)基本法擁有更高位階法律效力的問(wèn)題。那么《中英聯(lián)合聲明》與基本法的關(guān)系如何定位呢？

有的學(xué)者認(rèn)為，《中英聯(lián)合聲明》是制定基本法的政策依據(jù)。*參見(jiàn)肖蔚云：《論香港基本法》，北京大學(xué)出版社2003年版，第284-288頁(yè)；宋小莊：《香港基本法和中英聯(lián)合聲明的關(guān)系》，http://news.xinhuanet.com/gangao/2015-09/22/c_128254959.htm，2016年11月2日訪(fǎng)問(wèn)。筆者認(rèn)為這是不妥的。一方面，該聲明由中英各單方聲明和共同聲明組成，涉及英方聲明的部分是國(guó)外文件內(nèi)容，基于主權(quán)原則，其不能夠直接作為我國(guó)國(guó)內(nèi)法律和政策制定的依據(jù)。另一方面，雖然不同政策之間存在位階，但是這一關(guān)系發(fā)生在縱向權(quán)力序列中，具體到中央對(duì)香港的基本方針政策，它們均是中央的意志，只是所呈現(xiàn)的載體不同而已。盡管載體背后所表達(dá)的政治意圖存在差異，但這些方針政策本身沒(méi)有依據(jù)和被依據(jù)的關(guān)系。正如饒戈平教授所言：“顯然，中國(guó)有政策在先，有國(guó)家意志和憲法在先，然后才出現(xiàn)對(duì)香港回歸后法律地位的國(guó)際承諾；基本法是以中國(guó)憲法和對(duì)港政策為依據(jù)而不是僅僅出于中國(guó)在中英聯(lián)合聲明中承擔(dān)的國(guó)際義務(wù)來(lái)制定的，這才是《中英聯(lián)合聲明》和基本法之間真實(shí)的實(shí)質(zhì)性的邏輯聯(lián)系。”*饒戈平主編：《燕園論道看港澳》，北京大學(xué)出版社2014年版，第13頁(yè)。

《中英聯(lián)合聲明》既不是基本法的立法依據(jù)，也不是政策依據(jù)，那么其對(duì)基本法的修改有無(wú)制約作用？筆者認(rèn)為，“保障國(guó)家對(duì)香港的基本方針政策的實(shí)施”是制定基本法的目的，同時(shí)，基本法第159條第4款規(guī)定了“修改不抵觸原則”，這些方針政策已在《中英聯(lián)合聲明》附件一載明。然而，“修改不抵觸”的對(duì)象是基本方針政策本身，而不是其載體——《中英聯(lián)合聲明》?；谇懊娴姆治?，筆者認(rèn)為《中英聯(lián)合聲明》僅僅是一份面向國(guó)際記錄史實(shí)的政策宣示性文件，而基本法是中方兌現(xiàn)《中英聯(lián)合聲明》第3條第12項(xiàng)承諾的具體行動(dòng)，從功能主義視角來(lái)看，該聲明充其量只是制定基本法的材料來(lái)源，其對(duì)基本法如何制定、具體內(nèi)容的設(shè)定等沒(méi)有直接的強(qiáng)制約束力。當(dāng)然，香港回歸后，中央對(duì)香港的管治屬于主權(quán)事項(xiàng)，包括英方在內(nèi)的其他國(guó)家應(yīng)當(dāng)予以尊重，決不產(chǎn)生基于《中英聯(lián)合聲明》而獲得干涉包括中央對(duì)香港授權(quán)等香港事務(wù)在內(nèi)的“長(zhǎng)臂延伸力”的效果，也就是說(shuō)，只要中央對(duì)香港的管治措施、基本法的修改符合既定基本方針政策的基本精神，已完成歷史使命的《中英聯(lián)合聲明》不具有制約中央對(duì)港政策、基本法修改的法律效力。

三、中央對(duì)香港特別行政區(qū)授權(quán)的現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境

分析中央對(duì)香港授權(quán)的性質(zhì)不僅要關(guān)注授權(quán)的歷史語(yǔ)境，在歷史環(huán)境中界定中央授權(quán)與其他因素的關(guān)系，更要關(guān)注授權(quán)的現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境，從國(guó)情等實(shí)際環(huán)境中深度挖掘中央與香港在授權(quán)場(chǎng)域中的特殊關(guān)系。筆者擬從國(guó)家結(jié)構(gòu)形式、香港與中央特殊互動(dòng)結(jié)構(gòu)兩個(gè)方面對(duì)授權(quán)性質(zhì)進(jìn)行剖析。

(一)我國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)形式對(duì)授權(quán)的影響

理論上講，國(guó)家結(jié)構(gòu)形式對(duì)授權(quán)的影響是顯著的，聯(lián)邦制遵循著從地方州到聯(lián)邦中央的授權(quán)邏輯，而單一制的授權(quán)邏輯沿著中央到地方的向度展開(kāi)。通說(shuō)認(rèn)為，我國(guó)憲法從“中央以法律授予地方權(quán)力”、“中央對(duì)地方享有完全監(jiān)督權(quán)”、“地方?jīng)]有制憲權(quán)”和“地方不享有中央?yún)⒄?quán)”等方面對(duì)我國(guó)單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式予以了確認(rèn)。*我國(guó)單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式可由我國(guó)憲法第2條、第3條、第31條、第57條、第58條、第62條、第85條、第96條、第105條、第115條、第127條、第132條等從上述四個(gè)方面進(jìn)行證成。參見(jiàn)王磊：《論我國(guó)單一制的法的內(nèi)涵》，《中外法學(xué)》1997年第6期。因此，從國(guó)家權(quán)力的來(lái)源、地方是否分享有制憲修憲的動(dòng)議與批準(zhǔn)權(quán)、基本法與憲法關(guān)系以及基本法的性質(zhì)、中央政府與特別行政區(qū)之間劃分管理事權(quán)的方式等方面可以明確中央對(duì)香港的單一制授權(quán)屬性。*參見(jiàn)杜承銘：《論特別行政區(qū)的授權(quán)性地方自治性質(zhì)及其授權(quán)機(jī)理》，《暨南學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2015年第6期。

在現(xiàn)實(shí)層面上，這個(gè)在理論上被抽象為“金字塔”狀的“純粹”授權(quán)式權(quán)力結(jié)構(gòu)，*參見(jiàn)張穎：《構(gòu)建單一制國(guó)家：“單一制例外”的歷史整合》，武漢大學(xué)出版社2013年版，第1頁(yè)。卻在中央對(duì)香港授權(quán)實(shí)踐中呈現(xiàn)出多元化的傾向，致使我國(guó)傳統(tǒng)單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式在發(fā)展過(guò)程中面臨無(wú)序化的風(fēng)險(xiǎn)。這其中有一種聲音值得重視：在“一國(guó)兩制”下，中央對(duì)香港的授權(quán)是統(tǒng)一主權(quán)的內(nèi)部分離，從而形成一種帶有“聯(lián)邦制”印痕的復(fù)合單一制權(quán)力結(jié)構(gòu)形態(tài)。筆者認(rèn)為，這種觀(guān)點(diǎn)(或類(lèi)似觀(guān)點(diǎn))是不正確的，甚至其有可能在一定程度上為“港獨(dú)”法理背書(shū)，打開(kāi)分裂香港的“潘多拉盒子”。眾所周知，香港自古是中國(guó)固有領(lǐng)土的一部分，是直轄于中央人民政府的地方行政區(qū)域，無(wú)論在地理還是時(shí)間上從來(lái)都不是一個(gè)獨(dú)立或半獨(dú)立的政治實(shí)體。盡管我國(guó)實(shí)施“一國(guó)兩制”基本國(guó)策，中央授予香港高度自治權(quán)，尤其是司法終審權(quán)，但是中央授權(quán)香港并非聯(lián)邦制國(guó)家分權(quán)所實(shí)施的制憲行為，而是中央在現(xiàn)有憲法框架下運(yùn)作管治權(quán)的立法或行政行為，換言之，香港獲得的授權(quán)并非制憲權(quán)本源性地直接賦予的地方分權(quán)，而是中央基于嫁接大陸法系與普通法系進(jìn)行優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的實(shí)用主義思路與香港推動(dòng)中央與地方關(guān)系體制變遷和博弈的縮影。實(shí)質(zhì)上，香港的授權(quán)實(shí)踐是中央政權(quán)在授權(quán)邏輯中充分實(shí)踐理性構(gòu)建主義基礎(chǔ)上而實(shí)現(xiàn)的一種整合式的妥協(xié)，從而達(dá)到一種國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)秩序——“非一種從外部強(qiáng)加給社會(huì)的壓力，而是一種從內(nèi)部建立起來(lái)的平衡”。*[英]弗里德里?！ゑT·哈耶克：《自由秩序原理》(上)，鄧正來(lái)譯，北京三聯(lián)書(shū)店1997年版，第183頁(yè)。因此，中央對(duì)香港的授權(quán)是在我國(guó)復(fù)雜單一制國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)下的特殊安排，是國(guó)家統(tǒng)一主權(quán)框架下特殊價(jià)值追求，根本上迥異于聯(lián)邦制權(quán)力結(jié)構(gòu)。*王禹教授批判性地分析了現(xiàn)有的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式理論，認(rèn)為單一制分為簡(jiǎn)單單一制、復(fù)雜單一制和復(fù)合單一制三類(lèi)，而“一國(guó)兩制”下的我國(guó)單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式為復(fù)雜單一制。參見(jiàn)王禹：《“一國(guó)兩制”憲法精神研究》，廣東人民出版社2008年版，第60-69頁(yè)。

(二)香港特別行政區(qū)的高度自治與中央管治的互動(dòng)結(jié)構(gòu)

四、我國(guó)中央對(duì)地方的授權(quán)譜系：中央對(duì)香港特別行政區(qū)授權(quán)的比較語(yǔ)境

在地方分權(quán)和自治改革理念全球化推進(jìn)背景下，尤其是隨著我國(guó)地方民主改革趨勢(shì)的發(fā)展，我國(guó)中央政權(quán)以憲法、法律、法規(guī)及政策等形式漸次地把部分社會(huì)公共事務(wù)管理權(quán)等賦予給地方區(qū)域，形成了具有中國(guó)特色的中央對(duì)地方的授權(quán)譜系(如表1所示)。*以特殊程度為標(biāo)準(zhǔn)，筆者于本文中將我國(guó)地方區(qū)域大體劃分為普通行政區(qū)、民族自治區(qū)域和特別行政區(qū)。其中，由于經(jīng)濟(jì)特區(qū)僅在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域獲得中央特殊安排，其特殊程度維度比較單一，筆者于本文中將其納入普通行政區(qū)范疇，不再單獨(dú)設(shè)項(xiàng)論述。通過(guò)比較，筆者認(rèn)為中央對(duì)香港的授權(quán)不同于其他地方的政策性、法律性授權(quán)，是一種復(fù)合型超越性授權(quán)。

表1 我國(guó)中央對(duì)地方的授權(quán)譜系

(一)中央對(duì)地方普通行政區(qū)的政策性授權(quán)

多層科層結(jié)構(gòu)是中國(guó)政府組織的重要特點(diǎn)，*梁平漢：《多層科層中的最優(yōu)序貫授權(quán)與“一刀切”政策》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)(季刊)》2013年第1期。這一點(diǎn)也反映在我國(guó)憲法第30條關(guān)于行政區(qū)域的劃分條款中，同時(shí)，鑒于我國(guó)幅員遼闊，各地情況差異懸殊，中央政權(quán)不可能對(duì)地方采取“一刀切”控制機(jī)制，其為了貫徹、實(shí)施和實(shí)現(xiàn)中央政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等領(lǐng)域的意志，且將相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)厘定在可控范圍，一般采取“試點(diǎn)”等政策性授權(quán)機(jī)制。

從歷史來(lái)看，我國(guó)積累了大量的政策性授權(quán)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，*如2016年，國(guó)務(wù)院同意浙江省開(kāi)展國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化綜合改革試點(diǎn)工作、國(guó)務(wù)院批復(fù)北京市開(kāi)展公共服務(wù)類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目投資審批改革試點(diǎn)；2015年，國(guó)務(wù)院同意在上海等9個(gè)城市開(kāi)展國(guó)內(nèi)貿(mào)易流通體制改革發(fā)展綜合試點(diǎn)；2000年，國(guó)務(wù)院授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批設(shè)立高等職業(yè)學(xué)校等。在北大法寶“檢索”輸入“授權(quán)”、“試點(diǎn)”等關(guān)鍵詞，可獲得近百項(xiàng)中央對(duì)地方的政策性授權(quán)文件。其邏輯經(jīng)歷了從政治精英的理性框架到央地互動(dòng)的民主政治框架的變遷，為探索和平衡新型央地權(quán)力關(guān)系提供了重要途徑。歸納這些政策性授權(quán)，筆者總結(jié)出其以下特質(zhì)。第一，相關(guān)事項(xiàng)屬于行政管理范疇，多集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)保障等領(lǐng)域。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域關(guān)乎百姓安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)和諧穩(wěn)定、國(guó)家長(zhǎng)治久安，其改革措施必須采取穩(wěn)妥、漸進(jìn)原則，防止出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。第二，中央與地方是一種府際關(guān)系，表現(xiàn)為比較剛性的、直接的“主體—客體”模式，遵循嚴(yán)格的科層制倫理。從功能主義角度而言，地方是中央的“試驗(yàn)田”，中央通過(guò)對(duì)地方的政策性授權(quán)為其國(guó)家均衡性治理決策提供“內(nèi)容供給”。在這種語(yǔ)境下，地方無(wú)條件地服從中央的安排。第三，穩(wěn)定性較差。政策性授權(quán)具有比較明顯的時(shí)效性，其隨行政或執(zhí)政周期的更替在形式和內(nèi)容上發(fā)生著變化，難以保障其在共時(shí)性和歷時(shí)性?xún)蓚€(gè)維度的連續(xù)和承繼。第四，法治性缺位。政策性授權(quán)的比較優(yōu)勢(shì)在于其靈活性、能動(dòng)性，一般不考慮法律規(guī)范上的實(shí)體和程序約束，但在依法治國(guó)背景下，這也產(chǎn)生了合法性困境：不僅缺乏法律依據(jù)，無(wú)法滿(mǎn)足形式法治要求，而且在首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制下，其政治性思維與法治思維存在巨大的內(nèi)在張力，難以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)法治。

(二)中央對(duì)地方普通行政區(qū)的法律性授權(quán)

法律性授權(quán)一般是指全國(guó)人大及其常委會(huì)以決定等形式對(duì)地方普通行政區(qū)人大、政府作出的授權(quán)，前者據(jù)此在不違反上位法的前提下對(duì)相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行決策，后者據(jù)此開(kāi)展具體授權(quán)工作。比如，2016年，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作；2015年，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)部分地區(qū)開(kāi)展人民陪審員制度改革試點(diǎn)工作；2009年，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)澳門(mén)特別行政區(qū)對(duì)設(shè)在橫琴島的澳門(mén)大學(xué)新校區(qū)實(shí)施管轄等等。

通過(guò)總結(jié)既有的法律性授權(quán)實(shí)踐，筆者認(rèn)為，中央對(duì)地方普通行政區(qū)的法律性授權(quán)具有以下特質(zhì)。首先，相關(guān)事項(xiàng)屬于法律保留或憲制性范疇。從以往實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)中央對(duì)地方的法律性授權(quán)集中在司法制度、國(guó)家權(quán)力體制、法律實(shí)施等方面，而根據(jù)我國(guó)《立法法》第8條的規(guī)定，這些事項(xiàng)(除授權(quán)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)外)只能通過(guò)全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律來(lái)實(shí)現(xiàn)。其次，中央與地方關(guān)系表現(xiàn)比較剛性的、間接的“主體—客體”模式。作為國(guó)家主權(quán)的代表者和行使者，全國(guó)人大及其常委會(huì)積極行使立法權(quán)，使國(guó)家意志通過(guò)法定程序成為法律，而法律的不確定性又倒逼其不得不通過(guò)地方試點(diǎn)來(lái)降低由此帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)；在這一過(guò)程中，全國(guó)人大或其常委會(huì)將自己的權(quán)力授予給地方單位，但地方不會(huì)直接獲得這種權(quán)力，而要依靠中央某機(jī)關(guān)或地方人大作為中介催化劑，從而助推完成相應(yīng)的憲制性改革活動(dòng)。再次，法律性授權(quán)縮小了改革與現(xiàn)行法律、憲法間的鴻溝。突破性是改革的標(biāo)簽，而突破現(xiàn)行法律甚至憲法文本是改革一直面臨的詰問(wèn)?！爸卮蟾母镉诜ㄓ袚?jù)”的改革法治觀(guān)要求重大改革須法律先行，但法律的滯后性難以匹配改革的緊迫性，在這種情況下，由法律制定者先實(shí)施法律性授權(quán)，使得改革具有形式合法性，再待條件成熟時(shí)制定或修改相應(yīng)的法律、憲法條款，從而完成改革與法律的互動(dòng)。可以說(shuō)，法律性授權(quán)將作為一種常態(tài)化機(jī)制，起到改革(尤其是體制性、綜合性改革)減震器的功能，這一功能特性使其不同于政策性授權(quán)。

(三)中央對(duì)民族自治區(qū)域的法律吸收政策型授權(quán)

民族區(qū)域自治是中央政權(quán)為解決民族問(wèn)題而選擇的基本政治制度，但這一選擇經(jīng)歷了“機(jī)械照搬聯(lián)邦制的萌芽階段、聯(lián)邦制和區(qū)域自治制相結(jié)合的探索階段、民族區(qū)域自治逐漸定位階段”的長(zhǎng)期過(guò)程。*易清：《黨的民族區(qū)域自治政策形成的歷史軌跡新探》，《中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社科版)》2004年第5期。歷史地看，執(zhí)政黨從建黨初期就提出“民族自決”的綱領(lǐng)性口號(hào)*中國(guó)共產(chǎn)黨早期提出的“民族自決”指的是“中國(guó)之內(nèi)”的各民族自決，而不是“脫離中國(guó)”的自決。參見(jiàn)《惲代英文集》(下卷)，人民出版社1984年版，第847頁(yè)；郗玉松：《論中國(guó)共產(chǎn)黨民族區(qū)域自治政策的形成》，《民族論壇(學(xué)術(shù)版)》2011年第7期。，囿于當(dāng)時(shí)復(fù)雜的情勢(shì)、貧瘠的法律條件等，中央為解決各階段的民族政治問(wèn)題要依靠對(duì)民族區(qū)域?qū)嵤┱咝允跈?quán)，由其自身解決本族內(nèi)的問(wèn)題。之后，《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》臨時(shí)確立了民族區(qū)域自治的憲法地位，隨后，中央對(duì)民族自治區(qū)域的政策逐漸被我國(guó)《憲法》、我國(guó)《民族區(qū)域自治法》以憲法和法律的形式確定下來(lái)，從而形成權(quán)力的“法律吸收政策”授權(quán)路徑。

法律吸收政策型授權(quán)是民族政策法律化的表現(xiàn)，使得民族區(qū)域自治克服政策性授權(quán)的弊端而獲得法律保障，描繪了民族自治區(qū)域“政策—法律—制度”獨(dú)特的授權(quán)變遷軌跡。筆者認(rèn)為，這種授權(quán)類(lèi)型的特質(zhì)表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。第一，授權(quán)事項(xiàng)的民族性。不論是中央對(duì)民族自治區(qū)域的政策還是憲法、法律等對(duì)其的規(guī)定，主要內(nèi)容集中于著力解決民族問(wèn)題，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)民族自治，從而維持國(guó)家政治一體下的各民族平等、團(tuán)結(jié)、互助的民族關(guān)系。第二，中央與民族自治區(qū)域關(guān)系表現(xiàn)為比較柔性的、有限的“主體—主體”模式。我國(guó)《憲法》第115條、我國(guó)《民族區(qū)域自治法》第20條規(guī)定了民族自治區(qū)域變通或補(bǔ)充法律的自治權(quán)，這使得其擁有與中央溝通的地位和能量，但是其這種自治權(quán)的行使須要經(jīng)過(guò)中央的批準(zhǔn)，最終要回到中央意志的控制框架中。第三，授權(quán)性質(zhì)的變遷性。法律吸收政策型授權(quán)實(shí)際包含兩條變遷主線(xiàn)，一條為政策性授權(quán)向法律性授權(quán)變遷，從筆者之前兩個(gè)部分的論述可以看出，政策性授權(quán)與法律性授權(quán)不僅是授權(quán)方式的區(qū)隔，而且其內(nèi)在的機(jī)理(包括授權(quán)范圍、授權(quán)者與被授權(quán)者的關(guān)系、授權(quán)功能等要素)存在很大差異；另一條為政治性授權(quán)向法律性授權(quán)變遷，一國(guó)法律一般以憲法為起點(diǎn)，1954年我國(guó)《憲法》對(duì)民族自治區(qū)域的憲法性授權(quán)側(cè)重于解決民族政治問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上偏重于政治性授權(quán)，直到我國(guó)《民族區(qū)域自治法》的制定，才完成政治性授權(quán)性法律性授權(quán)的轉(zhuǎn)變。民族區(qū)域法律吸收政策型授權(quán)體現(xiàn)了中央政權(quán)在授權(quán)上的法治導(dǎo)向，刻畫(huà)了在存在形態(tài)上政策性、政治性授權(quán)轉(zhuǎn)向法律性授權(quán)的變遷趨勢(shì)。

(四)中央對(duì)香港特別行政區(qū)的復(fù)合型超越性授權(quán)

五、代結(jié)語(yǔ)：界定中央對(duì)香港特別行政區(qū)授權(quán)性質(zhì)的四個(gè)基本維度

研究中央對(duì)香港的授權(quán)性質(zhì)實(shí)質(zhì)就是探討中央與香港在該授權(quán)場(chǎng)域中所反映的特殊關(guān)系，需要從共時(shí)性和歷時(shí)性的二維體系中充分挖掘并準(zhǔn)確定性該特殊關(guān)系的影響因子。筆者以上從中央對(duì)香港授權(quán)的歷史語(yǔ)境、現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境和比較語(yǔ)境對(duì)界定該授權(quán)性質(zhì)的相關(guān)要素進(jìn)行了近乎全方位的剖析，筆者將剖析的初步結(jié)論總結(jié)為以下幾點(diǎn)。

首先，從歷史語(yǔ)境來(lái)看，中央對(duì)香港的授權(quán)行動(dòng)不同于對(duì)其他地方的授權(quán)，其既有來(lái)自與英方談判的外部壓力，也有當(dāng)時(shí)中央管治能力難以匹配香港社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀與需求的內(nèi)部壓力，且前者權(quán)重更大，是一種“壓力型授權(quán)”；與授權(quán)密切相關(guān)的《中英聯(lián)合聲明》不是一項(xiàng)國(guó)際條約，不是基本法的立法依據(jù)，也不是制定基本法的政策依據(jù)，其實(shí)質(zhì)是面向國(guó)際的記錄歷史事實(shí)的政策宣示性文件，英國(guó)沒(méi)有依此介入中央與香港特殊關(guān)系的空間和理由，中央與香港的關(guān)系不可能被引入國(guó)際因素而成為國(guó)際化關(guān)系。盡管如此，中央對(duì)香港的授權(quán)是一個(gè)在開(kāi)放國(guó)際話(huà)語(yǔ)場(chǎng)域中具有國(guó)際信譽(yù)性質(zhì)的誠(chéng)意之舉，中央在今后的授權(quán)行動(dòng)中(尤其對(duì)某項(xiàng)授權(quán)的取消時(shí))除了應(yīng)考慮是否符合中央對(duì)香港的既定方針政策，還應(yīng)當(dāng)考慮其所產(chǎn)生的國(guó)際影響。

其次，從現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境來(lái)看，中央對(duì)香港的授權(quán)是在我國(guó)復(fù)雜單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下的特殊安排，是國(guó)家統(tǒng)一主權(quán)框架下對(duì)縱向權(quán)力平衡秩序的特殊價(jià)值追求，其內(nèi)涵包括：其一，中央與香港的關(guān)系是主權(quán)統(tǒng)一于中央的中央與特殊地方的關(guān)系；其二，基本法不是香港的“小憲法”；其三，不存在“剩余權(quán)力”的問(wèn)題；其四，對(duì)香港的授權(quán)實(shí)踐中央享有監(jiān)督權(quán)。同時(shí)，中央對(duì)香港的授權(quán)體現(xiàn)了香港高度自治與中央管治互動(dòng)結(jié)構(gòu)中的主體間性，在這個(gè)互動(dòng)結(jié)構(gòu)中，作為地方區(qū)域的香港必須接受中央為唯一主權(quán)性單位是其邏輯前提，中央對(duì)香港授權(quán)行動(dòng)的預(yù)期是其內(nèi)在發(fā)生動(dòng)力，香港對(duì)中央授權(quán)預(yù)期的反作用及其行動(dòng)評(píng)估是其核心，中央與香港分別對(duì)各自授權(quán)預(yù)期進(jìn)行理性調(diào)整并由前者作出授權(quán)決定是其關(guān)鍵。

再次，從比較語(yǔ)境來(lái)看，我國(guó)目前形成了包括中央對(duì)普通行政區(qū)域的政策性授權(quán)、法律性授權(quán)，中央對(duì)民族自治區(qū)域的“法律吸收政策”型授權(quán)和中央對(duì)香港的復(fù)合型超越性授權(quán)的授權(quán)譜系。上述幾種授權(quán)類(lèi)型分別具有不同特質(zhì)，其中，中央對(duì)香港的主權(quán)性授權(quán)和基本法確認(rèn)、保障香港居民的“超憲法”權(quán)利使得中央對(duì)香港的授權(quán)超出授權(quán)程度上量的積累而具有了質(zhì)的秉性，筆者稱(chēng)之為復(fù)合型超越性授權(quán)。

通過(guò)對(duì)以上三種語(yǔ)境下中央對(duì)香港授權(quán)相關(guān)因素的綜合分析，筆者認(rèn)為，中央對(duì)香港的授權(quán)是一種具有國(guó)際信譽(yù)的、體現(xiàn)主體間性的復(fù)雜單一制下的復(fù)合型超越性授權(quán)。為進(jìn)一步清晰地界定中央對(duì)香港授權(quán)的性質(zhì)，從而全面準(zhǔn)確地把握這一性質(zhì)所反映的中央和香港間的特殊關(guān)系，下面筆者將從四個(gè)基本維度再進(jìn)一步歸納上述內(nèi)容。第一，授權(quán)環(huán)境的雙重性。中央對(duì)香港授權(quán)的環(huán)境既包括國(guó)外環(huán)境即中央為統(tǒng)一主權(quán)而向英方作出妥協(xié)，也包括國(guó)內(nèi)環(huán)境即中央為保持香港繁榮穩(wěn)定而向香港作出讓步，反映的是中央在香港問(wèn)題上的國(guó)際信譽(yù)和中央管治與香港高度自治在互動(dòng)結(jié)構(gòu)中的主體間性，其是香港問(wèn)題在國(guó)內(nèi)外環(huán)境疊加的效果，這要求中央處理香港問(wèn)題時(shí)需持“雙邊”或“多邊”思維。第二，授權(quán)地位的超越性。香港獲得的權(quán)力或權(quán)利來(lái)自于中央的授予或確認(rèn)，不存在“剩余權(quán)力”，但中央的主權(quán)性授權(quán)和香港居民享有的“超憲法”權(quán)利使得香港獲得了政治形式上超越性地位。第三，授權(quán)變遷的復(fù)合性。中央對(duì)香港的授權(quán)是中央構(gòu)建理性與香港自生自發(fā)秩序的互動(dòng)與博弈，是兩者特殊關(guān)系的寫(xiě)照，而中央與香港的特殊關(guān)系既可以通過(guò)反映中央與香港政府間關(guān)系的政策發(fā)生，也可以通過(guò)基本法或適用于香港的其他法律發(fā)生，甚至通過(guò)創(chuàng)造其他形式發(fā)生，因此，相應(yīng)地，中央對(duì)香港授權(quán)包括了政策性授權(quán)、法律性授權(quán)和超越性授權(quán)等，使這種授權(quán)具有了發(fā)生和發(fā)展的多樣性。第四，授權(quán)效力的獨(dú)立性。中央對(duì)香港的授權(quán)屬于中國(guó)主權(quán)或內(nèi)政范疇，一方面，中央對(duì)香港的授權(quán)是我國(guó)復(fù)雜單一制國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)形式的特殊安排，具有自主性、本源性、主導(dǎo)性，中央對(duì)香港授權(quán)實(shí)踐具有監(jiān)督權(quán)以及相應(yīng)的變更權(quán)，當(dāng)然，理論上中央的這種授權(quán)應(yīng)該遵循授權(quán)法定原則，*授權(quán)法定原則是對(duì)私法上委托授權(quán)原則和公法上權(quán)力法定原則的借鑒，其要旨為授權(quán)行為不得肆意為之，須有法律依據(jù)，遵守法定明示原則，由法律規(guī)定授權(quán)主體、范圍、內(nèi)容、程序、效力、責(zé)任等。有鑒于此，且我國(guó)實(shí)際上已經(jīng)形成規(guī)?；氖跈?quán)譜系，筆者建議全國(guó)人大制定以授權(quán)為規(guī)范對(duì)象的《中華人民共和國(guó)授權(quán)法》。且中央對(duì)授權(quán)的變更遵循慎重原則；*《美國(guó)獨(dú)立宣言》第4段表達(dá)了這樣的原則，即“為了慎重起見(jiàn)，成立多年的政府，是不應(yīng)當(dāng)由于輕微和短暫的原因而予以變更的。過(guò)去的一切經(jīng)驗(yàn)也都說(shuō)明，任何苦難，只要是尚能忍受，人類(lèi)都寧愿容忍，而無(wú)意為了本身的權(quán)益便廢除他們久已習(xí)慣了的政府”。在本文的語(yǔ)境下，該原則的內(nèi)涵為中央對(duì)香港的授權(quán)只要不違背“一國(guó)兩制”原則，只要不危及國(guó)家主權(quán)、安全和香港的繁榮穩(wěn)定，中央就不應(yīng)當(dāng)變更授權(quán)(主要是減少授權(quán))或取消授權(quán)。另一方面，包括英國(guó)在內(nèi)的國(guó)外力量不具有基于《中英聯(lián)合聲明》而制約中央對(duì)香港授權(quán)的法律效力。

最后，中央對(duì)香港的授權(quán)不僅是窺探中央政權(quán)與香港特殊關(guān)系的“窗口”，也是識(shí)別中央與香港地方關(guān)系的一個(gè)“風(fēng)向標(biāo)”，通過(guò)它可以判斷中央對(duì)香港實(shí)施的是“寬松的一國(guó)兩制”還是“收緊的一國(guó)兩制”，并且，它還是觀(guān)察全球化場(chǎng)域中中國(guó)與其他世界大國(guó)關(guān)系的一個(gè)縮影，是型構(gòu)全球秩序的一個(gè)重要“參考系”，通過(guò)它可以評(píng)估中國(guó)在世界舞臺(tái)的國(guó)際影響力的強(qiáng)弱。在這種意義上，研究一國(guó)兩制框架下中央對(duì)香港授權(quán)的性質(zhì)，厘清中央政權(quán)與香港在授權(quán)場(chǎng)域中的特殊關(guān)系，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和重要的理論價(jià)值。

(責(zé)任編輯：姚 魏)

張定淮，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生導(dǎo)師、深圳大學(xué)港澳基本法研究中心副主任；底高揚(yáng)，武漢大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法學(xué)專(zhuān)業(yè)博士研究生。

*本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“香港立法會(huì)普選背景下的功能界別制度改造研究”(項(xiàng)目編號(hào)：13AZZ015)和教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題“推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新研究”(項(xiàng)目編號(hào)：14JZD003)的研究成果。

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1005-9512-(2017)05-0002-11