■編譯／吳孝芹

提高非正規(guī)就業(yè)人員社保繳費(fèi)覆蓋率
——拉美經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

■編譯／吳孝芹

根據(jù)拉丁美洲和加勒比經(jīng)濟(jì)委員會(huì)（ECLAC）界定，社會(huì)保障體系不僅是制度框架，更是建立和調(diào)節(jié)社會(huì)合作共存的政治協(xié)議，負(fù)責(zé)對(duì)人們應(yīng)享有權(quán)利以及如何保障和實(shí)現(xiàn)相應(yīng)權(quán)利進(jìn)行規(guī)制。共存程度取決于制度、政策、計(jì)劃和資源等方面達(dá)成的共識(shí)。因此，選擇社會(huì)保障模式需要處理權(quán)利、資源、分配模式、制度設(shè)計(jì)等方面的沖突，并需對(duì)如下4個(gè)必備要素進(jìn)行界定：（1）共存程度及繳費(fèi)和非繳費(fèi)融資來(lái)源；（2）融資一體化程度；（3）有效進(jìn)行政策管理和待遇給付的社會(huì)機(jī)構(gòu)發(fā)展情況；（4）保障和實(shí)現(xiàn)某些權(quán)利的決心。

基于上述框架，有必要對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的非正規(guī)性及其與生產(chǎn)性就業(yè)的關(guān)系以及社保制度和就業(yè)權(quán)利的排他性進(jìn)行研究。非正規(guī)性表現(xiàn)為高質(zhì)量工作和社保制度設(shè)計(jì)不足，而建立在繳費(fèi)或就業(yè)基礎(chǔ)上的勞動(dòng)法律和勞動(dòng)保護(hù)通常具有排他性。非正規(guī)就業(yè)通常與單位類型、是否有固定工作期限、是否為勞動(dòng)保護(hù)或被社會(huì)保障覆蓋有關(guān)。若未繳納強(qiáng)制性社保費(fèi)用，即便在正規(guī)部門就業(yè)，也視為非正規(guī)就業(yè)。通常小型企業(yè)的雇主和雇員均不繳費(fèi)，家庭作坊使用無(wú)薪家庭成員，更遑論繳費(fèi)。

非正規(guī)就業(yè)和社保制度覆蓋率的關(guān)系

養(yǎng)老金制度覆蓋率差異與工作特性有關(guān)，拉美經(jīng)委會(huì)2013年使用各國(guó)最近一次的家戶調(diào)查數(shù)據(jù)，分析了不同變量對(duì)養(yǎng)老金制度覆蓋率的影響。

從行業(yè)角度看，各國(guó)相同行業(yè)對(duì)養(yǎng)老金制度覆蓋率的影響基本相似。農(nóng)業(yè)、建筑、貿(mào)易、交通和服務(wù)等行業(yè)的養(yǎng)老金制度覆蓋率較低；采礦和電力行業(yè)，除阿根廷和智利兩國(guó)養(yǎng)老金制度覆蓋率表現(xiàn)出較高水平外，其他國(guó)家沒(méi)有表現(xiàn)出明顯特征；金融部門表現(xiàn)出較高養(yǎng)老金制度覆蓋率，但總體顯著性不高。

從非正規(guī)就業(yè)情況看，非正規(guī)就業(yè)部門的養(yǎng)老金制度覆蓋率較低，各國(guó)差異較大，并呈現(xiàn)兩大趨勢(shì)：阿根廷、巴西、尼加拉瓜、烏拉圭和委內(nèi)瑞拉等國(guó)非正規(guī)就業(yè)對(duì)養(yǎng)老金制度覆蓋率的負(fù)面影響有所下降，而其他國(guó)家非正規(guī)就業(yè)的負(fù)面影響則顯著上升。

從職業(yè)類型角度看，雇主和自雇者養(yǎng)老金制度覆蓋率較低，多數(shù)國(guó)家公共部門雇員養(yǎng)老金制度覆蓋率較高，除烏拉圭和委內(nèi)瑞拉的家政人員養(yǎng)老金制度覆蓋率相對(duì)較高外，其他國(guó)家的家政人員養(yǎng)老金制度覆蓋率均較低。

從社保覆蓋率發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，多國(guó)均采取積極勞動(dòng)力市場(chǎng)政策、提高就業(yè)水平和正規(guī)化程度，并通過(guò)強(qiáng)化補(bǔ)貼制度與繳費(fèi)型社保制度的關(guān)聯(lián)性等積極措施來(lái)提高社保制度覆蓋率。

總體而言，近年，各國(guó)的社保制度覆蓋率均有所增加。醫(yī)療和養(yǎng)老金制度的覆蓋率可分為高中低三個(gè)程度，巴西和智利的制度覆蓋率超過(guò)75%，但也有部分國(guó)家制度覆蓋率不到40%（如玻利維亞、危地馬拉、洪都拉斯、尼加拉瓜）。部分國(guó)家制度覆蓋率增速很快，10年左右增長(zhǎng)超過(guò)20%（如多米尼加共和國(guó)、厄瓜多爾、秘魯），也有一些國(guó)家養(yǎng)老金制度覆蓋率出現(xiàn)小幅下降，如墨西哥從2002年的41%下降到2012年的39.8%，委內(nèi)瑞拉從2002年的61%下降到2013年的55.9%。

就業(yè)正規(guī)化政策措施

過(guò)去10多年，拉美國(guó)家就業(yè)大幅增長(zhǎng)，正規(guī)化程度亦不斷深化。由于就業(yè)質(zhì)量提升、繳費(fèi)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)靈活化以及各國(guó)政府加大監(jiān)管力度等原因，養(yǎng)老金制度和醫(yī)療保險(xiǎn)制度覆蓋率不斷擴(kuò)大。

降低非正規(guī)化程度不僅對(duì)社會(huì)保障產(chǎn)生了積極影響，還有效降低了工資的不平等程度，通過(guò)收入再分配改善了低收入群體境況。影響低收入群體工資收入的最顯著因素是非正規(guī)部門向正規(guī)部門的轉(zhuǎn)型、勞動(dòng)關(guān)系監(jiān)管規(guī)則化及工資增長(zhǎng)機(jī)制規(guī)范化等與勞動(dòng)力市場(chǎng)正規(guī)化有關(guān)的政策措施，要提高公平化程度也應(yīng)將正規(guī)化納入公共政策選擇的首要考慮。

因此，有必要對(duì)各國(guó)提高正規(guī)化程度、放寬社保繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的政策措施進(jìn)行考察，并對(duì)相應(yīng)措施的實(shí)際影響進(jìn)行評(píng)估?？傮w而言，正規(guī)化措施包括：（1）簡(jiǎn)化稅收制度，使養(yǎng)老金制度融合稅收元素；（2）提高雇主和雇員登記及監(jiān)管的便利性；（3）降低小微企業(yè)的雇主繳費(fèi)；（4）簡(jiǎn)化特殊工種如家政服務(wù)的管理制度并為其繳費(fèi)提供稅收減免；（5）為規(guī)范運(yùn)營(yíng)的企業(yè)提供稅收優(yōu)惠；（6）對(duì)從事無(wú)酬家政工作的無(wú)收入人群進(jìn)行工作識(shí)別，如識(shí)別照護(hù)工作等；（7）降低獲得醫(yī)療服務(wù)權(quán)利的繳費(fèi)期限要求；（8）根據(jù)繳費(fèi)記錄提高家庭成員的權(quán)利共享程度；（9）發(fā)布促進(jìn)正規(guī)化的投資法律法規(guī)。

阿根廷的正規(guī)化政策主要包含兩類：簡(jiǎn)化流程和降低雇主繳費(fèi)。在簡(jiǎn)化流程方面，2004年，阿根廷推出一種簡(jiǎn)化版稅收制度“單一社會(huì)稅”（single social tax），雇員不高于3人的合作制或小作坊的雇員，當(dāng)收入低于某一上限時(shí)，可以按某一固定額度（根據(jù)申報(bào)收入水平確定）繳納費(fèi)用。當(dāng)雇員出具相應(yīng)單據(jù)時(shí)，自動(dòng)被醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋。2006年，推出“方便我”系統(tǒng)（My Simplification），簡(jiǎn)化雇員和雇主登記和監(jiān)管程序，為雇員不超過(guò)10人的小型企業(yè)（某些情形下也適用于雇員不超過(guò)20人的企業(yè)）正規(guī)化提供法律依據(jù)和便利條件。通過(guò)“你來(lái)申報(bào)”（Your Statement）計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，所有10人以下和部分20人以下小型企業(yè)雇主可以獲得雇員應(yīng)當(dāng)繳費(fèi)信息，相應(yīng)繳費(fèi)數(shù)據(jù)自動(dòng)進(jìn)入“方便我”系統(tǒng)，運(yùn)用信息化提高了便利性并降低了管理負(fù)擔(dān)。

在降低雇主繳費(fèi)方面，2001年嘗試引入降低雇主繳費(fèi)政策，2004年該類政策僅適用于不足80人的企業(yè)，2008年推廣到所有企業(yè)，并加大了雇主繳費(fèi)的降費(fèi)幅度。2014年立法規(guī)定，雇員人數(shù)不超過(guò)5人的企業(yè)雇主無(wú)需繳費(fèi)。并為其他規(guī)模企業(yè)的新入職雇員對(duì)應(yīng)的雇主繳費(fèi)提供了24個(gè)月的遞減繳費(fèi)優(yōu)惠，雇員新入職12個(gè)月內(nèi)，雇主免繳該雇員的社保費(fèi)；后12個(gè)月，15人以下企業(yè)免繳75%，16—80人企業(yè)免繳50%，更大規(guī)模企業(yè)免繳25%。

此外，1999年針對(duì)家政人員推出特殊社保制度，簡(jiǎn)化該類人員的社保登記流程并對(duì)每周工作滿6小時(shí)及以上人員的社保繳費(fèi)提供財(cái)政補(bǔ)貼。2006年起，雇主為家政人員支付的工資和社保繳費(fèi)及12個(gè)月以內(nèi)的培訓(xùn)和就業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)用均可在家庭雇主個(gè)人所得稅稅前扣除。

巴西也采取了一系列正規(guī)化激勵(lì)政策。2003年，向不簽署就業(yè)合同的勞務(wù)人員提供“個(gè)人繳費(fèi)者”計(jì)劃（individual contributor）。2006年，為給家政工人進(jìn)行社保雇主匹配繳費(fèi)的家庭雇主提供稅收減免。同年，為非正規(guī)就業(yè)工人和家庭婦女及學(xué)生等無(wú)收入人員提供簡(jiǎn)化版社會(huì)福利計(jì)劃。2009年，通過(guò)“個(gè)人微型企業(yè)家”計(jì)劃（individual micro-entrepreneur）為小微型企業(yè)及其雇員提供較低水平的固定繳費(fèi)并實(shí)行稅收豁免。2011年推出“無(wú)收入者自愿保險(xiǎn)”計(jì)劃（voluntarily insured without income），從事家政工作的低收入人員只要繳納特定繳費(fèi)即可加入該計(jì)劃。并通過(guò)家庭補(bǔ)助金計(jì)劃（Bolsa Família programme）要求17歲以下青少年必須接受教育，促使多數(shù)僅能從事非正規(guī)就業(yè)的低收入青年離開(kāi)勞動(dòng)力市場(chǎng)。

在簡(jiǎn)化流程方面，巴西于2008年出臺(tái)128號(hào)補(bǔ)充法案，將自雇人員納入至少有一個(gè)雇員的微型企業(yè)范疇，便于該類人員進(jìn)行社保登記，并降低社保繳費(fèi)成本。他們僅需按最低工資的11%繳費(fèi)，即可獲得養(yǎng)老金、生育津貼和醫(yī)療服務(wù)的權(quán)利。

與阿根廷和巴西類似，厄瓜多爾也加強(qiáng)了勞動(dòng)監(jiān)管，并對(duì)家政工人開(kāi)展了正規(guī)化運(yùn)動(dòng)，通過(guò)降低醫(yī)療保險(xiǎn)對(duì)以往無(wú)薪工作時(shí)間的要求，降低了社保準(zhǔn)入難度，提高了個(gè)人、家庭成員和兼職人員的社保覆蓋率。

烏拉圭亦采取了一系列正規(guī)化政策措施：（1）2005年恢復(fù)集體談判，通過(guò)談判確定工資水平，強(qiáng)化了工會(huì)主義。（2）恢復(fù)最低工資制度，2013年最低工資水平較2000年提高了50%。（3）2007年稅收改革，通過(guò)降低企業(yè)所得稅并規(guī)范投資立法激勵(lì)生產(chǎn)性投資，創(chuàng)造了大量正規(guī)工作崗位。（4）將家政人員納入工資委員會(huì)，明確規(guī)定工作時(shí)間、休息、失業(yè)保險(xiǎn)和離職金。（5）2008年失業(yè)保險(xiǎn)改革，將失業(yè)津貼給付期從6個(gè)月降至4個(gè)月，并規(guī)定獲得失業(yè)津貼需提供其他有償勞動(dòng)。此外，將自雇人員納入原本面向小企業(yè)的單一稅制范疇，并通過(guò)簡(jiǎn)化稅收流程、降低繳費(fèi)負(fù)擔(dān)等措施推動(dòng)正規(guī)化發(fā)展。

對(duì)社保融資和覆蓋范圍的觀點(diǎn)爭(zhēng)鳴與建議

在拉美國(guó)家，認(rèn)為繳費(fèi)型和非繳費(fèi)型制度是完全平行的兩種制度，兩者沒(méi)有任何交叉的雙軌并行論甚囂塵上。該論點(diǎn)通過(guò)反對(duì)繳費(fèi)型融資來(lái)推動(dòng)非繳費(fèi)型融資，既不關(guān)心社保碎片化問(wèn)題，也不對(duì)財(cái)政資源的累進(jìn)或累退性質(zhì)進(jìn)行分析，甚至認(rèn)為就業(yè)正規(guī)化無(wú)用，因其與繳費(fèi)型融資有關(guān)。

但若在整個(gè)社保制度體系下對(duì)不同項(xiàng)目的覆蓋情況進(jìn)行研究，可以看出覆蓋率和不公平程度與融資類型無(wú)關(guān)，而與不同收入或職業(yè)地位人員的社保準(zhǔn)入不公平情況及養(yǎng)老金制度提供的待遇水平有關(guān)。例如，墨西哥繳費(fèi)型制度與財(cái)政融資、提供有限待遇的非繳費(fèi)型基本保險(xiǎn)制度基本沒(méi)有關(guān)聯(lián)。哥斯達(dá)黎加正好相反，繳費(fèi)型和非繳費(fèi)型待遇在同一制度體系下確定。哥倫比亞醫(yī)療保險(xiǎn)制度同樣如此，復(fù)雜的繳費(fèi)和待遇給付結(jié)構(gòu)使待遇難于獲得。巴西具有非繳費(fèi)型、廣覆蓋特性的單一醫(yī)療制度（Single Health System）卻是脫胎于可獲得稅收優(yōu)惠和其他補(bǔ)貼的私人健康照護(hù)計(jì)劃。

上述事實(shí)表明，資金來(lái)源方式并不能決定制度的組織架構(gòu)、資源分配及待遇決定機(jī)制。因此，有必要對(duì)繳費(fèi)和非繳費(fèi)融資方式進(jìn)行融合，并對(duì)如下方面重新設(shè)計(jì)：（1）融資的累進(jìn)或累退性質(zhì)；（2）資源分配方式；（3）待遇決定機(jī)制；（4）如何高質(zhì)高效使用資源；（5）公私合作監(jiān)管機(jī)制；（6）權(quán)益的法律保護(hù)。例如，對(duì)于醫(yī)療照護(hù)，保障待遇的銜接遠(yuǎn)較資金來(lái)源方式重要，制度碎片化越嚴(yán)重，待遇銜接越困難。

反對(duì)繳費(fèi)型融資的論斷首先由美洲開(kāi)發(fā)銀行（IDB）美洲社會(huì)發(fā)展研究所（INDES）提出，并冠以“基本普適主義”（basic universalism）稱謂。他們關(guān)注“廣覆蓋行動(dòng)”和“選擇性待遇”，目標(biāo)是全面覆蓋“具有指定特征的特定群體”，為其提供“有限的必要待遇”或“有限基本津貼包”。關(guān)注如何使用非繳費(fèi)型公共資源，甚至將其建議標(biāo)榜為“非繳費(fèi)型基本普適主義”，卻忽略了特殊保險(xiǎn)市場(chǎng)失靈問(wèn)題。因此，有必要對(duì)這種危險(xiǎn)的融資和覆蓋論進(jìn)行矯正。有學(xué)者指出應(yīng)注意財(cái)政資源的有限性，必須重新設(shè)計(jì)社?？蚣?，引入繳費(fèi)型制度，強(qiáng)化待遇銜接，防止當(dāng)前制度碎片化不斷加深。

反對(duì)繳費(fèi)型融資的另一論斷由利維（Levy）提出，他指出，繳費(fèi)型融資與非正規(guī)化程度密切相關(guān)，“非正規(guī)化導(dǎo)致稅收和社保制度扭曲”。建議用增值稅（VAT）取代工薪稅，社保稅費(fèi)從基于工作轉(zhuǎn)向基于消費(fèi)。但實(shí)際上，融資方式的公平性與資金渠道的整合方式、資金籌集方式、中央向地方政府的轉(zhuǎn)移支付根據(jù)地方社會(huì)發(fā)展水平進(jìn)行調(diào)節(jié)的方式，以及公私合作框架下政府購(gòu)買服務(wù)的方式方法有關(guān)，還與一國(guó)稅收制度的整體公平性有關(guān)。社會(huì)支出的累進(jìn)特征要求社保稅費(fèi)也應(yīng)具有累進(jìn)性。若社會(huì)保障通過(guò)消費(fèi)稅等間接稅進(jìn)行融資，會(huì)加劇累退性質(zhì)，降低雇主繳費(fèi)對(duì)社會(huì)保障的邊際貢獻(xiàn)，導(dǎo)致不公平程度加劇。

拉美地區(qū)有關(guān)社保融資和覆蓋范圍的觀點(diǎn)爭(zhēng)鳴

世界銀行也對(duì)雙軌并行論提出質(zhì)疑，建議融資方式的雙軌融合，指出極少國(guó)家采取單一融資方式，拉美地區(qū)也應(yīng)當(dāng)引入繳費(fèi)型融資方式，建立一體化制度，按統(tǒng)一規(guī)則和條件向所有公民提供統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)。針對(duì)拉美地區(qū)非繳費(fèi)型計(jì)劃不足（待遇水平較低）和繳費(fèi)型計(jì)劃碎片嚴(yán)重問(wèn)題，指出該地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)制度碎片化嚴(yán)重，多重制度缺乏銜接，嚴(yán)重影響勞動(dòng)力流動(dòng)，導(dǎo)致橫向不公平，并提高了管理成本。應(yīng)將社會(huì)保障和勞動(dòng)力市場(chǎng)政策的長(zhǎng)期目標(biāo)設(shè)為實(shí)現(xiàn)所有雇員均能加入同樣的繳費(fèi)型社保計(jì)劃，因此，在保持正規(guī)部門強(qiáng)制性社保計(jì)劃的同時(shí)，通過(guò)財(cái)政和制度激勵(lì)吸引非正規(guī)就業(yè)人員加入。

拉美經(jīng)委會(huì)也提出應(yīng)強(qiáng)化繳費(fèi)型制度，保障養(yǎng)老金長(zhǎng)期水平并實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)務(wù)可持續(xù)。建議靈活確定費(fèi)基標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)為繳費(fèi)提供補(bǔ)貼或降稅等方式激勵(lì)無(wú)（低）工資收入者進(jìn)行繳費(fèi)，提高繳費(fèi)密度，并建議開(kāi)拓如消費(fèi)稅和資源收入等融資渠道。

過(guò)去幾十年來(lái)，關(guān)于社保覆蓋范圍和融資問(wèn)題一直是討論的熱點(diǎn)，經(jīng)過(guò)多年?duì)庿Q，部分觀點(diǎn)開(kāi)始融合，逐步呈現(xiàn)出鼓勵(lì)融資方式雙軌融合的趨勢(shì)（見(jiàn)圖）。

本文認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)社保廣覆蓋不能僅考慮如何擴(kuò)大融資渠道，更應(yīng)該關(guān)注如何融合融資方式，應(yīng)將結(jié)構(gòu)變革作為社保制度創(chuàng)新的核心要?jiǎng)?wù)。（文獻(xiàn)來(lái)自《國(guó)際社會(huì)保障評(píng)論》Ana Sojo，“Including informal economy workers in contributory social protection: Current challenges in Latin America”）■

譯者為中國(guó)社科院研究生院博士研究生、山東工商學(xué)院講師