王衛(wèi)平

摘要：建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校管理制度是我國各級各類高?！笆濉逼陂g乃至以后相當(dāng)長一段時間內(nèi)必須研究和實(shí)踐的重要課題?！吨腥A人民共和國高等教育法》所規(guī)定的高校實(shí)行“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”，奠定了我國高校管理制度建設(shè)的基本框架。在現(xiàn)實(shí)中，由于理解和認(rèn)識的錯誤，這一制度在執(zhí)行中出現(xiàn)了這樣或那樣的問題。本文從世界高等教育發(fā)展歷史經(jīng)驗(yàn)和高校管理理論、民主管理機(jī)制入手，分析“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”的制度特性、制度運(yùn)行機(jī)制，為各級各類高校依據(jù)高等教育法建立現(xiàn)代管理制度提供參考。

關(guān)鍵詞：黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制；民主管理制度；運(yùn)行機(jī)制

建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校管理制度是《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中特別強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容，是我國各類高?，F(xiàn)在至今后相當(dāng)長時間內(nèi)必須研究和實(shí)踐的重要課題。

《中華人民共和國高等教育法》以法律形式明確規(guī)定了我國高等學(xué)校管理是實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，并界定了高校黨委集體和校長之間的職責(zé)分工及關(guān)系。這一規(guī)定奠定了我國高校管理制度的基本框架結(jié)構(gòu)。但是，由于我國各高校管理者對這一制度的理解、認(rèn)識不同，以往，這一制度在運(yùn)行上出現(xiàn)了因校因人而異的情況，甚至在學(xué)校管理活動中產(chǎn)生一些的問題：諸如主管領(lǐng)導(dǎo)不團(tuán)結(jié)、處理問題“一言堂”、出現(xiàn)問題相互推諉以及學(xué)校部分學(xué)術(shù)活動受抑制等。

究其問題產(chǎn)生的根源，我們發(fā)現(xiàn)，由于高等教育法是我國高等教育活動推進(jìn)和高校辦學(xué)的基本法，針對全國的高等教育狀況而設(shè)立，是一個宏觀規(guī)定，它的貫徹執(zhí)行需要各省、高校在深入研究分析，正確理解的基礎(chǔ)上，制定實(shí)施細(xì)則，依法辦學(xué)。而現(xiàn)實(shí)中人們對這一制度本質(zhì)和機(jī)制缺乏深入研究和思考，僅從字面上想當(dāng)然地理解，形成曲解和誤讀，造成管理實(shí)踐出問題。

在此，我們從世界高等教育發(fā)展歷史經(jīng)驗(yàn)和高校管理理論、民主管理機(jī)制入手，分析“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”的制度特性、制度運(yùn)行機(jī)制，為各高校依據(jù)高等教育法建立現(xiàn)代管理制度提供參考。

一、“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”是中國特色的高校民主管理制度

包含大學(xué)在內(nèi)的各國高等院校，都是一個涉及社會各方利益集團(tuán)的學(xué)術(shù)組織。各方利益集團(tuán)，包括一個國家政治的、經(jīng)濟(jì)的、文化的、宗教的等集團(tuán)，參與到大學(xué)教育中的狀態(tài)不一樣，對大學(xué)的管理和控制的表現(xiàn)形式也不一樣。但，無論怎樣，因?yàn)榇髮W(xué)從其形成伊始，就是一個以教師和學(xué)生活動為主的學(xué)術(shù)組織，其他利益集團(tuán)只能通過對教師和學(xué)生的影響體現(xiàn)其利益和主張。因此，獲得政府認(rèn)可的大學(xué)的管理，一開始就實(shí)行民主管理制度——大學(xué)以教師和學(xué)生為主體運(yùn)行，教會或政府會通過一些組織機(jī)構(gòu)和規(guī)章制度對大學(xué)教師和學(xué)生進(jìn)行監(jiān)督和調(diào)控；學(xué)校重大事務(wù)由幾方代表，特別是給予學(xué)校資助的代表，一起協(xié)商議事。隨著大學(xué)的發(fā)展，大學(xué)管理制度形成了一個傳統(tǒng)管理模式，就是：“委員會（或董事會）+以大學(xué)校長（或副校長）為首的行政管理+教授會（或教授評議會）”。

例如，美國的大學(xué)，校級層次的組織機(jī)構(gòu)由以下三部分組成：主要由校外人士組成的董事會；以校長為首的行政體系；以教授（包括教授、副教授和助理教授在內(nèi)）為主體的評議會和教授會。從責(zé)任分解看，董事會主要把握學(xué)校的總體政策和方向，包括考核任免校長、提出學(xué)校目標(biāo)任務(wù)，制定政策方針，審批年度財(cái)務(wù)預(yù)算計(jì)劃、監(jiān)督全盤工作、建立校外關(guān)系等。大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力由董事會授權(quán)校長承擔(dān)。校長是學(xué)校學(xué)術(shù)行政權(quán)力負(fù)責(zé)人，向董事會負(fù)責(zé)，實(shí)際掌握學(xué)術(shù)事務(wù)管理權(quán)。大學(xué)評議會或教授會是教師在學(xué)校層次參與學(xué)校重要學(xué)術(shù)問題解決的機(jī)構(gòu)。雖然管理模式大體相同，不同學(xué)校由于受資助狀況不一樣，這三類機(jī)構(gòu)成員構(gòu)成不同。早期哈佛大學(xué)，校董事會主要由牧師組成；一些州立大學(xué)，校董事會成員在全州范圍內(nèi)選舉產(chǎn)生，以便加強(qiáng)大學(xué)與社會的關(guān)系。美國大學(xué)的管理組織設(shè)置師從了歐洲大學(xué)，并在此基礎(chǔ)加入美國文化元素——多樣化。

我國現(xiàn)代大學(xué)建立初期，其組織設(shè)計(jì)也是沿用歐洲大陸模式，一個由政府官員組成的機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌管理大學(xué)所有事務(wù)，下設(shè)校長、副校長負(fù)責(zé)大學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)。發(fā)展到后來，越來越美國化。像1946-1948年，北京大學(xué)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置為：校務(wù)委員會，校長，評議會。這個組織以校長為核心，以評議會為立法機(jī)關(guān)。

新中國成立以后，我國形成了以中國共產(chǎn)黨為主體，多黨派參與的民主政府。政府管理形式一直都是黨政兩種組織共存于國家任何組織機(jī)構(gòu)之中，高校也不例外。不過，我國高校管理組織設(shè)計(jì)也沒有躍出世界大學(xué)管理組織設(shè)計(jì)的模式。我國高校組織名稱為： “黨委會——校長——教職工代表大會”。這個制度也是長期以來，我國高等教育界在學(xué)校管理體制方面長期探索改革的結(jié)果。從1956年9月中國共產(chǎn)黨第八次代表大會提出實(shí)行“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校務(wù)委員會負(fù)責(zé)制”為這一管理體制開始，至1999年1月1日在正式施行的《中華人民共和國高等教育法》中進(jìn)行規(guī)定，這一制度經(jīng)歷了數(shù)十年的實(shí)踐和檢驗(yàn)，也符合世界各國大學(xué)管理的傳統(tǒng)——以舉辦方為主的多方利益主體參與的民主管理體制。

歷史學(xué)家錢穆先生在《中國歷代政治得失》一書中，表達(dá)過這樣一種觀點(diǎn)：以往的一切制度傳統(tǒng)，只要已經(jīng)沿襲到一百兩百年的，都是人事與制度相匹配的結(jié)果，不是出于一二人之私念[1]。新中國的高校管理制度雖然只有幾十年的時間，但是我國現(xiàn)代高等教育源自于西方，西方各國現(xiàn)代高等教育都是源自于歐洲。歐洲現(xiàn)代意義上的高等教育管理體制存在近千年。在世界范圍內(nèi)，“很少能找到一種機(jī)構(gòu)，既那么統(tǒng)一，又是那么多樣；無論它用什么偽裝都可以認(rèn)出；但是，沒有一個地方，它和任何其他機(jī)構(gòu)完全相同。這種統(tǒng)一性和多樣性構(gòu)成大學(xué)是中世紀(jì)生活的自發(fā)產(chǎn)物的最后證明；因?yàn)橹挥谢畹臇|西才能這樣盡管充分保持它們的個性，同時使它們自己服從和適應(yīng)形勢和環(huán)境的全部變化?！狈▏枷爰彝繝柛稍@樣描述歐洲中世紀(jì)大學(xué)[2]。世界各國的大學(xué)管理制度的形式和狀態(tài)，無論走過怎樣的“短暫”的“專制”或者“無政府狀態(tài)”的“自由”，最終，人們?yōu)榱俗约赫鋹鄣挠屑で榈闹橇顒樱茼樌行蜷_展，都在各自國家允許的范圍內(nèi)，選擇了民主管理制度。

世界歷史研究表明，民主管理制度的形式和程度是多樣化的。拋開其形態(tài)各異，程度參差的外表，其內(nèi)核包括以下三個方面：（一）主體參與；（二）權(quán)力制衡；（三）依法行使權(quán)力?！包h委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”充分體現(xiàn)了這三方面：主體參與——高校的舉辦者：執(zhí)政黨成員；高校管理者：各級政府；高校辦學(xué)者：以校長為首的行政管理者和教職工代表大會。權(quán)力制衡——黨委會；校長辦公會和各類委員會；教職工代表大會。依法行使權(quán)力——高校各管理主體法律法規(guī)行使自己的權(quán)力，盡責(zé)任。

“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”是中國特色的高校民主管理制度，這一制度雖然是以“黨委”這樣一個政治色彩濃厚的字眼表達(dá)其機(jī)構(gòu)，其實(shí)質(zhì)仍是一種民主管理制度。民主管理是這個制度的本質(zhì)特點(diǎn)，而不是像現(xiàn)實(shí)中有些研究者和管理者認(rèn)為的那樣：“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制需要民主管理制度保駕護(hù)航”。將制度的本質(zhì)特性看作是制度外部環(huán)境或者運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，會扭曲制度本身。

二、“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”是合理合法的中國高校管理制度

其合理、合法性表現(xiàn)在，它是建立在我國高等教育管理體制和管理現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上，不以個人意志為轉(zhuǎn)移。

一所大學(xué)或高校內(nèi)部管理狀況直接受制于國家高等教育管理體制。國家高等教育管理體制既包含管理權(quán)力的劃分，也包含管理權(quán)力分布和行使的方式。從世界范圍內(nèi)的高等教育管理活動看，各國高等教育管理權(quán)力的劃分形式差異不大，都有反映著政府、社會和高校之間關(guān)系的舉辦權(quán)、管理權(quán)和辦學(xué)權(quán)。但是，各種權(quán)力分布和行使的方式，卻存在很大差異。在管理體制中，恰恰是權(quán)力分布和權(quán)力行使方式?jīng)Q定其體制特點(diǎn)。

高等教育的舉辦權(quán)表明的是大學(xué)和高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)由誰出資。即學(xué)校是國立的、公立的還是私立的。一般來說，舉辦者對高校的辦學(xué)都有監(jiān)督全盤工作、把握學(xué)?？傮w政策、辦學(xué)方向和價值追求的權(quán)力。

高等教育管理權(quán)表明的是政府對全國所有大學(xué)和高校都要進(jìn)行的管理權(quán)力，不管誰出資辦學(xué)，政府要以資助、咨詢、審批、評估甚至任命等形式對高校行使管理權(quán)。

高等院校辦學(xué)權(quán)表明的是大學(xué)和高等院校作為高等教育活動的辦學(xué)主體所應(yīng)有的權(quán)力。由于政府對高校管理的方式不同，不同國家的大學(xué)或者同一國家不同類型的大學(xué)，辦學(xué)自主權(quán)力大小不等，有的甚至沒有辦學(xué)自主權(quán)，學(xué)?；顒拥姆椒矫婷嬗烧孕姓钚问竭M(jìn)行控制監(jiān)督，學(xué)校管理者僅僅是執(zhí)行。

我們國家高等教育管理體制的總體特點(diǎn)是中央集權(quán)式，全國大多數(shù)高等院校主要由國家政府或地方政府出資辦學(xué)，國家政府以行政任命、命令的方式管理大學(xué)。20世紀(jì)90年代以后，管理體制有了一定的變化，高等教育舉辦權(quán)下放或開放給社會力量，高校也在課程設(shè)置等方面有了一定的辦學(xué)自主權(quán)。但，總體上，仍屬于國家政府集權(quán)管理，各級政府都擁有相當(dāng)多的管理權(quán)力。

在這樣的管理體制下，考慮中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨等因素，黨委作為政府和黨的代表，在大學(xué)和高等院校管理中承擔(dān)什么角色，處于什么地位，在高校辦學(xué)中發(fā)揮什么作用，就一目了然了。

另外，我國的高等院校作為一個政府設(shè)立的組織機(jī)構(gòu)，其內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置，需要與政府設(shè)置的其他組織機(jī)構(gòu)保持一致性，便于大學(xué)對外聯(lián)系。所以，高校內(nèi)部不僅有學(xué)術(shù)性機(jī)構(gòu)，還設(shè)置有很多群眾性、黨組織性的組織機(jī)構(gòu)，它們的管理也都納入了高校統(tǒng)一的組織管理系統(tǒng)。各級政府對我國社會各方面生活和活動的強(qiáng)有力影響，同樣也包括對高校活動的強(qiáng)有力影響。高校各組織自身若得不到中國共產(chǎn)黨組織或政府組織的認(rèn)可，會感覺自身沒有社會地位。國家體制是一切國家社會組織制度建立和運(yùn)行之基礎(chǔ)，因此，我國高校內(nèi)部組織運(yùn)行實(shí)行“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”，發(fā)揮黨委、行政、學(xué)術(shù)等三方面的作用，是高校制度建設(shè)的必然選擇。

三、“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”需按民主管理制度運(yùn)行

“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”是中國特色的高校民主管理制度，討論運(yùn)行機(jī)制，應(yīng)從民主管理制度運(yùn)行機(jī)制考慮。

民主管理體制的核心是主體參與、權(quán)力制衡和依法行使權(quán)力，其運(yùn)行表達(dá)形式就是“議事制”。從20世紀(jì)初開始，中國各界精英就在追求“民主”，人們討論民主制度時，往往認(rèn)為民主制度就是指政治制度；人們還往往把“民主”看得很復(fù)雜，很高深。從實(shí)踐角度看，民主管理制度踐行起來就可以簡化為“讓我說話，也讓你說話”，“誰也不能一個人說了算”，“我有說話的自由，你也有說話的自由，我的自由不能侵犯你的自由”，“要互相尊重”，“要遵守大家規(guī)定的程序”等。往抽象程度說，民主更是“一種思維方式”，或者是一種“對人對事的態(tài)度”。這種態(tài)度就是包容、寬厚，不以任何一方的強(qiáng)大力量湮滅弱小力量，是平等地表達(dá)意見、傾聽意見，全方位思考方式。只有態(tài)度端正，參與主體都以民主的思維方式和態(tài)度習(xí)慣討論問題，權(quán)力制衡和依法行使權(quán)力的狀態(tài)才能產(chǎn)生，民主管理制度才能夠生效。

反過來說，假如在“議事”過程中，決策主體不是按照民主方式而是按照“專制思維和態(tài)度”方式參與議事，按照職位大小說話，就會產(chǎn)生目前我國有些高校在管理過程中出現(xiàn)的問題：“誰是學(xué)校一把手”、“學(xué)校到底誰說了算？”這些“一把手意識”一旦被激發(fā)出來，決策參與主體之間的人為矛盾勢必極易造成。

所以，以民主管理制度運(yùn)行方式理解，“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”不是在紙上規(guī)定誰管理什么，不管理什么，而是“議事”，每個管理主體站在自己的立場上，表達(dá)意見，供大家決策參考。

同時，在理解“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”時，還有兩個關(guān)鍵詞，必須以民主的思維和態(tài)度去看，那就是“領(lǐng)導(dǎo)”和“負(fù)責(zé)”。在民主管理制度中“領(lǐng)導(dǎo)”一詞，是指激勵、引導(dǎo)、影響和協(xié)調(diào)等?！柏?fù)責(zé)”是指執(zhí)行權(quán)。校長負(fù)責(zé)制是指以校長名譽(yù)執(zhí)行議事機(jī)構(gòu)的決策。我國高校在管理，對于這句話的理解有許多錯誤認(rèn)識，比較典型有“黨委領(lǐng)導(dǎo)，校長負(fù)責(zé)，就是領(lǐng)導(dǎo)的不負(fù)責(zé)，負(fù)責(zé)的不領(lǐng)導(dǎo)”；“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校一切工作”，就是黨委書記統(tǒng)攬一切；“校長獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使職權(quán)”就是學(xué)校行政事務(wù)都應(yīng)校長說了算。

民主管理制度中，委員會或?qū)W校負(fù)責(zé)人，其實(shí)是一個集體的榮譽(yù)人，擔(dān)當(dāng)議事召集人、決策發(fā)布人的責(zé)任。在決策過程中，擔(dān)當(dāng)?shù)谌降慕巧疵恳粋€發(fā)言人，陳述問題，發(fā)表意見時，都對著他說，避免爭論雙方直接對話。他們負(fù)責(zé)的黨委會或校長辦公會都是議事機(jī)構(gòu)，重大問題管理主體在各層次議事機(jī)構(gòu)中進(jìn)行討論。決策時每人一票，所有成員在決策權(quán)力上都是平等的。一旦決策，即按法規(guī)執(zhí)行，在執(zhí)行中不能任由個人意志推諉或偏激變形執(zhí)行。

民主的制度要按照民主的思維方式和行為習(xí)慣，才能實(shí)現(xiàn)真正的民主管理。

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