摘 要 本文簡述了PPP的定義，以環(huán)保產(chǎn)業(yè)PPP為視角，介紹了它的內(nèi)涵與具體類型。同時簡述了它的法律性質(zhì)。通過對國家投資經(jīng)營法、環(huán)境法學(xué)等法學(xué)領(lǐng)域的分析，論證了建立我國環(huán)保PPP財稅激勵制度的必要性及可行性。

關(guān)鍵詞 PPP 政府 環(huán)保 財稅激勵

作者簡介：黃超弘，廣西師范大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟法2014級碩士。

中圖分類號：D922.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.155

一、環(huán)保產(chǎn)業(yè)政府與社會資本合作（PPP）

PPP是英語 Public-Private Partnership 的縮寫，中文可譯為“公私合作伙伴關(guān)系”。也有翻譯者把它譯為“公共民營合作制”、“公私合營”和“公營部門與私營機構(gòu)合作”等。財政部在《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》里，把PPP定義為“政府與社會資本合作模式”。

觀察我國的PPP項目現(xiàn)狀，與國外以大型建筑、路橋工程、供水供電項目為主的情況不同，五分之二均為環(huán)保產(chǎn)業(yè)項目，因此本文將從環(huán)保產(chǎn)業(yè)的PPP項目出發(fā)進(jìn)行論證。環(huán)保產(chǎn)業(yè)PPP的數(shù)量體現(xiàn)了政府對環(huán)保事業(yè)的重視。這些項目按照內(nèi)容的不同，主要可以分為三個類別：

（一）垃圾處理項目

垃圾處理屬于市政工程的一種，在國內(nèi)長期由事業(yè)單位或國有企業(yè)進(jìn)行收集處理。但在國外，則存在由私營企業(yè)進(jìn)行收集處理的情況。根據(jù)需處理垃圾的類型，該PPP項目在環(huán)境保護與促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟方面將遇到不同的情況。

（二）污水處理項目

污水處理也屬于市政工程的一種，國內(nèi)外均長期由國有企業(yè)進(jìn)行處理。污水處理的PPP項目在我國歷史悠久，早在上世紀(jì)90年代，一些城市進(jìn)行的污水處理企業(yè)TOT，ROOT改革，便是眾多PPP中的范例。但由于PPP概念在當(dāng)時并未引入我國，因此國內(nèi)只以TOT、BOT概念來指代這類項目。

（三）循環(huán)經(jīng)濟、生態(tài)補償項目

這領(lǐng)域在國內(nèi)外均為新生事物，主要指廢物資源化、生態(tài)產(chǎn)業(yè)園、自然環(huán)境修復(fù)項目。在我國的PPP國家示范性項目中，此類別早已出現(xiàn)。在2016年11月的第三批示范項目中，循環(huán)經(jīng)濟、生態(tài)修復(fù)項目迅猛增加，更該引起我們的重視。

二、環(huán)保產(chǎn)業(yè)政府與社會資本合作（PPP）的財稅激勵制度

在環(huán)保PPP的財稅激勵制度中，主要的激勵方式為政府贊助、政府擔(dān)保、稅收優(yōu)惠、政府協(xié)助融資、政府補貼五種。但需要注意的是，由于相關(guān)項目的對象不同，環(huán)保PPP的財稅激勵制度，不僅具有普通PPP財稅激勵的主要特征，同時具有對環(huán)境保護與資源利用的獨特追求。促進(jìn)廢物資源化市場的發(fā)展與完善，是環(huán)保PPP財稅激勵的最終目的。因此，為解決廢物資源化產(chǎn)業(yè)中面臨的困難，克服現(xiàn)存阻礙，環(huán)保PPP的財稅激勵制度必不可少。

財政法的調(diào)整對象，是在國家取得、使用和管理資材的過程中所發(fā)生的社會關(guān)系。亦即在財政收入、財政支出和財政管理的過程中所發(fā)生的社會關(guān)系。 在財政法對這些社會關(guān)系進(jìn)行調(diào)整后，產(chǎn)生了財政法律關(guān)系。然而，由于財政法律關(guān)系的多部門法屬性，本節(jié)將先對PPP涉及的財政法律關(guān)系進(jìn)行法律分析，辨析其不同屬性，闡明本文將要論述的主題。對于以稅收方式進(jìn)行宏觀調(diào)控所形成的稅收法律關(guān)系，它不同于財政法律關(guān)系的性質(zhì)與特征在哪些地方，下文也將展開論述。

按法律部門的分析方法，辨析某個法律關(guān)系應(yīng)屬于哪個法律部門，首先要看法律所調(diào)整的不同社會關(guān)系，即先看法律調(diào)整對象。其次要看法律的調(diào)整方法。調(diào)整不同領(lǐng)域的社會關(guān)系的法律，會形成不同的法律部門。當(dāng)僅依據(jù)法律的調(diào)整對象，無法辨別某個法律關(guān)系屬于哪個法律部門時，應(yīng)考慮法律的調(diào)整方法。

在環(huán)保PPP的財稅激勵制度中，按法律主體間是否平等來分類，主要包括以下幾種法律關(guān)系：1.法律關(guān)系主體不平等，非基于等價有償原則而形成的財政激勵法律關(guān)系與宏觀調(diào)控法律關(guān)系。具體地說，指財政劃撥、固定回報率財政支出等法律關(guān)系。在這些法律關(guān)系中，共有的特征是，國家作為財政權(quán)力的實施者，單方而非等價地行使財政支出權(quán)力，將財政資金從國庫移轉(zhuǎn)到社會資本的財產(chǎn)中，通過對財政資金的運用行使宏觀調(diào)控的職責(zé)。2.法律關(guān)系主體平等，基于等價有償原則作出的財政激勵法律關(guān)系。也就是國家在進(jìn)行政府采購等行為時，依據(jù)政府采購法等法律，以民事主體的身份，進(jìn)行商業(yè)活動所形成的民事法律行為。國家通過民事法律行為的方式，與其他民事主體進(jìn)行經(jīng)濟活動，其性質(zhì)在本質(zhì)上屬于宏觀調(diào)控法的范疇。

三、建立環(huán)保PPP財稅激勵制度的必要性與可行性

（一）建立環(huán)保PPP財稅激勵制度的必要性

一國的法律制度，應(yīng)當(dāng)與社會發(fā)展情況相適應(yīng)。國家權(quán)力機關(guān)制定的法律，其調(diào)整對象是社會關(guān)系。當(dāng)社會上出現(xiàn)新事物，形成新的社會關(guān)系時，如果該社會關(guān)系并不受現(xiàn)有的任何法律調(diào)整，就需要建立對應(yīng)的法律制度。在PPP中，由于缺乏對財稅激勵行為的明確規(guī)定，政府違反財政法定原則，只根據(jù)部門規(guī)章或地方性法規(guī)實行財政支出、作出稅收優(yōu)惠的事件屢有發(fā)生。為了保護納稅人的稅權(quán)，就必須建立PPP的財稅激勵制度。

1.促進(jìn)國家投資經(jīng)營法的發(fā)展：建立PPP財稅激勵制度，是完善國家投資經(jīng)營法的必然要求。我國的國家投資經(jīng)營活動，長期存在執(zhí)法不嚴(yán)、經(jīng)營效率低的情況。國家投資經(jīng)營理論長期滯后于國內(nèi)外實踐的發(fā)展。具體表現(xiàn)為，直接投資與間接投資的適用范圍不明確，對不同投資類型的運用時機不明確，對需要國家投資經(jīng)營的行業(yè)事務(wù)不了解等。其中已被PPP實踐證明的不足之處有：在直接投資方面，輕視國有企業(yè)運營與私營企業(yè)的區(qū)別，對國有企業(yè)、國有控股企業(yè)、含國有資本的私營控股企業(yè)的運用方法欠成熟。在間接投資方面，對政府采購、政府贊助等財政支出手段的運用極度混亂。對不同財稅調(diào)控手段的使用效率低下。

PPP就是國家投資經(jīng)營行為的其中一種形式。通過建立PPP的財稅激勵制度，可以拓展國家投資經(jīng)營法的適用范圍，明確其效力范圍不限定于國家的直接經(jīng)營，可以延伸到間接投資領(lǐng)域。具體的投資方式，包括但不限于國家贊助、建立國家基金、財稅調(diào)控行為等。在國企管理領(lǐng)域，間接投資包括購買私營企業(yè)的股份，改革國有企業(yè)的股份結(jié)構(gòu)等。在運作方法上，確立環(huán)保PPP財稅激勵制度，可以明確國家投資的運用是為了糾正市場失靈，提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品。

2. 完善環(huán)境法學(xué)的理論：我國的環(huán)境法學(xué)、循環(huán)經(jīng)濟法研究，長期存在重視治污、控制排污與環(huán)境保護的監(jiān)督機制，重視與自然科學(xué)相關(guān)的制度，相對地輕視治污的融資、財稅支持，輕視環(huán)境保護行為在社會科學(xué)領(lǐng)域相關(guān)制度的情況。我們并沒真正弄清楚環(huán)境法學(xué)的性質(zhì)，廣義上的環(huán)境法學(xué)的概念，是研究協(xié)調(diào)人與自然環(huán)境的關(guān)系，調(diào)整與環(huán)境有關(guān)的人與人的關(guān)系及其相關(guān)問題的一門新興邊緣學(xué)科。 因此，調(diào)整與環(huán)境有關(guān)的人與人的關(guān)系，必然需要調(diào)整管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等社會科學(xué)中人與人之間的行為，必然要涉及到多個社會科學(xué)中的制度。通過建立環(huán)保PPP的財稅激勵制度，可以明確對環(huán)保建設(shè)的財稅法律保障，促進(jìn)與環(huán)境相關(guān)的融資、財稅等經(jīng)濟激勵制度的建立，把環(huán)境法學(xué)的研究重點拓展到運用經(jīng)濟學(xué)中與生態(tài)和諧相關(guān)的制度。這有助于我國環(huán)境法學(xué)的完善。

3. 保障相關(guān)法律的實施：在我國，已制定的許多法律并未得到貫徹實施。其原因主要有：一是欠缺配套制度。二是法律規(guī)定過于抽象，不具體，執(zhí)法人員難以實施。三是全社會法律觀念的落后，導(dǎo)致怠于依法辦事，甚至拒絕依法辦事。在環(huán)保PPP相關(guān)法律的執(zhí)行中，是原因一導(dǎo)致了目前的問題。由于我國對PPP財稅激勵制度的不明確，政府部門無法確定在什么時間點、什么情況下進(jìn)行財稅激勵，也無法確定使用哪一種財稅激勵方式，只有通過建立PPP財稅激勵制度，才能解決上述問題。又由于我國的環(huán)境保護制度、廢物資源化制度中，對環(huán)境建設(shè)與廢物處理的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性不了解，并未出臺培育環(huán)保市場的制度，因此環(huán)保產(chǎn)業(yè)的建設(shè)才在籌集資金時遇到困難。只有建立環(huán)保PPP的財稅激勵制度，才能培育環(huán)保市場，減輕環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展中籌集資金的困難。

4. 保護公共利益與遏制腐?。涸诃h(huán)保產(chǎn)業(yè)的PPP中，政府的職責(zé)范圍主要限于通過行使權(quán)力，防止與糾正市場失靈、促進(jìn)環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展，保護公共利益等。但由于在環(huán)保PPP中不確定的巨大商業(yè)風(fēng)險、信息不對稱等情況，而人為了追求個人利益而活動的本性，可能促使政府人員利用信息不對稱進(jìn)行權(quán)力尋租，令政府行使權(quán)力的過程發(fā)生意外。而在現(xiàn)代法治社會，我們必須通過法律制度來達(dá)到維持公共管理質(zhì)量這個目的。我們必須把國家權(quán)力的行使范圍通過法律制度的形式確定下來。在促進(jìn)資源節(jié)約型經(jīng)濟、提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品方面，這體現(xiàn)為對環(huán)保項目的財稅激勵制度，例如環(huán)保PPP的財稅激勵制度。只有建立環(huán)保PPP財稅激勵制度，才能限制行政權(quán)力，減少權(quán)力尋租的機會，遏制腐敗的發(fā)生。

（二）建立環(huán)保PPP財稅激勵制度的可行性

1.經(jīng)濟總量大，國力充足：經(jīng)過近四十年的改革開放，我國的經(jīng)濟實力穩(wěn)步增強，國民生產(chǎn)總值有了大幅度的提高。根據(jù)庫茲涅茨曲線的假設(shè)，一國的環(huán)境質(zhì)量在經(jīng)濟增長的初期出現(xiàn)惡化，而后將進(jìn)入穩(wěn)步改善的階段。截止到2015年，我國的人均GDP早已超越四千美元的界限，從國力上說，已經(jīng)具備了建立與完善環(huán)境保護相關(guān)制度，促進(jìn)生態(tài)友好的條件。

2. 污水處理、垃圾處理產(chǎn)業(yè)的先進(jìn)技術(shù)：在我國，污水處理、垃圾處理產(chǎn)業(yè)受到了工程學(xué)、公共管理學(xué)、法學(xué)與環(huán)境科學(xué)等多學(xué)科學(xué)者的重視，對以垃圾資源化為代表的環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)，它所需要的科學(xué)理論及其技術(shù)均得到了深入研究。在中國知網(wǎng)文獻(xiàn)總庫，輸入關(guān)鍵詞“垃圾”并含“資源化”，或“污水”并含“資源化”，搜出的近十年文獻(xiàn)數(shù)量均超四千篇，學(xué)科領(lǐng)域涵蓋項目管理、管理科學(xué)與工程、環(huán)境科學(xué)、土木工程等。充足的資源化理論技術(shù)研究為我國的環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了技術(shù)基礎(chǔ)，在推行環(huán)保PPP的過程中，不會因技術(shù)落后使資金無法發(fā)揮作用，我國發(fā)展廢物資源化等環(huán)保產(chǎn)業(yè)的技術(shù)條件已經(jīng)成熟。

3. 在環(huán)境保護、生態(tài)友好及PPP的政策法律支持：中央政府近年大力推動了PPP及環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。在財政部2014年76號文等文件中，各部委通過制定部委規(guī)章或行政通知，為PPP的合作程序、基本權(quán)利義務(wù)、融資方法、財稅優(yōu)惠方式等，均作了全面的規(guī)定。我國的環(huán)境保護法律制度，也在近年逐漸完善?！董h(huán)境保護法》經(jīng)修改后已經(jīng)實施，《固體廢物污染環(huán)境防治法》等環(huán)境法律也在近年經(jīng)過修改，從政策到法律，大環(huán)境均有利于環(huán)保PPP財稅激勵制度的建立與完善。

四、結(jié)語

PPP在國內(nèi)經(jīng)歷了多年的實踐，已經(jīng)取得了不少經(jīng)驗教訓(xùn)。為克服環(huán)保PPP在我國遇到的許多問題，建立PPP財稅激勵制度是必由之路。它有利于促進(jìn)我國環(huán)境法學(xué)及國家投資經(jīng)營法的發(fā)展，憑借我國變強了的綜合國力，它的建立已經(jīng)可以進(jìn)行。

注釋：

張守文.財稅法學(xué).北京：中國人民大學(xué)出版社.2011.22.

陳泉生.環(huán)境法學(xué).廈門：廈門大學(xué)出版社. 2008.161.

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