徐國偉+宋常
摘要:我國地方政府性債務(wù)的風(fēng)險評估問題是當(dāng)前債務(wù)管理中亟待解決的主要問題之一,已有部分學(xué)者探討建立地方政府性債務(wù)的風(fēng)險評價模型,但大多缺乏有力的理論基礎(chǔ)支撐,且風(fēng)險評估的維度不甚全面。針對目前我國地方政府性債務(wù)管理權(quán)責(zé)不清、風(fēng)險意識淡薄、監(jiān)管機(jī)制不完善等問題,文章結(jié)合內(nèi)部控制理論及其實(shí)踐應(yīng)用,基于內(nèi)部控制的風(fēng)險管理本質(zhì),以內(nèi)部控制框架為支撐,使用專家評判法和熵值法,嘗試構(gòu)建地方政府性債務(wù)風(fēng)險評價機(jī)制,并據(jù)以評估和預(yù)警債務(wù)風(fēng)險,探尋追蹤具體的風(fēng)險源,以期為我國地方政府性債務(wù)的風(fēng)險評價與控制提供有益的借鑒及參考。
關(guān)鍵詞:地方政府性債務(wù);風(fēng)險評價;內(nèi)部控制
一、 引言
2011年,全國地方政府性債務(wù)專項(xiàng)審計顯示:截至2010年底,全國地方政府性債務(wù)余額共計107 174.91億元,占當(dāng)年GDP的1/4,超過當(dāng)年全國財政總收入 。2014年,為積極控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險,國務(wù)院出臺《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》,要求測算債務(wù)相關(guān)指標(biāo),評估地區(qū)債務(wù)風(fēng)險狀況,對債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)進(jìn)行預(yù)警。黨的十八屆三中全會和中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出,應(yīng)“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險預(yù)警機(jī)制”、“著力防控債務(wù)風(fēng)險”。
相關(guān)法規(guī)及政策的出臺已凸顯出當(dāng)前建立我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險評價機(jī)制的緊迫性,但由于相關(guān)數(shù)據(jù)及信息披露有限,我國地方政府性債務(wù)的風(fēng)險量化和預(yù)警研究尚未得到深入開展,目前針對地方政府性債務(wù)風(fēng)險評價問題的研究主要有:裴育、歐陽華生(2007)從理論高度闡述了我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制的目標(biāo)及其構(gòu)建;許爭、戚新(2013)、倪筱楠等(2014)、朱文蔚、陳勇(2015)則依照債務(wù)資金流向,從借、用、還三個環(huán)節(jié)依次選取風(fēng)險衡量指標(biāo),構(gòu)建地方政府性債務(wù)的風(fēng)險評價機(jī)制 ;繆小林、伏潤民(2012)按照地方政府性債務(wù)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)風(fēng)險和外部負(fù)擔(dān)風(fēng)險分類,討論了風(fēng)險指標(biāo)的選取,并利用HP濾波分析判斷了債務(wù)風(fēng)險的長期波動趨勢 ;陳夢秋、宋良榮(2013)嘗試為地方財政編制資產(chǎn)負(fù)債表,并據(jù)此從靜態(tài)、動態(tài)兩個維度選取風(fēng)險評價指標(biāo),構(gòu)建債務(wù)風(fēng)險評價指標(biāo)體系 ;郭宇、莊亞明(2014)基于系統(tǒng)工程論,通過社會經(jīng)濟(jì)、舉債程度和償債能力三個子系統(tǒng)構(gòu)建了風(fēng)險系統(tǒng)的多層次預(yù)警指標(biāo)體系和機(jī)制。
雖然國內(nèi)學(xué)者從不同角度嘗試探討了我國地方政府性債務(wù)的風(fēng)險測算和評價方法,但仍存在一些問題:首先,缺乏必要的理論基礎(chǔ)及依據(jù)。多數(shù)研究對指標(biāo)的選取設(shè)置沒有進(jìn)行充分論證,注重實(shí)踐應(yīng)用而忽視了理論研究,理論基礎(chǔ)的薄弱導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險評價體系的科學(xué)性受到影響;其次,所建立的風(fēng)險評價指標(biāo)體系相對狹隘。多數(shù)指標(biāo)體系不能全面反映與債務(wù)風(fēng)險相關(guān)的各項(xiàng)因素,偏重個人主觀經(jīng)驗(yàn),缺乏對我國地方政府性債務(wù)發(fā)展歷程和特有背景的客觀考量。因此,找到一種科學(xué)合理的理論作為基礎(chǔ)及依據(jù),結(jié)合我國特有的地方政府性債務(wù)特征與制度背景,構(gòu)建一套客觀全面的風(fēng)險評價機(jī)制成為亟需,也是本文的主要研究目的。
二、 地方政府性債務(wù)的風(fēng)險特征及內(nèi)部控制的適用性
當(dāng)前,我國地方政府性債務(wù)主要存在以下特征:
首先,主體多元,管理權(quán)責(zé)不清。在目前的地方政府性債務(wù)體系中,舉債主體包括融資平臺公司、地方政府部門及機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位等,債務(wù)監(jiān)管主體包括財政、審計、貸款銀行等部門。但在諸多的參與主體中,作為主要監(jiān)管部門的地方財政只能掌控部分債務(wù),絕大多數(shù)存在于融資平臺公司和其他政府部門的債務(wù)由各單位獨(dú)自管理,其來源渠道復(fù)雜,投資方向多樣,財政部門難以對該部分債務(wù)實(shí)施統(tǒng)一有效的直接監(jiān)管。這種復(fù)雜多元的系統(tǒng)使債務(wù)的借、用、還被隔絕于不同主體而難以明確權(quán)責(zé),在面臨債務(wù)風(fēng)險時不能及時采取控制措施,增加了債務(wù)風(fēng)險向財政風(fēng)險甚至金融風(fēng)險轉(zhuǎn)化的可能性。
其次,“重借輕還”,風(fēng)險意識淡薄。由于債務(wù)償還期限通常大于領(lǐng)導(dǎo)干部換屆周期,上界地方政府舉借的債務(wù)常常由下屆地方政府承擔(dān)償還,而當(dāng)本級政府面臨債務(wù)償還危機(jī)時,最終會由上級政府“買單”,這種舉借權(quán)力與償還責(zé)任上的時空分離,導(dǎo)致地方政府管理人員的風(fēng)險意識相對淡薄,極易出現(xiàn)過度舉債行為。此外,我國的政治文化背景和不盡完善的干部考核機(jī)制使得部分地方政府在舉借債務(wù)時,考慮的不是長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略和財政承債能力,而是短期經(jīng)濟(jì)效益及“形象工程”。淡薄的風(fēng)險意識和“重借輕還”的管理態(tài)度無疑加重了地方債務(wù)負(fù)擔(dān)及債務(wù)風(fēng)險爆發(fā)的可能性。
最后,機(jī)制缺失,監(jiān)管乏力。監(jiān)管機(jī)制的缺失,首先表現(xiàn)在債務(wù)的計量管理基礎(chǔ)薄弱。目前,全國地方政府性債務(wù)尚未形成統(tǒng)一的統(tǒng)計系統(tǒng)和信息反饋路徑,信息分散、統(tǒng)計不準(zhǔn)確、反饋不及時都增加了債務(wù)管理的難度,降低了債務(wù)管理的精度,使得大量透明度差的隱性債務(wù)游離于地方財政和人大的監(jiān)管之外。其次在于缺少統(tǒng)一的風(fēng)險控制機(jī)制。我國至今尚未建立起統(tǒng)一的債務(wù)風(fēng)險評價和預(yù)警機(jī)制,難以對整個債務(wù)系統(tǒng)實(shí)施全面的風(fēng)險預(yù)警和控制,這是債務(wù)監(jiān)管面臨的突出問題。
內(nèi)部控制理論自18世紀(jì)產(chǎn)業(yè)革命后,伴隨企業(yè)實(shí)踐發(fā)展至今,內(nèi)部控制的具體目標(biāo)也由最早的保障財物安全和信息真實(shí),擴(kuò)展至經(jīng)營效率以及戰(zhàn)略正確性,以風(fēng)險管理為起點(diǎn)的內(nèi)部控制,逐步成為現(xiàn)代公司治理中的重要組成部分。針對前述我國地方政府性債務(wù)存在的管理權(quán)責(zé)不清、風(fēng)險意識淡薄、風(fēng)險控制機(jī)制缺失等特征及問題,內(nèi)部控制恰好是一種在多環(huán)節(jié)系統(tǒng)中分配權(quán)責(zé)、實(shí)施監(jiān)督的有效管理機(jī)制,有利于克服債務(wù)管理中的權(quán)責(zé)不清;同時,作為風(fēng)險管理中的重要機(jī)制,內(nèi)部控制能夠有效增強(qiáng)地方政府的風(fēng)險意識,促使其著眼于長期發(fā)展,立足戰(zhàn)略層面對債務(wù)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和管理 ;風(fēng)險控制方面,內(nèi)部控制是一種主動的風(fēng)險應(yīng)對機(jī)制,可以融入到日常管理中,在事前、事中、事后對組織實(shí)施連環(huán)不間斷的動態(tài)管理過程,可以有效彌補(bǔ)風(fēng)險控制機(jī)制缺失問題。
此外,內(nèi)部控制在行政管理及國家治理中的實(shí)踐應(yīng)用也較為普遍。諸多學(xué)者認(rèn)為內(nèi)部控制能夠保證政府有效履行公共受托責(zé)任,對于提升單位管理和國家治理水平都具有重要意義 。也有學(xué)者進(jìn)一步探討了內(nèi)部控制在地方政府性債務(wù)管理中的應(yīng)用邏輯、作用機(jī)理和面臨困境 ,并嘗試將內(nèi)部控制理論與地方政府性債務(wù)風(fēng)險防范問題相結(jié)合,探討基于內(nèi)部控制的債務(wù)風(fēng)險防范方法 ,但內(nèi)部控制在地方政府性債務(wù)風(fēng)險管理中的實(shí)踐應(yīng)用尚未有學(xué)者展開進(jìn)一步的討論。
三、 地方政府性債務(wù)風(fēng)險評價機(jī)制的構(gòu)建
1. 風(fēng)險指標(biāo)的選取設(shè)定。COSO在《內(nèi)部控制整體框架》中指出,內(nèi)部控制系統(tǒng)由相互關(guān)聯(lián)的五項(xiàng)要素組成,分別是控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督,它們相互聯(lián)系,又分別適用于特定目標(biāo)類別,共同構(gòu)成能夠?qū)Νh(huán)境變化連續(xù)反應(yīng)的一個整體。本文基于該五項(xiàng)要素構(gòu)建了債務(wù)風(fēng)險評價的基本框架,結(jié)合我國地方政府性債務(wù)有限可得的數(shù)據(jù)資料,共設(shè)置了16項(xiàng)風(fēng)險評價指標(biāo),構(gòu)建風(fēng)險評價指標(biāo)體系,如表1所示。
(1)控制環(huán)境。結(jié)合COSO內(nèi)控整體框架,本文將控制環(huán)境設(shè)定為債務(wù)運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和財政基礎(chǔ),從經(jīng)濟(jì)和財政兩大視角出發(fā),為控制環(huán)境選取了七項(xiàng)評價指標(biāo)。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)方面,參考黃運(yùn)(2002);肖紅葉等(2007);郭玉清等(2015)的研究成果,選取地方“GDP增長率”和“人均GDP”衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,用“第三產(chǎn)業(yè)增加值GDP占比”和“商品出口額GDP占比”反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)。財政基礎(chǔ)方面,選取“地方財政收入”和“財政收入支出比”衡量地方政府財力及其流動性,用“財政支出貢獻(xiàn)率”(財政支出/GDP)反映地區(qū)經(jīng)濟(jì)對財政支出的依賴度,以反應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性。
(2)風(fēng)險評估。風(fēng)險評估要素旨在識別和分析系統(tǒng)活動中與實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)相關(guān)的風(fēng)險,以合理確定風(fēng)險對策。參考黃燕芬、鄔拉(2011);繆小林、伏潤民(2012)等人對我國地方政府性債務(wù)所面臨風(fēng)險的分析及研究,本文將風(fēng)險評估要素分為規(guī)模風(fēng)險、結(jié)構(gòu)風(fēng)險和運(yùn)行風(fēng)險三類,分別設(shè)置風(fēng)險評價指標(biāo),以求全面識別和評估風(fēng)險。
規(guī)模風(fēng)險即債務(wù)總量超過地區(qū)經(jīng)濟(jì)承載能力,導(dǎo)致債務(wù)無法按期償還所帶來的風(fēng)險,本文從當(dāng)前規(guī)模和發(fā)展速度兩個角度評估,使用“債務(wù)率”(年末債務(wù)余額/當(dāng)年綜合財力)和“負(fù)債率”(年末債務(wù)余額/GDP)兩項(xiàng)國際通用指標(biāo)衡量債務(wù)的相對規(guī)模,用“債務(wù)增速與GDP增速比”衡量債務(wù)相對發(fā)展速度。結(jié)構(gòu)風(fēng)險指標(biāo)參考繆小林、伏潤民(2012)的研究成果,選取“擔(dān)保債務(wù)風(fēng)險”(年末擔(dān)保債務(wù)余額/財政收入)、“逾期債務(wù)率”(年末逾期債務(wù)額/年末債務(wù)余額)兩項(xiàng)指標(biāo)組成對結(jié)構(gòu)風(fēng)險的評估,其中,“擔(dān)保債務(wù)風(fēng)險”反映地方政府的或有債務(wù)風(fēng)險,“逾期債務(wù)率”反映地方政府當(dāng)前積累的信用違約風(fēng)險狀況。運(yùn)行風(fēng)險選取“債務(wù)依存度”(當(dāng)年新增債務(wù)額/財政支出)衡量,反映財政支出對債務(wù)資金的依賴性。
(3)控制活動。本文參考2014年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》以及財政部相關(guān)規(guī)定,對各地區(qū)的政府性債務(wù)相關(guān)管理制度和風(fēng)險控制措施進(jìn)行評估,我們選用各地區(qū)在2013年政府性債務(wù)審計公告中披露的地區(qū)債務(wù)管理制度數(shù)量作為對該要素的評估,設(shè)置“債務(wù)管理制度”指標(biāo),制度數(shù)量和涉及內(nèi)容越全面,債務(wù)風(fēng)險發(fā)生的可能性越小。
(4)信息與溝通。在地方政府性債務(wù)的風(fēng)險評價體系中,地方政府應(yīng)及時收集與傳遞有關(guān)債務(wù)規(guī)模、來源、當(dāng)前使用情況、償還情況、政府承債能力、可能面臨風(fēng)險等的信息。本文借鑒上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院研究團(tuán)隊(duì)依據(jù)各地信息公開申請、網(wǎng)絡(luò)、出版物等渠道,搜集相關(guān)信息制定發(fā)布的“財政透明度指數(shù)”來衡量地方政府性債務(wù)信息與溝通指標(biāo),完善的信息披露可以形成有效的外部約束機(jī)制,降低債務(wù)風(fēng)險。
(5)監(jiān)督。本文將監(jiān)督要素設(shè)定為以控制債務(wù)風(fēng)險為目的,對債務(wù)資金運(yùn)行有效性進(jìn)行的監(jiān)督評價活動。本文從審計視角出發(fā),評估地方政府性債務(wù)的監(jiān)督要素,并借鑒朱榮(2014) 的研究方法,用各地政府性債務(wù)審計公告中披露的審計查處違規(guī)金額數(shù)量衡量“審計執(zhí)行力度”,查處金額越大,表明審計執(zhí)行力度越大,監(jiān)督作用越強(qiáng)。
2. 風(fēng)險評價指標(biāo)體系的建立。由于表1所列指標(biāo)的量綱和數(shù)量級存在差異,考慮我國相關(guān)數(shù)據(jù)獲取困難,樣本量有限等因素,本文選取均值法對指標(biāo)進(jìn)行無量綱化處理,并對負(fù)向指標(biāo)取倒數(shù),得到各指標(biāo)最終的評價值,將其調(diào)整到方向一致可加總的狀態(tài),使得債務(wù)風(fēng)險越大,最終評分越大。
對于指標(biāo)權(quán)重的確認(rèn),本文采用專家評判法和熵值法分別為主因子和次因子賦權(quán)。通過向業(yè)內(nèi)專家發(fā)放調(diào)查問卷的方式,獲得主因子指標(biāo)的重要性判斷矩陣,通過一致性檢驗(yàn)后,確定主因子權(quán)重。本文手工整理了2013年全國地方政府性債務(wù)專項(xiàng)審計結(jié)果,即30個省(自治區(qū)、直轄市)和3個計劃單列市的債務(wù)審計公告及其相應(yīng)年份的統(tǒng)計年鑒,剔除數(shù)據(jù)缺失的樣本,最后得到了27個地區(qū)2012年末次因子指標(biāo)的相關(guān)數(shù)據(jù),考慮樣本數(shù)量能夠滿足客觀賦權(quán)法的計算要求,因此采用熵值法計算次因子指標(biāo)權(quán)重。最終得到風(fēng)險評價指標(biāo)體系的權(quán)重分布,如表1各指標(biāo)后括號內(nèi)數(shù)值所示?;诘貐^(qū)i第j項(xiàng)指標(biāo)的評分和權(quán)重分布,測算其政府性債務(wù)的總體風(fēng)險:
由此得到相關(guān)地區(qū)的政府性債務(wù)風(fēng)險評分,分值越大,地方政府性債務(wù)風(fēng)險越大。同時,根據(jù)本文所構(gòu)建的風(fēng)險評價機(jī)制得到債務(wù)風(fēng)險最終評分,可以追溯定位關(guān)鍵風(fēng)險點(diǎn),找到“五要素”中具體薄弱環(huán)節(jié)所在,為后續(xù)風(fēng)險管理和相關(guān)措施改善提供有效參考和指引。
四、 結(jié)論
本文以內(nèi)部控制理論為基礎(chǔ)及依據(jù),結(jié)合我國地方政府性債務(wù)的風(fēng)險特征及制度背景,探討了內(nèi)部控制理論在地方政府性債務(wù)風(fēng)險管理中的適用性。內(nèi)部控制的風(fēng)險管理本質(zhì)為其在地方政府性債務(wù)風(fēng)險評價中的應(yīng)用奠定了較合理的理論邏輯和實(shí)踐基礎(chǔ);同時,內(nèi)部控制理論的應(yīng)用也有利于解決當(dāng)前債務(wù)風(fēng)險評價模型普遍缺乏理論依據(jù)的問題。本文從控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督等多維度出發(fā),構(gòu)建了涵蓋經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、財政基礎(chǔ)、規(guī)模風(fēng)險、結(jié)構(gòu)風(fēng)險、運(yùn)行風(fēng)險等方面的地方政府性債務(wù)風(fēng)險評價機(jī)制,為我國地方政府性債務(wù)的風(fēng)險評價與預(yù)警、控制及管理提供有益的借鑒及參考。
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基金項(xiàng)目:國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“基于風(fēng)險防范的地方政府性債務(wù)審計研究”(項(xiàng)目號:14AGL008)。
作者簡介:宋常(1965-),男,漢族,安徽省舒城縣人,中國人民大學(xué)商學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、博士后合作導(dǎo)師,研究方向?yàn)橘Y本市場、審計理論;徐國偉(1991-),女,漢族,山東省泰安市人,中國人民大學(xué)商學(xué)院博士生,研究方向?yàn)楣窘鹑?、審計?/p>
收稿日期:2017-03-18。