冀憲河

政府和社會(huì)資本合作（PPP）指政府和社會(huì)資本以合作協(xié)議的方式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的行為。與傳統(tǒng)的政府采購(gòu)直接提供公共物品和市場(chǎng)機(jī)制提供相比，PPP模式能夠優(yōu)化資源配置、控制項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的成本，減輕政府財(cái)政支出壓力，發(fā)揮政府資金杠桿作用，有效提升公共物品供給效率、質(zhì)量和服務(wù)水平。推廣運(yùn)用PPP模式，是黨中央、國(guó)務(wù)院推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新和增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)“雙引擎”的重大決策部署，是轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力、打造經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)的重要改革舉措。

山東省委、省政府對(duì)推廣運(yùn)用PPP模式高度重視，省級(jí)層面出臺(tái)了系列支持政策措施，各級(jí)各有關(guān)部門積極探索、主動(dòng)作為，加大工作推進(jìn)力度，全省PPP工作成效顯著。截至2016年底，全?。ú缓鄭u市）儲(chǔ)備并納入全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目個(gè)數(shù)和概算投資額均居全國(guó)第二位，簽約落地進(jìn)入執(zhí)行階段項(xiàng)目數(shù)居全國(guó)第一位，一批項(xiàng)目建成并投入運(yùn)營(yíng)。各級(jí)各部門在探索實(shí)踐中形成了一些行之有效的經(jīng)驗(yàn)做法。工作中，相關(guān)部門強(qiáng)化了規(guī)范管理，出臺(tái)《創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的實(shí)施意見(jiàn)》和《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》，財(cái)政部門制定了物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證指引及報(bào)告模板、操作指南、合同指南、業(yè)務(wù)操作手冊(cè)等制度規(guī)范，形成了涵蓋PPP全生命周期的管理制度。多數(shù)市縣設(shè)立了專門管理機(jī)構(gòu)。發(fā)改、財(cái)政建立起覆蓋省、市、縣三級(jí)的項(xiàng)目庫(kù)。強(qiáng)化了試點(diǎn)示范。4個(gè)項(xiàng)目入選財(cái)政部第二批示范項(xiàng)目，47個(gè)項(xiàng)目入選全國(guó)第三批示范項(xiàng)目，72個(gè)項(xiàng)目納入國(guó)家發(fā)改委項(xiàng)目庫(kù)。榮成市、武城縣、鄆城縣列入國(guó)家縣城深化基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革試點(diǎn)縣，涌現(xiàn)出“寧陽(yáng)模式”“禹城經(jīng)驗(yàn)”等示范典型。強(qiáng)化了項(xiàng)目落地。設(shè)立總規(guī)模1200億元的PPP發(fā)展基金。制定PPP項(xiàng)目獎(jiǎng)補(bǔ)政策，由省級(jí)預(yù)算連續(xù)兩年分別安排1億元，對(duì)PPP工作先進(jìn)地區(qū)和項(xiàng)目給予獎(jiǎng)補(bǔ)。爭(zhēng)取國(guó)家發(fā)改委安排中央預(yù)算內(nèi)投資用于PPP項(xiàng)目前期工作經(jīng)費(fèi)和試點(diǎn)縣市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。

一、存在的主要問(wèn)題和制約因素

各地普遍反映，工作推進(jìn)中面臨著PPP法律法規(guī)不健全、融資難融資貴、配套政策不完善、專業(yè)機(jī)構(gòu)和人才缺乏等諸多問(wèn)題，不同程序制約著PPP工作的持續(xù)健康規(guī)范發(fā)展。反映較為集中的問(wèn)題還有：

一是對(duì)PPP認(rèn)識(shí)和理解有偏差。一些地方在推廣PPP模式時(shí)，過(guò)分強(qiáng)調(diào)資金問(wèn)題，僅將其作為一種融資手段，背離了PPP模式的本意。有的推動(dòng)PPP項(xiàng)目急切，不管項(xiàng)目適不適合都往PPP的籃子里裝，存在用“保底承諾、到期回購(gòu)、明股實(shí)債”等方式吸引社會(huì)資本的“偽PPP”項(xiàng)目，長(zhǎng)遠(yuǎn)看增加了政府債務(wù)。

二是重大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目少。從調(diào)研情況看，盡管我省入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量多、總投資規(guī)模大，但從項(xiàng)目分布區(qū)域看，大多集中在市縣層級(jí)；從項(xiàng)目體量看，單個(gè)投資額度偏小，以第三批示范項(xiàng)目為例，我省入選項(xiàng)目多數(shù)在3億元至10億元，最大的57億元，平均體量12億元，遠(yuǎn)低于排名二、三位的云南、河北43億、55億的平均體量；從項(xiàng)目分布領(lǐng)域看，多集中在市政工程、保障性住房、生態(tài)環(huán)保、教育、文化、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)領(lǐng)域，在省級(jí)層面以及城市軌道交通、高速公路、機(jī)場(chǎng)、地下綜合管廊、重大水利建設(shè)等重大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，還缺少具有較強(qiáng)示范帶動(dòng)效應(yīng)的重大項(xiàng)目。主要原因有：一些體量大的項(xiàng)目，大多數(shù)民營(yíng)資本干不了；一些營(yíng)利前景好的項(xiàng)目，要么不對(duì)民營(yíng)資本開(kāi)放，要么地方國(guó)企壟斷了；還有一些項(xiàng)目建設(shè)緊迫，等不起走PPP程序從策劃到落地近1年的時(shí)間。

三是民營(yíng)資本進(jìn)入隱形障礙多。不少民營(yíng)企業(yè)反映，相對(duì)國(guó)企而言，民企參與PPP項(xiàng)目依然存在一些隱形障礙，想?yún)⑴c優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目難度更大。主要原因：在當(dāng)前社會(huì)信用體系、容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制尚不健全的形勢(shì)下，一些地方考慮減少失敗風(fēng)險(xiǎn)、避免國(guó)有資產(chǎn)流失等原因，在篩選社會(huì)資本時(shí)往往會(huì)優(yōu)先考慮國(guó)企或民營(yíng)上市公司，并在一些項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)中通過(guò)設(shè)置排他性條款自動(dòng)過(guò)濾民企。同時(shí)，考慮到配套激勵(lì)政策不明朗、擔(dān)憂政府政策變更、換屆不兌現(xiàn)承諾等因素，民營(yíng)企業(yè)觀望者多。

四是項(xiàng)目運(yùn)作管理機(jī)制不清晰。目前財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委都在推進(jìn)PPP工作，并分別建立了各自的管理體系。2016年7月7日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議厘清了各部門職責(zé)，明確由發(fā)改委牽頭做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP有關(guān)工作，財(cái)政部牽頭做好公共服務(wù)領(lǐng)域PPP工作。但兩部門通知中，公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施均覆蓋能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、市政工程七大領(lǐng)域，且存在較大權(quán)責(zé)重疊。盡管我省發(fā)改、財(cái)政密切配合、通力協(xié)作，但目前推進(jìn)過(guò)程中職責(zé)不夠明確、要求不盡一致、工作合力不強(qiáng)的問(wèn)題依然存在。部分地區(qū)雖探索建立了部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，但統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠，項(xiàng)目論證不充分、“重復(fù)審批”等問(wèn)題還較為突出，大大延長(zhǎng)了項(xiàng)目談判時(shí)間、增加了交易成本，也為項(xiàng)目后期建設(shè)運(yùn)營(yíng)埋下隱患。

五是融資渠道不暢通。由于PPP項(xiàng)目公司成立時(shí)間短、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)有限、有效資產(chǎn)抵押物少、成長(zhǎng)過(guò)程中不確定因素多，以項(xiàng)目未來(lái)收益和資產(chǎn)為擔(dān)保進(jìn)行“有限追索”的融資方式，在實(shí)際操作中很難被金融機(jī)構(gòu)接受，貸審程序比較復(fù)雜，融資難度很大。以某市一個(gè)教育類PPP項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目申請(qǐng)貸款時(shí)，銀行要求提供土地和校舍抵押、收費(fèi)權(quán)質(zhì)押、股權(quán)質(zhì)押、雙方股東無(wú)限連帶責(zé)任擔(dān)保、自然人股東及家人無(wú)限連帶責(zé)任擔(dān)保在內(nèi)的幾乎所有可用的增信方式。有的金融機(jī)構(gòu)還要求出具相關(guān)的“人大決議”和財(cái)政“承諾函”，要求將PPP項(xiàng)目還款來(lái)源列入中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算。

六是各地統(tǒng)一劃定10%的財(cái)政支出紅線不實(shí)事求是。財(cái)政部對(duì)財(cái)政可承受能力進(jìn)行量化控制，規(guī)定“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%”。這一比例對(duì)規(guī)范地方投資行為、控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)作用明顯，但對(duì)于建設(shè)一些規(guī)模大、標(biāo)準(zhǔn)高的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目有時(shí)也過(guò)于僵化。部分市縣反映，各地對(duì)PPP模式的需求程度不一樣，統(tǒng)一劃定這一比例可能造成新的不公。一些財(cái)政困難縣對(duì)采取PPP模式“補(bǔ)短板”的需求迫切，而受10%比例限制，難以滿足實(shí)際需要。而財(cái)政富裕縣傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)需求已趨飽和，卻能拿出更多財(cái)力投入建設(shè)，發(fā)展優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步擴(kuò)大，可能使富者愈富、窮者愈窮，不利于區(qū)域均衡發(fā)展。

二、加快推廣運(yùn)用PPP模式的對(duì)策建議

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，PPP是積極財(cái)政政策的重要工具之一，是穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)的重要抓手。

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)建立聯(lián)審機(jī)制。一是借鑒河北、黑龍江、云南等省做法，建立由常務(wù)副省長(zhǎng)牽頭，省發(fā)展改革委、省財(cái)政廳以及各行業(yè)管理部門為成員的省推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP）聯(lián)席會(huì)議（以下簡(jiǎn)稱聯(lián)席會(huì)議）制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全省PPP工作。聯(lián)席會(huì)議主要負(fù)責(zé)制定全省推進(jìn)PPP重大政策措施；審議由省發(fā)展改革委或省財(cái)政廳初審?fù)ㄟ^(guò)的PPP項(xiàng)目實(shí)施方案；協(xié)調(diào)解決PPP工作推進(jìn)中遇到的重大困難和問(wèn)題；建立各部門PPP項(xiàng)目信息互通反饋機(jī)制。聯(lián)席會(huì)議辦公室設(shè)在省發(fā)展改革委和省財(cái)政廳，辦公室主任由省政府分管秘書(shū)長(zhǎng)兼任，副主任由省發(fā)展改革委和省財(cái)政廳分管領(lǐng)導(dǎo)兼任。各市、縣（市、區(qū)）政府也要建立相應(yīng)工作機(jī)制，立足當(dāng)?shù)貙?shí)際，制定完善推廣PPP模式的政策措施和實(shí)施辦法。二是建立PPP聯(lián)審機(jī)制。建立多評(píng)合一、統(tǒng)一評(píng)審的工作模式，由有關(guān)行業(yè)主管部門，會(huì)同項(xiàng)目涉及到的發(fā)改、財(cái)政、規(guī)劃、國(guó)土、價(jià)格、審計(jì)、法制、公共資源交易管理等政府相關(guān)部門，對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行聯(lián)合評(píng)審。必要時(shí)可先組織相關(guān)專家進(jìn)行評(píng)議或委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)出具評(píng)估意見(jiàn)，然后再進(jìn)行聯(lián)合評(píng)審。聯(lián)合評(píng)審中出現(xiàn)爭(zhēng)議無(wú)法達(dá)成一致意見(jiàn)的，提交PPP領(lǐng)導(dǎo)小組研究決定。

（二）加強(qiáng)科學(xué)規(guī)劃與統(tǒng)籌實(shí)施。緊密結(jié)合我省“十三五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，認(rèn)真編制政府與社會(huì)資本合作發(fā)展規(guī)劃，儲(chǔ)備并實(shí)施一批含金量高、社會(huì)需求大、行業(yè)前景好的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目。在區(qū)域布局上，重點(diǎn)規(guī)劃儲(chǔ)備一批具有全局性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的軌道交通、城際快鐵、機(jī)場(chǎng)、港口等重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)省級(jí)項(xiàng)目“零”突破，增強(qiáng)示范帶動(dòng)能力；同時(shí)，推動(dòng)各地立足實(shí)際，重點(diǎn)規(guī)劃儲(chǔ)備一批在本區(qū)域內(nèi)具有重大引領(lǐng)帶動(dòng)作用的重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。在領(lǐng)域布局上，全面落實(shí)《創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的實(shí)施意見(jiàn)》，建議由相關(guān)領(lǐng)域主管部門牽頭，有關(guān)部門積極配合，盡快研究出臺(tái)分行業(yè)或領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目實(shí)施操作指南，為全省開(kāi)展PPP工作提供規(guī)范、精準(zhǔn)的操作遵循。鑒于我省正處在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求強(qiáng)烈，建議可優(yōu)先研究出臺(tái)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域PPP模式操作指南，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與積極性，為新型城鎮(zhèn)化提供穩(wěn)定的資金保障，也為PPP模式在各領(lǐng)域全面推廣積累經(jīng)驗(yàn)。

（三）破除社會(huì)資本進(jìn)入的隱形壁壘。發(fā)揮政府在營(yíng)造公平誠(chéng)信市場(chǎng)環(huán)境中的導(dǎo)向作用，給予各類投資主體公平參與機(jī)會(huì)。招標(biāo)選擇社會(huì)資本方時(shí)，合理設(shè)定招標(biāo)資格和評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，不得以不合理的采購(gòu)條件、過(guò)高或無(wú)關(guān)的資格條件、過(guò)高的保證金等，對(duì)民營(yíng)資本設(shè)置差別條款和歧視性條款，對(duì)違反者，財(cái)政部門不得安排資金和政策支持。積極探索在PPP項(xiàng)目中發(fā)展混合所有制，鼓勵(lì)有實(shí)力的民營(yíng)企業(yè)與國(guó)有企業(yè)、基金、銀行等通過(guò)組成聯(lián)合體等方式共同參與PPP項(xiàng)目。建立合理投資回報(bào)機(jī)制，積極探索優(yōu)化PPP項(xiàng)目的多種付費(fèi)模式，采取資本金注入、直接投資、投資補(bǔ)助、貸款貼息，以及政府投資股權(quán)少分紅、不分紅等多種方式支持項(xiàng)目實(shí)施，提高社會(huì)資本投資回報(bào)，增強(qiáng)項(xiàng)目吸引力。

（四）強(qiáng)化財(cái)政承受能力管控。探索建立全省統(tǒng)一的財(cái)政承受能力指標(biāo)監(jiān)測(cè)體系，由省財(cái)政廳對(duì)全省PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任進(jìn)行總控，實(shí)行省級(jí)報(bào)批備案、市級(jí)統(tǒng)籌和分級(jí)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度，由市級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)對(duì)本地區(qū)財(cái)政承受能力情況進(jìn)行綜合管控，在全市總體財(cái)政承受能力不超過(guò)10%紅線的前提下，可根據(jù)各縣（市、區(qū)）PPP開(kāi)展情況、財(cái)政支出等因素合理彈性調(diào)整，對(duì)發(fā)展需求迫切、重點(diǎn)扶貧開(kāi)發(fā)地區(qū)等適當(dāng)上調(diào)比例。對(duì)財(cái)政承受能力遠(yuǎn)超10%的市縣，省財(cái)政廳進(jìn)行預(yù)警，并指導(dǎo)有關(guān)市縣統(tǒng)籌規(guī)劃、有序開(kāi)發(fā)，有效防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（五）加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，積極營(yíng)造良好氛圍。及時(shí)全面系統(tǒng)總結(jié)各地典型做法，通過(guò)媒體報(bào)道、政策解讀、專家論壇等多種方式廣泛宣傳，提高PPP公眾知曉度和社會(huì)影響力。堅(jiān)持業(yè)務(wù)培訓(xùn)與項(xiàng)目實(shí)踐相結(jié)合，針對(duì)政府、企業(yè)、銀行等各個(gè)機(jī)構(gòu)的PPP業(yè)務(wù)骨干，開(kāi)展更大規(guī)模、更多層次的理論和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，錘煉專業(yè)人才隊(duì)伍，真正實(shí)現(xiàn)讓專業(yè)的人干專業(yè)的事。

□作者單位：山東省人民政府研究室

關(guān)鍵詞：PPP模式 問(wèn)題 對(duì)策