周洪宇

三、國家十三五規(guī)劃中教育內(nèi)容的精髓

在2016年3月公布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會第十三個五年規(guī)劃綱要》里，第一篇“指導(dǎo)思想、主要目標和發(fā)展理念”中的第一句話，就是“‘十三五時期是全面建成小康社會的決勝階段”，這句話明確指出了國家對未來5年的歷史性地位的界定?！叭娼ǔ尚】瞪鐣臎Q勝階段”既是對此時期歷史地位的重要判斷，又體現(xiàn)了一種攻堅克難、贏得全面勝利的斗志和勇氣。尤其是開篇專門用一章講發(fā)展理念，指出“實現(xiàn)發(fā)展目標，破解發(fā)展難題，厚植發(fā)展優(yōu)勢，必須牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念”，這就為未來5年乃至更長一個時期國家各項工作的工作理念作了總體概括。教育規(guī)劃和改革發(fā)展也要按照這“五大發(fā)展理念”貫徹落實，將之作為“十三五”教育規(guī)劃和改革發(fā)展的行動指南——創(chuàng)新是“十三五”教育規(guī)劃和改革發(fā)展的核心所在；協(xié)調(diào)是“十三五”教育規(guī)劃和改革發(fā)展的內(nèi)在要求；綠色是“十三五”教育規(guī)劃和改革發(fā)展的必然要求；開放是“十三五”教育規(guī)劃和改革發(fā)展的品質(zhì)保障；共享是“十三五”教育規(guī)劃和改革發(fā)展的根本目的。總之，“十三五”期間，我們應(yīng)以創(chuàng)新理念激發(fā)教育改革發(fā)展的創(chuàng)造活力，以協(xié)調(diào)理念補齊教育改革發(fā)展中的現(xiàn)實短板，以綠色理念促成教育環(huán)境的持續(xù)改善，以開放理念拓展教育改革發(fā)展的巨大空間，以共享理念增進民眾的教育福祉。

在《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會第十三個五年規(guī)劃綱要》里，關(guān)于“十三五”教育規(guī)劃的文字比較簡練，被放在第十四篇中，該篇題目是“提升全民教育和健康水平”，是把教育與健康一起談。這樣處理也有一定道理，都是關(guān)于人的素質(zhì)（文化素質(zhì)和健康素質(zhì)）。其總目標是“把提升人的發(fā)展能力放在突出重要位置，全面提高教育、醫(yī)療衛(wèi)生水平，著力增強人民科學(xué)文化和健康素質(zhì)，加快建設(shè)人力資本強國”，這顯示出與幾年前公布的規(guī)劃綱要里提出的“兩基本一進入”的總目標是銜接一致的。具體內(nèi)容安排在其第五十九章，主題是“推進教育現(xiàn)代化”，全面貫徹黨的教育方針，堅持教育優(yōu)先發(fā)展，加快完善現(xiàn)代教育體系，全面提高教育質(zhì)量，促進教育公平，培養(yǎng)德智體美全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人。具體包括“加快基本公共教育均衡發(fā)展”“推進職業(yè)教育產(chǎn)教融合”“提升大學(xué)創(chuàng)新人才培養(yǎng)能力”“加快學(xué)習(xí)型社會建設(shè)”和“增強教育改革發(fā)展活力”5部分。與之相關(guān)的是，其中安排了9個方面的工程項目來予以落實，如實施“義務(wù)教育學(xué)校標準化”“高中階段教育普及攻堅計劃”“普惠性幼兒園建設(shè)”“產(chǎn)教融合發(fā)展”“世界一流大學(xué)和一留學(xué)科建設(shè)”“發(fā)展繼續(xù)教育”“教師隊伍建設(shè)”“教育信息化”和“教育國際交流合作”等。2016年3月9日，國家發(fā)改委也宣布今年將根據(jù)國家國民經(jīng)濟和社會第十三個五年規(guī)劃綱要里教育規(guī)劃要點編制出臺具體的《國家教育事業(yè)發(fā)展第十三個五年規(guī)劃》，研究提出“十三五”期間擬實施的重大教育工程項目，包括出臺鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的意見；推進城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展，出臺新型城鎮(zhèn)化背景下統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展的意見；研究制訂《中國教育現(xiàn)代化2030》，研究制定加快教育現(xiàn)代化的遠景規(guī)劃；加快推進中西部教育發(fā)展。出臺和實施《加快中西部教育發(fā)展行動計劃（2016-2020年）》，縮小區(qū)域差距；制定加強教育脫貧的實施意見；研究制定少數(shù)民族雙語教育指導(dǎo)意見；出臺《內(nèi)地民族班改革和發(fā)展2016-2025年長遠規(guī)劃》；全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育學(xué)校基本辦學(xué)條件，改善農(nóng)村學(xué)校寄宿條件；深入實施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃；健全留守兒童教育關(guān)愛體系，加強留守兒童控輟保學(xué)；進一步完善進城務(wù)工人員隨遷子女平等接受義務(wù)教育政策，落實和完善在當?shù)貐⒓又锌?、高考政策；制定普及高中階段教育實施意見及攻堅計劃，重點支持中西部貧困地區(qū)、民族地區(qū)提高普及水平；研究制訂逐步分類推進中等職業(yè)教育免除學(xué)雜費、率先從建檔立卡的家庭經(jīng)濟困難學(xué)生實施普通高中免除學(xué)雜費相關(guān)政策；推進高等教育分類指導(dǎo)、分類管理；出臺“十三五”高等學(xué)校設(shè)置工作的意見，推動修訂《普通高等學(xué)校設(shè)置暫行條例》；鼓勵具備條件的普通高校向應(yīng)用型轉(zhuǎn)變；制定優(yōu)化高校專業(yè)結(jié)構(gòu)、加強本科專業(yè)設(shè)置管理工作的若干意見，建立國家調(diào)控、省級統(tǒng)籌、高校自主的專業(yè)設(shè)置管理機制等?？梢哉f，2016年3月公布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會第十三個五年規(guī)劃綱要》里關(guān)于“十三五”教育規(guī)劃的內(nèi)容，加上據(jù)此而編制出臺的具體的《國家教育事業(yè)發(fā)展第十三個五年規(guī)劃》，共同構(gòu)成了國家“十三五”教育規(guī)劃的基本內(nèi)容。

從整體上來看，國家十三五教育規(guī)劃的基本精神，可以用四句話來概括，那就是“以提高質(zhì)量為主線，以促進公平為重點，以深化改革為動力，以加強法制為保障”，這是十三五教育規(guī)劃的精髓所在。

第一，以提高質(zhì)量為主線?！笆濉苯逃?guī)劃明確提出以提高教育質(zhì)量為主線，這是“十三五”教育規(guī)劃的一個重大政策亮點。過去我們在教育方面的政策推進主要強調(diào)的是教育公平，叫做“促進教育公平”，甚至于2010年7月13日，時任中共中央總書記胡錦濤在全國教育工作會議上所作講話題目就是《發(fā)展教育要以促進公平為重點》，可見當時對“教育公平”問題的強調(diào)。但是從“十三五”開始，尤其是在今年李克強總理所作的《政府工作報告》里，則把“提高教育質(zhì)量”擺在了首要位置。在今年政府工作報告教育部分，開頭一句話就是要有“更高質(zhì)量的教育，更加公平的教育”?！百|(zhì)量”放在“公平”之前，這是這么多年來的第一次，也是建國以后的第一次。這就給我們教育工作者做出了一個明確提示——國家希望我們今后應(yīng)更加重視教育的質(zhì)量問題。不過，這次把質(zhì)量放在公平之前，是不是意味著公平不重要，或者公平?jīng)]那么重要？我想恐怕還不能簡單這樣看。就今天的現(xiàn)實而言，我們中國教育還需要進一步加強教育公平，推進教育公平，促進教育公平。教育公平依舊是我們要努力推進的一項重點工作。事實上，我們現(xiàn)在的教育還存在著一定程度上的不公平。比如，東部、中部、西部之間，偏遠地區(qū)和中心地區(qū)之間，不同層次學(xué)校之間，不同群體之間，甚至同一學(xué)校不同群體之間的教育不公平現(xiàn)象還普遍存在。教育公平依然是我們今天要推進的一項重要工作，但是為什么中央在這個時候提出來要“更加注重教育質(zhì)量”問題呢？這意味著我們今天教育事業(yè)的發(fā)展到了一個新階段，面臨著一個重要的轉(zhuǎn)折點，這是和國家經(jīng)濟社會發(fā)展的總體形勢相適應(yīng)的，也是教育自身發(fā)展到一定階段之后需要進一步注重考慮教育質(zhì)量的問題。當然，這也與老百姓對教育質(zhì)量有更高的期待有直接關(guān)系。眼下中國兒童上學(xué)的問題基本上解決了，但是上好學(xué)校的問題沒有得到根本解決，人們對于接受更好教育的需求更加強烈了。更好的教育當然就是高質(zhì)量的教育、優(yōu)質(zhì)教育。所以，我們在基本解決上學(xué)問題之后需要把教育質(zhì)量問題放在更加突出的位置。同時，強調(diào)教育質(zhì)量問題也和促進更高水平的教育公平有著直接的聯(lián)系。教育質(zhì)量和教育公平是貫穿人類教育發(fā)展史的兩個主題。有教育以來，這兩個主題就一直存在，但是這兩者不是非此即彼的關(guān)系，而是相互促進的關(guān)系，甚至在某些方面還有互相包容的關(guān)系。受教育者接受更高質(zhì)量的教育從某種角度上來看也是一種更加公平的教育。在教育公平的視野下，我們除了要講“有教無類”，還要講“因材施教”。教育機會要面向所有人，讓每一個人都接受教育。同時，教育公平還要做到因人施教——因人施教實質(zhì)上就是注重教育質(zhì)量。因此，我們不要簡單地把公平和質(zhì)量對立起來，也不要簡單地認為現(xiàn)在注重教育質(zhì)量就必然會忽視了教育公平。一定的質(zhì)量也意味著一定的公平，更高的質(zhì)量同樣意味著更高的教育公平。所以，今天的教育質(zhì)量問題擺在了一個更加突出的位置，這就提醒了我們的教育工作者，在工作當中要通過提高教育質(zhì)量去促進更高水平的教育公平，這是我們今后要面臨的一項更重要的工作。與此相關(guān)，這也要求高等學(xué)校要進一步提高創(chuàng)新能力，建設(shè)現(xiàn)代職業(yè)教育體系和優(yōu)化學(xué)科專業(yè)布局以及人才培養(yǎng)機制。在提高教育質(zhì)量的過程中，教學(xué)改革本身并不是目的，目的是要提高高校創(chuàng)新能力。對于部分高等學(xué)校來說，還有 “雙一流”建設(shè)問題——建設(shè)世界一流的高校與學(xué)科。中辦、國辦印發(fā)的《統(tǒng)籌推進世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)的總體方案》提出了一個階段性的目標，明確了一系列的改革任務(wù)、建設(shè)任務(wù)和支持措施。這個文件對于我們高等學(xué)校的發(fā)展，尤其是對于我們有志建成世界一流學(xué)校和學(xué)科的高校更是給出一個明確的發(fā)展方向。在這個規(guī)劃里面，我們也注意到，在提高教育質(zhì)量方面，發(fā)展應(yīng)用型、實用型和學(xué)術(shù)型的高等教育和職業(yè)教育是放在一起談的。也就是說，規(guī)劃強調(diào)優(yōu)化學(xué)科專業(yè)布局和人才培養(yǎng)機制不僅是在高等教育領(lǐng)域，也指高等教育與職業(yè)教育的聯(lián)通方面，即規(guī)劃也鼓勵具備條件的普通本科高校向應(yīng)用型轉(zhuǎn)變。這是我們要把握的第一個方面。

第二，以促進教育公平為重點。促進教育公平依然是我們“十三五”教育規(guī)劃的一個重要方面和內(nèi)容。但是，“十三五”期間的教育公平和“十二五”期間的教育公平比較起來，無論是在“面”的方面、“點”的方面還是在質(zhì)量方面，都有了顯著的不同。這其中包括首先要從學(xué)前教育的普及做起，大力地發(fā)展學(xué)前教育，讓更多的人能有接受學(xué)前教育的機會。如果幼兒園少了，那談什么普及學(xué)前教育呢？同時，國家要在“十二五”的基礎(chǔ)上進一步完善我們的資助政策，實現(xiàn)家庭經(jīng)濟困難學(xué)生資助的全覆蓋。換句話說，今后國家對于學(xué)前教育階段一直到研究生階段，只要是貧困家庭子女，資助政策都要覆蓋，這就叫做資助政策的全覆蓋。政府要加快城鄉(xiāng)義務(wù)學(xué)校、義務(wù)教育、公辦學(xué)校標準化建設(shè)。我們過去已經(jīng)在推進義務(wù)教育階段公辦學(xué)校的標準化建設(shè)，尤其是硬件建設(shè)。那么，我們現(xiàn)在要進一步推進軟件建設(shè)，加強師資隊伍建設(shè)，尤其是要加強鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)。2015年國務(wù)院出臺了加強鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)的相關(guān)文件——《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015-2020年）》，這是很少有的。在這個文件里面，對于如何加強鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)做出了一系列政策安排，國家拿出真金白銀來加強鄉(xiāng)村教師的隊伍建設(shè)。另外，國家在促進教育公平方面，也越來越重視特殊教育、民族教育、少數(shù)民族教育。最近幾年，國務(wù)院的《政府工作報告》都提到了加強民族教育和特殊教育?？偟膩砜?，政府在履行政府基本公共職責推進教育公平方面，未來的“十三五”期間還有更多工作要做。

值得注意的是，在“十三五”教育規(guī)劃中，明確提出了“普及高中階段教育”的目標，這和“十二五”的教育規(guī)劃有著明顯的不同。“十二五”教育規(guī)劃中叫“基本普及高中階段教育”，前面多了個“基本”，“十三五”中教育規(guī)劃方面把“基本”兩個字拿去了，叫“普及高中階段的教育”，直接講“普及”，這方面實現(xiàn)難度更大。我們在學(xué)習(xí)、了解、研究、把握國家“十三五”教育規(guī)劃的時候，一定要注意這種詞語表達的不同。中央文件中多兩個字和少兩個字，意義是完全不一樣的——不僅重視程度不同，而且工作的力度不同，安排的一些政策、資金、項目也不一樣。在這些重要文件中，某一類教育怎樣去表達是需要反復(fù)推敲的?？雌饋砗芎唵尉湍敲磶讉€字，每個字、每句話后面的含義是不同的?！捌占案咧须A段教育”這句話后面跟著一系列政策、資金和項目?，F(xiàn)在國家已經(jīng)明確提出來要逐步分類推進中等職業(yè)教育，免除學(xué)雜費。“十三五”期間中等職業(yè)教育學(xué)生、普通高中家庭困難的學(xué)生都要逐步地免除學(xué)雜費。高中教育包含兩大塊，一塊是中等職業(yè)高中，一塊是普通高中。目前中等職業(yè)教育和普通高中學(xué)生所占的比例分別為45%、55%。在“十二五”期間，國家對這個占45%左右的群體已在逐步實行免除學(xué)雜費的措施?！笆濉逼陂g，國家又開始對普通高中學(xué)生中的貧困學(xué)生逐步推進免除學(xué)雜費的舉措。而對普通高中免除學(xué)雜費，就意味著國家要增加幾百個億甚至是上千個億的投入。同時，普通高中也日益多樣化發(fā)展，給學(xué)生在未來的人生發(fā)展提供了更多選擇?！笆濉苯逃?guī)劃已經(jīng)明確提出在高中階段實現(xiàn)教育的選擇化問題。學(xué)生高中畢業(yè)后可以直接參加工作，也可以進高校讀書，也可以自己創(chuàng)業(yè)。但是不管怎么樣，高中教育階段要為學(xué)生未來人生的發(fā)展做好各種準備。高中教育的多樣化要滿足不同潛質(zhì)學(xué)生的需要，全面提高高中學(xué)生的綜合素質(zhì)。

第三，以深化改革為動力。改革是發(fā)展的基本動力，十八屆三中全會文件已就如何全面深化改革（包括教育方面的深化改革）做出了明確安排。在教育方面主要體現(xiàn)在四個方面：一是以育人樹人為導(dǎo)向，全面創(chuàng)新育人的模式；二是以促進教育公平為關(guān)鍵，多方位縮小教育差距；三是以考試招生制度為龍頭，優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)體系；四是以管、辦、評分離為重點，改革管理體制和辦學(xué)體制。尤其值得注意的是，十八屆三中全會首次提出“要推進教育服務(wù)業(yè)領(lǐng)域有序開放”。所謂“有序”就是在國家宏觀政策法規(guī)調(diào)控下推進。所謂“開放”，包括對內(nèi)開放和對外開放——對內(nèi)開放，就是向民間資本開放；對外開放，就是向國外優(yōu)質(zhì)資源有序開放?！笆濉苯逃?guī)劃對如何進行改革又有了一些新的表述。尤其是強調(diào)“要加快推進教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”。就大學(xué)來說，要加強學(xué)校治理體系的建設(shè)，通過制定高校章程，通過完善學(xué)校的管理機制和體制，通過進一步發(fā)揮教師在學(xué)校當中的主體地位，重視學(xué)生的作用、家長的作用、社會力量的作用，尤其是重視第三方組織的評價。在深化改革方面還有一個大家比較關(guān)心的問題，就是深化考試招生制度的改革，以推進教育信息化為依托，擴大優(yōu)勢教育資源。關(guān)于考試招生制度改革，國家的總體目標是：第一，分類考試；第二，綜合評價；第三，生源錄取。這就是考試招生制度推進的3個方面。改革可以逐步達到促進教學(xué)公平、認可多樣學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的要求?？荚囌猩贫鹊母母锊皇悄康模康氖桥囵B(yǎng)學(xué)生的綜合素質(zhì)，拓寬全民學(xué)習(xí)、終身教育的通道。在考試招生制度改革方面，目前各個省都在推進一些新的改革措施。“十三五”教育規(guī)劃越來越強調(diào)教育服務(wù)方面的改革。這方面以政府為中心，社會可以做的事就讓社會做，社會不做的事就讓政府做，這就發(fā)揮了政府和市場的作用。

目前發(fā)達國家的教育經(jīng)費撥款，不同國家有不同的撥款方式。發(fā)達國家一個帶有普遍性的做法就是把教育經(jīng)費委托給一個中立的委員會，政府負責投入但不負責直接的投入和評價，而采取間接管理的方式。以英國與受英國影響的香港為例，英國是通過“高等教育撥款委員會”來運作，香港是通過“大學(xué)教育資助委員會”（后更名為“大學(xué)及理工教育資助委員會”）來運作。教育部門、財政部門不參與委員會，由大學(xué)校長、專家學(xué)者、有代表性的企業(yè)（社會用人方）參與構(gòu)成委員會，然后每所學(xué)校提出辦學(xué)經(jīng)費的申請，由委員會對該學(xué)校進行評估。根據(jù)評估的結(jié)果，委員會審查學(xué)校經(jīng)費的申請計劃是否合理，然后決定撥給費用的多少。我國沒有這種委員會，就是根據(jù)各個學(xué)校的申請，由政府的財政部門直接或通過教育部門間接撥下來充當一般基本事業(yè)費用。至于課題經(jīng)費那是另外一種申請渠道。最近幾年，國家教育咨詢委員會作了調(diào)研，有專家提出要學(xué)習(xí)借鑒通過第三方中介組織來評估和撥款的方式——政府出錢但不直接撥款給學(xué)校，由第三方來評估并根據(jù)評估結(jié)果來撥給經(jīng)費。這個建議如果被采納的話，今后高校在經(jīng)費申請方面肯定會著力影響那些專家、校長。但這樣畢竟不太容易，校長、學(xué)者只有一票而已，也不能左右其他校長、學(xué)者。這樣，大家就會在一起認真研究，更多地從學(xué)術(shù)、專業(yè)上考慮實際情況安排撥款。今后一些辦學(xué)有特色的學(xué)校就會因此而有很大的提升空間。當然專家的建議國家最后是否采納實行，還要結(jié)合中國國情，還要考慮到條件選擇合適時機等。作為一種發(fā)展趨勢，前景可期。

第四，以加強法制為保障。教育改革發(fā)展主要靠領(lǐng)導(dǎo)保障、經(jīng)費保障、師資保障、法制保障。在這四大保障中，法制保障是最基礎(chǔ)、最長遠、最根本的保障，凡事終究要靠法制保障。比如，領(lǐng)導(dǎo)保障也有章程的規(guī)定，也要有相應(yīng)的法律來保障，高校的領(lǐng)導(dǎo)也要有法律來制約。在經(jīng)費方面，我們現(xiàn)在沒有專門的教育投入法。10多年前，我在全國人大上提出了關(guān)于制定《教育投入保障法》的建議，后來財政部教科文衛(wèi)司的負責同志認為建議很好，但做起來很困難。我認為如果《教育投入保障法》制定有困難，那就制定《公共事業(yè)投入保障法》，在法律里面明確規(guī)定各個公共事業(yè)投入及其比例。后來他們認為這樣難度也很大。我認為，國家暫時可在《教育法》里做出一些相應(yīng)的規(guī)定，從而有助于教育投入保障。師資建設(shè)也是這樣，要加強師資隊伍建設(shè)，就要修改完善《教師法》。而我們現(xiàn)有的《教師法》是1993年頒布的，已有20多年了，顯然已經(jīng)遠遠落后于形勢的發(fā)展。諸如此類，國家需要根據(jù)形勢的發(fā)展制定出一些新的教育法律，以防學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)在處理辦學(xué)中的一些具體問題之時，找不到相應(yīng)的法律規(guī)定。“十三五”期間，教育方面的立法任務(wù)還十分繁重，尤其是依法治校的任務(wù)還相當艱巨。

編輯 郭偉 校對 許方舟