摘 要：推行地方政府及其工作部門權力清單制度是黨的十八屆三中全會確定的重要改革舉措，這是我們黨對有效制約和監(jiān)督地方政府權力的新探索。本文著重分析內蒙古政府推行權力清單制度的現(xiàn)狀、實踐經驗以及在推行制度過程中面臨的困境障礙和問題，從而提出針對性的對策分析，以期對建立和完善這項制度有所貢獻。

關鍵詞：內蒙古政府；權力清單制度；保障機制；監(jiān)督機制

2013年中央部署新一輪地方政府職能轉變和機構改革工作時，要求“梳理各級政府部門的行政職權，公布權責清單，規(guī)范行政裁量權，明確責任主體和權力運行流程?！边@是權力清單制度最早出現(xiàn)在中央文件中。十八屆三中全會和四中全會通過的《決定》都對推行權力清單制度提出了新要求。由黨中央、國務院部署權力清單制度，是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的又一重要舉措，對深化行政體制改革，建設法治政府、陽光政府、廉潔政府具有極其重要的意義。

一、當前內蒙古推行權力清單制度的現(xiàn)狀分析

2014年7月8日，自治區(qū)政府出臺了《關于切實做好行政權力梳理工作的通知》（內政發(fā)[2014]80號），對全區(qū)各級政府行政權力的分類、定性、梳理做出了科學界定和具體部署，并印發(fā)全區(qū)執(zhí)行。以此為起點，自治區(qū)權力清單制度建設工作全面鋪開。自治區(qū)的權力清單制度建設是分部門、分層級、分領域、分階段逐級展開。首先是對自治區(qū)本級行政權力的梳理確認工作。內蒙古政府采取了“三上三下”的審核方式，2014年12月完成了自治區(qū)本級行政權力清單的編制工作，梳理確認結果是自治區(qū)本級共有36個部門和單位行使4274項行政權力，內蒙古自治區(qū)成為全國第7個公布權力清單的省、自治區(qū)和直轄市。其次是對全區(qū)12個盟市、102個旗縣政府權力清單制度的全面鋪開。根據(jù)自治區(qū)政府的統(tǒng)一安排，各盟市、各旗縣的權力清單工作按照近期目標和遠期目標要求，采取兩步走的方式。分別在2015年6月30日以前和2016年6月30日以前完成。在此期間，自治區(qū)本級政府完成權責清單編制，有條件的盟市、旗縣有選擇地開展責任清單試點工作。在2016年年底要完成盟市、旗縣兩級的責任清單的編制。2016年12月15日，“內蒙古權責清單建設”項目和其他9個項目共同獲得第四屆“中國法治政府獎”。

二、當前內蒙古政府權力清單制度面臨的困境障礙

內蒙古自政府依法推行權力清單制度取得了階段性成果，促進了政府職能轉變、法治政府建設和政府治理的現(xiàn)代化。但是，面對這樣一項全新的改革任務仍然是探索中前行，仍存在著一些問題。

（一）權力清單制度相關法律制度不配套

內蒙古自治區(qū)開展的權力清單工作過程中遇到最為突出的問題就是如何處理政策和法律關系的問題。當現(xiàn)有法律法規(guī)與政策發(fā)生沖突的時候，為了盡快完成權力清單的制定，只能以政策作為制定權力清單的依據(jù)，就出現(xiàn)了權力規(guī)定變動在先，而法律規(guī)定變動在后的現(xiàn)象。目前，全國各省、自治區(qū)、直轄市的行政審批制度改革工作已經全面轉軌到權力清單制度工作上來。由于中央、國務院審改辦對三張清單沒有出臺統(tǒng)一標準和規(guī)范，各省區(qū)市對這項工作的認識與做法都有較大差異。有的地方分類比較具體，多達十余種，有的地方分類比較籠統(tǒng)，只有幾種。在地方實踐過程中，各盟市、旗縣差異性也比較明顯。在中央統(tǒng)一指導和明確要求的情況下，面對各省區(qū)市認識迥異、做法不一的復雜局面，如何扎實、穩(wěn)健、有序、健康地推進我區(qū)政府權力清單制度建設工作是丞需解決的問題。

（二）地方專業(yè)技術支撐不足

自治區(qū)政府權力清單建設工作，經過兩年半的時間取得了階段性成果，但各盟市、各旗縣在工作時間的早晚、專業(yè)力量的強弱、掌握標準的能力方面存在差異，因而在梳理確認權責清單方面存在著技術支撐不足的問題。相對而言，自治區(qū)的專業(yè)力量比較雄厚，改革隊伍里也集中了一批法學博士、法律碩士研究生導師、仲裁委首席仲裁員、公職律師等專業(yè)人士。與自治區(qū)相比，各盟市，特別是各旗縣的專業(yè)力量明顯要薄弱很多。由于基層政府處在一線執(zhí)法的位置上，其行使的權力可能要比自治區(qū)更加復雜多變，這就需要開動腦筋、解放思想、加強領導、全力以赴，組織一支能夠勝任該項工作的專業(yè)隊伍來完成這個艱巨的任務。

（三）權力清單制度監(jiān)督機制不健全

制定權力清單制度，旨在監(jiān)督和限制行政權力的行使，因此在制定權力清單的過程中，最重要的是要保證清單制定的中立性、公正性和科學性。我們這里所說的監(jiān)督制度是一種外部監(jiān)督，即對權力清單的制定主體進行監(jiān)督，保證權力清單制定的公正、科學，從而為地方政府行政權力的運行劃定準確的范圍。權力清單的制定主體是各級政府，也就是說，權力清單是由政府自己給自己制定的，政府本身主導著權力清單的內容、流程和執(zhí)行方式。而權力清單制定的目的恰恰是要監(jiān)督和制約各級政府部門的權力運行情況，當權力清單是由被監(jiān)督者制定，就會出現(xiàn)一種被監(jiān)督者制定監(jiān)督標準的情況，這就使得對權力清單制度的外部監(jiān)督顯得更為重要。

三、當前內蒙古權力清單機制良性運行的對策分析

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》對推進地方權力清單制度的主要任務提出了明確要求。內蒙古政府要總結經驗做法，繼續(xù)堅持權力法定、權力嚴格分類、精簡和效能的原則，立足我國法治建設和本地區(qū)的實際情況，漸進有序、積極穩(wěn)慎地推行。

（一）進一步調整優(yōu)化權力清單結構，完善法律法規(guī)配套文件

行政權力大體上分為兩大類，一類是減損老百姓權利或是增加其義務的權力，另一類是擴大老百姓權利或是減輕其義務的權力。權力清單的總體數(shù)量并不能反映一級政府的法治水平和服務水平，但權力清單的結構卻能在一定程度上反映出政府的公共服務水平。內蒙古政府自治區(qū)本級權力清單中，行政給付和行政獎勵權力合計占比僅為4.66%，還處在一個較低的水平。建議地方政府及相關部門研究出臺更多惠及社會公眾的行政給付和行政獎勵政策，進一步優(yōu)化行政權力清單結構，更好地履行政府的公共服務職能。

確認、制作和公布行政權力清單，只是完成了整個權力清單制度工作的第一步，之后還需要圍繞已經公布的權力清單建立健全一系列配套政策措施，比如對每一項權力都要制定一套執(zhí)法人員業(yè)務守則，服務性的權力（如行政許可、行政確認、行政給付、行政獎勵）還要制作面向公眾的服務指南，以及將服務指南直觀化的權力運行流程圖。這些相關的配套措施，將政府的權力和責任統(tǒng)一起來，成為權力清單制度的有機組成部分，構成一張符合法律、切實可行的“責任清單”。因為從法理上講，權力和責任不可分割，不存在一份獨立的責任清單，只有與權力清單有機融合在一起，才符合權力與責任相統(tǒng)一的基本法律精神。

（二）建立健全權力清單追責機制

責任制度與監(jiān)督制度之間是相輔相成的，同時，二者之間又有細微的區(qū)別。責任制度關注的是出現(xiàn)違法違規(guī)情況之后，相應人員或者部門應當承擔責任，而監(jiān)督制度關注的是權力清單制度運行當中可能出現(xiàn)的問題，及時指出這些問題并予以糾正。可以說，權力清單的責任制度是一種結果導向的制度，其落腳點是懲罰性的；權力清單的監(jiān)督制度旨在關注權力清單制度運行的全過程，是一種過程導向的制度，其落腳點是提升權力清單制度運行的質量。要由專門機構履行監(jiān)督職責，例如各級人大常委會。監(jiān)督工作應該包括事中監(jiān)督和事后監(jiān)督兩個方面，而且要充分發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用。在對行政權力清單公布時可采取先公示后公布的做法，本文建議采取行政許可審批制度改革時的成功做法，由省級政府各委、辦、廳、局先將權力清單在各自的門戶網站上向社會公示，征求社會與公眾的意見，待公示期過后，根據(jù)各方意見修改完善了權力清單后，再由省級政府予以統(tǒng)一公布。

（三）構建權力清單動態(tài)清理和長效管理機制

推行行政權力清單制度工作是一項長期、復雜而又充滿變數(shù)的工作，特別是行政權力的數(shù)量問題，始終處在不斷的變化之中。一是國務院近年來加大了取消和下放行政權力的力度，有些權力明確下放到省級政府相關部門來負責實施。二是這幾年的法律、行政法規(guī)、自治區(qū)地方性法規(guī)和政府規(guī)章也會增設或者刪減部分行政權力。三是自治區(qū)各部門在上報其執(zhí)行的行政權力時，也不排除有漏報、錯報的可能。鑒于上述主、客觀情況，本文認為，當前，包括內蒙古在內的一些省份梳理確認工作雖然取得了階段性成果，但建立與完善權力清單制度的目標還遠遠沒有達到，尚需在將來的工作中引入動態(tài)清理和長效管理機制，建議盡快審議出臺《地方政府行政權力監(jiān)督管理辦法》等規(guī)章制度，強化對行政權力的常態(tài)化管理。

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作者簡介：

王月鮮（1983—），女，中共內蒙古自治區(qū)委黨校政治學教研部講師。