張麗+付軍華

摘 要 在當(dāng)今能源經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，能源已不僅僅是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的重要資源，業(yè)已成為一國國防安全的重要戰(zhàn)略資源。我國作為能源生產(chǎn)和消費的大國，其能源安全問題面臨著諸多問題與挑戰(zhàn)。諸如能源消費結(jié)構(gòu)不合理、能源供需矛盾逐年加劇、能源對外依存度高、能源安全法律體系不完善等問題。本文在分析我國能源安全的現(xiàn)狀和面臨的問題、挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國能源資源稟賦、供應(yīng)狀況及經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢來具體問題具體分析，提出合理有效的應(yīng)對措施。

關(guān)鍵詞 能源安全 國防安全 法律體系

作者簡介：張麗，三峽大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院研究生，研究方向：馬克思主義法學(xué)理論與法治實踐；付軍華，湖北百思特律師事務(wù)所主任。

中圖分類號：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.234

一、我國能源安全現(xiàn)狀：挑戰(zhàn)與問題

（一）我國能源安全面臨的挑戰(zhàn)

經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，給我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來機(jī)遇的同時也帶來了挑戰(zhàn)。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對能源的需求量也與日俱增，使得我國的能源安全問題也日漸凸顯。我國的能源安全也在世界能源格局深層次轉(zhuǎn)變背景下面臨巨大的挑戰(zhàn)。

1.經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不甚合理，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡：

雖然隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，第三產(chǎn)業(yè)的比重逐年上升，但我國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)依然以工業(yè)為主。在這種發(fā)展模式下，我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)部結(jié)構(gòu)矛盾也越來突出，同時也使我國的能源供需矛盾日益嚴(yán)重。我國第十三個“五年”規(guī)劃旨在將經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點領(lǐng)域從重工業(yè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移出來。如何使我國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，確保我國能源的供應(yīng)和適用安全，最大限度的推動經(jīng)濟(jì)我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是目前亟待解決的問題。

2.能源與環(huán)境雙重壓力，矛盾難以協(xié)調(diào)：

能源在促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時，也帶來嚴(yán)重的環(huán)境問題。能源開發(fā)、利用給我國本已脆弱的生態(tài)環(huán)境帶來了巨大的壓力，我國能源消費對環(huán)境的影響主要體現(xiàn)兩個方面。一方面在于能源開發(fā)對環(huán)境的破壞。限于我國能源開發(fā)技術(shù)的落后，我國當(dāng)前能源開發(fā)方式依舊為粗放式的能源開發(fā)，不僅導(dǎo)致能源開采的低效率和浪費，而且對生態(tài)環(huán)境也造成了相當(dāng)大的破壞。另一方面，我國能源的消費對生態(tài)環(huán)境的破壞。我國的經(jīng)濟(jì)增長主要依靠第二產(chǎn)業(yè)，油氣資源的短缺以及豐富的煤炭資源導(dǎo)致我國長期以來的我能源消費都以煤炭為主，煤炭的粗放式利用加大了環(huán)境保護(hù)的壓力。如何協(xié)調(diào)能源的開發(fā)、利用與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，使他們相互促進(jìn)發(fā)展而不是沖突制約是我國確保能源安全正面臨的一大挑戰(zhàn)。

3.世界能源格局轉(zhuǎn)變給我國能源安全帶來的挑戰(zhàn)：

世界能源格局轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在世界能源供應(yīng)格局以及世界能源消費格局的轉(zhuǎn)變上。我國作為發(fā)展中國家的代表，在此能源格局轉(zhuǎn)變的大背景下，國際能源格局中地位的上升使我國將面臨一系列的問題。雖然有可能影響我國與其他發(fā)展中國家以及其他兄弟國家的政治、經(jīng)濟(jì)關(guān)系，需要重建與其他能源消費國之間的關(guān)系，承受更多的挑戰(zhàn)和壓力；但從另一方面來說，這有利于中國參與全球能源治理，加強(qiáng)與產(chǎn)油大國之間的合作，拓寬我國的能源進(jìn)口源地，以保障我的石油供應(yīng)安全、運(yùn)輸安全等能源安全問題。

（二）我國能源安全存在的問題

隨著經(jīng)濟(jì)快速的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，我國對能源的需求也逐年遞增。目前我國能源安全形勢較為嚴(yán)峻 ，雖然我國的能源總量豐富、種類多樣，但遠(yuǎn)不能滿足能源需求的增長，能源安全問題就隨著經(jīng)濟(jì)的增長日益凸現(xiàn)出來。

1.能源消費結(jié)構(gòu)不合理，能源利用率不高：

改革開放后，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展使我國能源消費也隨之增長，我國的二氧化碳排放量在世界碳排放量中所占比重也明顯上升。我國作為世界第二大能源消費國，其中煤炭消費在我國能源消費結(jié)構(gòu)中所占比例居高不下。與世界能源消費結(jié)構(gòu)相比我國的能源消費結(jié)構(gòu)還處于原始階段。我國長期粗放型的經(jīng)濟(jì)模式導(dǎo)致我國能源的開發(fā)和利用也呈現(xiàn)粗放型特點，也使得我國的能源利用率長期偏低，能源平均利用率只有30%左右。能源需求不足加上能源利用率低就造成我國繼續(xù)尋求更多的能源來滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，環(huán)境問題也隨之產(chǎn)生。

2.能源法律體系不完整，能源基本法缺失：

我國的能源安全法律制度同發(fā)達(dá)國家相比起步較晚，能源立法也不是自建國初期就有的，而是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步發(fā)展起來的。整體來看，我國現(xiàn)在還沒有一部可以對我國的能源政策、能源戰(zhàn)略以及其他能源單行法的制定起統(tǒng)籌指導(dǎo)作用的綜合能源法。雖然有能源安全法律制度的基本框架，但大多散見于各種能源法律法規(guī)中。肖國興老師在《能源法——制度設(shè)計的困惑與出路》一文中提到，“能源法更為重要的是肩負(fù)著推動能源發(fā)展轉(zhuǎn)型的巨大重任，例如：創(chuàng)設(shè)產(chǎn)權(quán)交易和法治政府建設(shè)等。能源革命和法律革命統(tǒng)一在能源法的立法過程中，使得能源法的作用愈發(fā)的重要?！?雖然我國于2007年12月向社會公布了《能源法》（征求意見稿），這是我國能源立法的重大進(jìn)步，但要制定和出臺一部可以在能源領(lǐng)域起到總領(lǐng)性作用的《能源法》還面臨著許多困境。對于已經(jīng)出臺的相關(guān)能源法律來講，由于立法時間過早，體系相對獨立，法條陳舊，可操作性不強(qiáng)，彼此之間不能很好地協(xié)調(diào)配合等因素。我國的能源安全法律體系還處于發(fā)展階段，沒有形成完善的能源法律法規(guī)體系。

3.能源對外依賴性過高，能源國際合作不充分：

能源需求量的急劇增長，國內(nèi)能源開發(fā)技術(shù)和利用技術(shù)的落后對我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展形成長期的制約，雖然目前我國已探明的能源儲量值相當(dāng)可觀，但能源開發(fā)技術(shù)水平和能源開發(fā)環(huán)境使我國的能源處于一種尷尬的局面。雖然我國的石油生產(chǎn)量呈逐年上升趨勢，但能源供需缺口的加大使得我國能源進(jìn)口依存度持續(xù)上升。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，從2001年到2015年間，我國石油年消費量上升了將近1.5倍，而石油產(chǎn)量只上升了31.3%，石油消費一直處于供不應(yīng)求狀態(tài)。雖然我國為解決能源安全問題作出了許多努力，在能源安全國際合作方面卓有成效，先后加入了許多國際石油組織以及多個多邊能源合作機(jī)制。但是我國的能源國際合作僅停留在表面層次，與世界影響性的能源機(jī)構(gòu)之間的一些合作還停留在對話性質(zhì)，實質(zhì)性合作并不是很多。

（三）解決我國能源安全問題的路徑及具體對策

1.研究開發(fā)新能源，提高能源利用率：

目前能源安全問題也越來越受到國家的重視，如何改善我國的能源消費結(jié)構(gòu)，提高能源利用率是我國能源可持續(xù)發(fā)展所必須面臨的問題。按照我國“十三五規(guī)劃”提出的“穩(wěn)油、興氣、控煤、增鈾”的思路，尋找新的清潔能源，以降低我國對煤炭、石油的依賴是緩解我國能源安全問題的路徑之一。

在新能源開發(fā)方面，美國的“頁巖氣革命”對我國能源消費結(jié)構(gòu)的調(diào)整有著借鑒意義。近幾年勘探技術(shù)的進(jìn)步以及勘探手段的成熟，我國頁巖氣的儲量和產(chǎn)量也呈現(xiàn)迅猛增長得趨勢。若能將國內(nèi)的大部分頁巖氣資源成功開發(fā)來，將有可能大大降低我國對煤炭的煤炭消費量，降低石油、天然氣的對外依存度，同時我國二氧化碳的排放量也將大幅度降低，從而實現(xiàn)我國從資源消耗型大國到環(huán)境友好型國家的轉(zhuǎn)變。但目前我國頁巖氣開發(fā)尚處于起步階段，受勘探開發(fā)技術(shù)的制約，對頁巖氣大規(guī)模的開采和推廣利用還存在一個長期的過度。而美國經(jīng)過“頁巖氣革命”基本實現(xiàn)了本國的“能源獨立”，其在能源的勘探、開發(fā)、管理方面都有著相對完整的技術(shù)和制度，加之美國企業(yè)對我國龐大的消費市場的青睞。我們認(rèn)為在頁巖氣的合作開發(fā)上我國和美國存在著合作共贏，將此作為兩國加強(qiáng)能源合作的突破口，有效的開展頁巖氣開發(fā)工作。

2.加強(qiáng)能源安全立法，完善能源安全法律體系：

目前，我國能源方面法律制度只是一些基本的法律框架，并沒有形成完善的能源安全法律制度。目前我國缺少一部能源基本法，同時在能源立法上還存在許多立法空白，已有的相關(guān)能源法也存在立法位階低、法律規(guī)定不完善、可操作性不強(qiáng)等問題。長期以來，我國的能源消費結(jié)構(gòu)都是以傳統(tǒng)的化石能源為主，然而隨著新技術(shù)革命的到來，天然氣和可再生能源在我國能源消費結(jié)構(gòu)中的比重日益上升。雖然這種比例目前對我國的能源消費結(jié)構(gòu)改變來說不會起到?jīng)Q定性作用，但是根據(jù)國際能源署（IEA）發(fā)布的“World Energy Outlook 2016”提到“由于全球能源系統(tǒng)在未來幾十年發(fā)生重大變革，到2040年可再生能源和天然氣是滿足能源需求增長的競爭中的最大贏家。 ”因此很有必要完善這些優(yōu)質(zhì)能源領(lǐng)域的立法，填補(bǔ)立法方面的空白。同時也要借鑒美國、日本等發(fā)達(dá)國家在能源立法方面的成功經(jīng)驗，建立能源儲備和應(yīng)急機(jī)制，完善我國節(jié)約能源以及能源國際合作等立法方面的缺陷和不足。

3.加強(qiáng)與周邊國家合作，實現(xiàn)能源供應(yīng)多元化：

在“全面開放”戰(zhàn)略背景下，我國能源戰(zhàn)略也隨之發(fā)生變化，“走出去”才能更好地利用好“兩種資源，兩個市場”。我國自成為能源凈進(jìn)口國以來，有一半以上的石油進(jìn)口來自中東和非洲。能源進(jìn)口源地的相對集中對我國的能源安全來說是一大挑戰(zhàn)。我國位于亞洲大陸的東部，北接油氣資源豐富俄羅斯-中亞，東臨日、韓能源消費大國。我國特殊的地緣位置決定我國在國際能源合作中面臨諸多困難，但挑戰(zhàn)與機(jī)遇同存。對俄羅斯-中亞等積極尋求能源出口國來說，可以為其提供廣大的能源消費市場和充足的勞動力。對于日韓能源進(jìn)口國來說，能源稀缺是制約本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最主要因素，但從另一方面來講，他們的石油儲備機(jī)制也相對完善，而我國擁有豐富的油氣資源。在平等互利的基礎(chǔ)上，我國與俄羅斯-中亞、日韓存在著廣泛的合作基礎(chǔ)。雖然我國也參加了許多亞洲能源合作機(jī)制，但基本上都是對話性、一般性合作，沒有實質(zhì)上的能源合作互助。因此，加強(qiáng)與周邊國家的合作，拓寬我國的能源進(jìn)口渠道，降低對中東石油的依賴，在一定程度上可以確保我國能源供應(yīng)鏈的安全、可持續(xù)。

二、結(jié)語

總的來說，如何緩解我國的能源安全問題是目前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重中之重。國內(nèi)外學(xué)者對于能源安全的研究也有許多，本文的研究也是在諸多學(xué)者研究的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，針對我國能源安全的現(xiàn)狀，雖然可能限于理論及實踐水平，對緩解我國能源安全問題的建議不夠完善。但筆者相信，探討才能出真知。

注釋：

肖興國.能源法——制度設(shè)計的困惑與出路.法學(xué).2012（8）.

國際能源署報告“World Energy Outlook 2016 sees broad transformations in the global energy landscape”.

參考文獻(xiàn)：

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