金瑞波

[摘 要]20世紀(jì)80年代以來，在世界范圍內(nèi)刮起一股行政改革的風(fēng)潮，其主要內(nèi)容是政府職能市場(chǎng)化。在此背景下，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP模式在世界范圍內(nèi)得到快速發(fā)展。文章對(duì)政府部門在PPP模式中的職能與定位進(jìn)行探討，并對(duì)有關(guān)問題給出對(duì)策與建議。

[關(guān)鍵詞]PPP模式；政府職能；信息披露機(jī)制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.10.210

1 PPP模式介紹

1997年Windhoek在可持續(xù)發(fā)展的項(xiàng)目管理會(huì)議上首次提出了“PPP”概念。PPP，即公私合作制，是指政府部門在提供公共產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)，為了提高效率、降低風(fēng)險(xiǎn)而與私人部門進(jìn)行的長期合作。這種合作伙伴關(guān)系一般是通過正式的協(xié)議來確立。在這種合作伙伴關(guān)系下，公共部門與私人部門在提供公共產(chǎn)品（或服務(wù)）時(shí)可以更充分地發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)并且共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、分享收益。

PPP的實(shí)踐最早起源于歐洲，其在鐵路、地鐵、公路等大型公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中應(yīng)用相當(dāng)廣泛。但是目前在國際上對(duì)于“PPP”還沒有一個(gè)較為統(tǒng)一的定義，世界各國、各種國際組織對(duì)“PPP”的定義都有不同的解釋。英國促進(jìn)“PPP”政策工作小組對(duì)“PPP”的定義為：為了提供某項(xiàng)公共服務(wù)或開發(fā)某一公共設(shè)施，而在公共部門與私人部門之間達(dá)成的契約性協(xié)議，并以此來實(shí)現(xiàn)收益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。美國PPP委員會(huì)將“PPP”定義為：政府機(jī)構(gòu)（包括聯(lián)邦、州或地方）與私人部門的合同協(xié)議，并且通過這一正式的協(xié)議，利用公私雙方的資產(chǎn)、發(fā)揮公私雙方的技能，共同為公眾提供服務(wù)或設(shè)施，在資源共享的同時(shí)，公私雙方分享利益并分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。加拿大PPP委員會(huì)將“PPP”定義為：公共部門與私人部門基于各自的經(jīng)驗(yàn)建立的一種合作經(jīng)營關(guān)系，通過合理的資源分配、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，以滿足公眾需求。世界銀行對(duì)“PPP”的定義為：“為提供公共設(shè)施或服務(wù)，政府部門與私人部門建立的長期合同，其中主要由私人部門承擔(dān)主要風(fēng)險(xiǎn)和管理責(zé)任，私人部門獲得的報(bào)酬與其所提供的設(shè)施或服務(wù)相關(guān)。

2 我國政府在PPP模式中的職能履行現(xiàn)狀

政府部門作為PPP模式的參與方之一，不同于私人部門以追求經(jīng)濟(jì)利潤為目的，政府部門更多的是看重項(xiàng)目的社會(huì)效益。同時(shí)，政府部門作為項(xiàng)目的發(fā)起者又占據(jù)主導(dǎo)地位，所以政府部門如何在PPP項(xiàng)目中履行職能至關(guān)重要。

從20世紀(jì)80年代中期開始，我國就在一些基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入了社會(huì)資本投資，如污水處理、高速公路、橋梁等。從這些基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展歷程來看，政府通過使用PPP模式，已經(jīng)顯現(xiàn)出了一定的效果，即基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率提高以及緩解地方政府財(cái)政壓力。但是PPP模式在我國的應(yīng)用仍處于起步階段，需要結(jié)合我國國情不斷完善、探索。

我國為了更好地推進(jìn)PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域內(nèi)的應(yīng)用，于2014年成立了財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心，并賦予了國家發(fā)改委對(duì)于PPP推廣過程中的監(jiān)督職能。但在實(shí)踐過程中，存在職權(quán)交叉的問題。使得PPP的監(jiān)管機(jī)構(gòu)在履行職能時(shí)缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性。我國的政府部門作為PPP項(xiàng)目的參與方之一，要承擔(dān)PPP項(xiàng)目帶來的風(fēng)險(xiǎn)并享受相應(yīng)的收益，同時(shí)，政府部門又是PPP項(xiàng)目的監(jiān)管者，要履行相應(yīng)的監(jiān)管職責(zé)。這種既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員的身份，很容易使政府部門在實(shí)踐過程中模糊了自己的職責(zé)。

在法制建設(shè)上，這些年來，為了鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，財(cái)政部和國家發(fā)改委陸續(xù)發(fā)布了很多推廣PPP模式的政策文件，這在一定程度上促進(jìn)了PPP模式在中國的發(fā)展。但是我國關(guān)于PPP的法律法規(guī)依然不完善，存在穩(wěn)定性差、法規(guī)地區(qū)化、內(nèi)容籠統(tǒng)等問題。

在政府管理觀念上，政府部門仍然存在對(duì)公共服務(wù)全權(quán)負(fù)責(zé)的保守觀念。社會(huì)資本在人才、管理、技術(shù)等方面的優(yōu)勢(shì)不能完全發(fā)揮。我國政府應(yīng)盡快扭轉(zhuǎn)觀念，在PPP項(xiàng)目中，作為參與者和監(jiān)管者，應(yīng)給予社會(huì)資本更多的空間以更好地發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)。

綜上所述，我國政府在PPP模式中的分工有待明確、法律法規(guī)亟待完善、管理觀念仍需轉(zhuǎn)變。

3 對(duì)于我國政府在PPP模式中職能與定位的建議

3.1 優(yōu)化審批程序

政府部門應(yīng)當(dāng)簡化審批程序，減少行政審批周期，審慎核準(zhǔn)項(xiàng)目，建立一個(gè)簡潔、有效、清晰、合理的項(xiàng)目執(zhí)行方案。同時(shí)，在項(xiàng)目有效期內(nèi)，應(yīng)充分發(fā)揮政府的監(jiān)督、管理職能，切實(shí)保障相關(guān)政策法規(guī)的可持續(xù)性，建立應(yīng)對(duì)外部環(huán)境變化的應(yīng)急機(jī)制，避免項(xiàng)目因政治等因素而終止。

3.2 對(duì)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目提供支持

政府部門推廣PPP模式時(shí)要明確，政府部門與社會(huì)資本合作的目的是為了借助社會(huì)資本在技術(shù)、人才等方面的優(yōu)勢(shì)來增進(jìn)提供公共服務(wù)的質(zhì)量與效率。目前，在社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域時(shí)仍然存在一些不合理的技術(shù)條件、人員資格、注冊(cè)資金等門檻，在與國外投資者的競(jìng)爭中常受到不平等待遇，嚴(yán)重挫傷了國內(nèi)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的熱情。所以，政府需要認(rèn)識(shí)到PPP項(xiàng)目的長期性和復(fù)雜程度，在明確自身職責(zé)的情況下，繼續(xù)深化行政管理體制改革，實(shí)現(xiàn)政企分離，進(jìn)而使社會(huì)資本更好地發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，與此同時(shí)，政府部門應(yīng)繼續(xù)出臺(tái)更多的優(yōu)惠特許權(quán)政策，比如給予社會(huì)資本在項(xiàng)目附近的商業(yè)開發(fā)權(quán)、土地開發(fā)、物業(yè)管理權(quán)等。

3.3 完善法律法規(guī)

PPP項(xiàng)目能否成功，一個(gè)關(guān)鍵因素就是相關(guān)政策的支持和完善的法律法規(guī)。由于我國PPP模式正處在起步階段，對(duì)于這方面的法律法規(guī)、政策制定的研究并不多，在公私合作方面的立法相對(duì)滯后。接下來，政府部門應(yīng)在保證法律、制度一致性的基礎(chǔ)上，跟上時(shí)代步伐，抓緊研究并制定新形勢(shì)下公私合作方面的法律法規(guī)。通過法律保障PPP模式的健康發(fā)展，為接下來的PPP推廣營造有利環(huán)境。

3.4 合理的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制

雖然上文提到，世界各國對(duì)于PPP的定義并不統(tǒng)一，但是都承認(rèn)“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享”是PPP的核心精神。實(shí)踐過程中，應(yīng)在協(xié)調(diào)社會(huì)資本追求收益和政府部門追求社會(huì)利益的基礎(chǔ)上，科學(xué)、合理地制定風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的分配，應(yīng)遵循三個(gè)原則：第一是風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)分配給對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方，例如建設(shè)過程中涉及的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由社會(huì)資本承擔(dān)；第二是風(fēng)險(xiǎn)的分配應(yīng)與權(quán)力相匹配，例如在地鐵、污水處理、高速公路等PPP項(xiàng)目中，政府部門需要掌控定價(jià)權(quán)，相對(duì)應(yīng)地，政府就需要承擔(dān)收入不足的風(fēng)險(xiǎn)；第三是風(fēng)險(xiǎn)分配應(yīng)有上限，有些風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，其造成的后果可能令任何一方都難以獨(dú)自承受，如果只由一方承擔(dān)，并不利于PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理。歷史上有很多PPP項(xiàng)目由于政府部門過多地承擔(dān)了風(fēng)險(xiǎn)，最后對(duì)政府財(cái)政形成了巨大的壓力，所以在風(fēng)險(xiǎn)分配時(shí)，應(yīng)設(shè)立一個(gè)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的上限，超過這個(gè)上限的風(fēng)險(xiǎn)或者通過購買保險(xiǎn)或者所有參與者共同承擔(dān)。

3.5 建立信息披露機(jī)制，使投資公開透明

政府在做PPP項(xiàng)目儲(chǔ)備和篩選的工作時(shí)，應(yīng)及時(shí)向全社會(huì)公開發(fā)布PPP項(xiàng)目的信息，并如實(shí)披露項(xiàng)目有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)；并且采用招標(biāo)、談判等競(jìng)爭的方式，公開透明地在社會(huì)資本當(dāng)中選擇參與方，通過打分的機(jī)制將信用狀況良好，綜合實(shí)力較強(qiáng)的社會(huì)資本遴選出來，避免“托關(guān)系”“走后門”等情況的發(fā)生。真正做到通過PPP模式，降低了提供公共服務(wù)的成本并提高了提供公共服務(wù)的效率。

3.6 加強(qiáng)監(jiān)管、將政策落到實(shí)處

政府應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的監(jiān)督和管理，將PPP項(xiàng)目涉及的所有利益相關(guān)方都納入監(jiān)管范圍，防范內(nèi)部腐敗的發(fā)生，建立一個(gè)適合PPP項(xiàng)目長期發(fā)展的程序和相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則，并進(jìn)一步建設(shè)項(xiàng)目有效期內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)追蹤和調(diào)控機(jī)制，做好項(xiàng)目跟蹤服務(wù)，依法開展檢查、驗(yàn)收和責(zé)任追究等活動(dòng)，建立健全私人資本投資公共項(xiàng)目的信用記錄，充分發(fā)揮政府作為管理者和監(jiān)督者的職能。

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