申來津+馬文遠

摘 要：目前，大量涉及公民安全的問題日漸凸顯。如何有效解決這些問題，構建一個集政治安全、經(jīng)濟安全、社會安全等于一體的國家安全體系已成為當前政府工作的重要任務之一。因此，必須明確保障公民安全是憲法賦予政府的神圣責任，面對新情況、新問題，政府必須擔當起公民安全義務，努力打造責任政府，實施“安全中國”戰(zhàn)略，堅持科學發(fā)展、綠色發(fā)展，公共利益優(yōu)先，以確保公民安全。

關 鍵 詞：公民安全；公共利益；政府責任

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2017）04-0018-06

公民安全作為一個敏感的話題，引起了社會各界的廣泛關注，并成為當代中國社會熱點、焦點問題。約翰·奧斯丁曾說過：“一個擁有主權的政府的崇高意圖或目的便是最大可能地增進人的幸福?！盵1]人們感知幸福的基點是對其自身生存的環(huán)境安全感知。當前，牢固樹立“五大發(fā)展理念”，認真落實“四個全面”戰(zhàn)略布局，就是要增進人民福祉，讓每個人都自由、幸福、全面發(fā)展，安全則是人們自由、幸福、全面發(fā)展的根本前提，因此，政府必須承擔起公民安全保障的責任。

一、 公民安全：憲法賦予政府的責任

代議制的出現(xiàn)，使得人民和政府之間形成了委托代理關系，人民通過自己選出的民意代表（人民代表大會或議會）將管理國家的權力委托給政府，政府作為人民的代理人，承擔代理人應盡的義務并對人民負責。大多數(shù)國家的憲法也相應地厘定了政府與人民之間的權力與義務關系。例如：我國《憲法》明確規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民”“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督”。由此，我國政府的角色定位是國家權力機關的執(zhí)行機關，是人民意志的執(zhí)行者，是人民利益的捍衛(wèi)者。因此，政府理應是公民安全的捍衛(wèi)者和責任主體，政府工作必須體現(xiàn)“人民中心”理念，以最廣大人民根本利益為最高標準。[2]

政府依據(jù)憲法保護人民的合法權益，而人民享有的一切權益均以生命、生產(chǎn)、生活安全為前提，“人民的安全乃是至高無上的法律”（霍布斯）。根據(jù)費希特的法權哲學，公民財產(chǎn)可分為絕對財產(chǎn)和相對財產(chǎn)，而“能夠生存是一切人絕對的、不可轉讓的財產(chǎn)”。生命不僅是公民的絕對財產(chǎn)，也是合法的私有財產(chǎn)。我國《憲法》第13條規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”。這其中的絕對前提是：公民的生命安全能夠得到保障。邊沁認為，“法律的全部作用可歸結為下述四個方面：供給口糧、達到富裕、促進平等和維護安全。”[3]政府作為法律的執(zhí)行者，在行使管理國家權力的過程中，實施各項方針政策，行使各種行政職能，均應以人民利益為出發(fā)點，切實體現(xiàn)法律的最高目標——為了最大多數(shù)人獲得最大的幸福。因此，保障公民安全、增進社會幸福感已成為政府義不容辭的職責。

二、新問題、新要求：基于政府

履行安全的責任

目前，我國正處于社會轉型期，市場經(jīng)濟強化了“經(jīng)濟人”對個人利益最大化的追求，弱化了對道德、環(huán)境、公共利益的維護作用，收入差距的拉大則導致了社會心理的失衡，種種復雜的社會問題也使危害公共安全事件頻發(fā)，安全問題已成為政府社會管理中的首要問題。

⒈保障食品安全，維系生命之本。民以食為天，食以安為先。食品安全問題直接威脅著公民的生命安全，考量著政府能否履行安全責任。近年來，從毒奶粉、瘦肉精、農藥超標的蔬菜，到霉大米、毒饅頭、地溝油、蘇丹紅等，很多人們賴生存的基本食品都出現(xiàn)了安全問題。當公民的身體健康和生命受到威脅卻得不到相應的安全保障時，就會產(chǎn)生很強的社會危害力，以至于影響社會穩(wěn)定。

食品安全問題不僅直接影響著國家和政府的形象，而且是對政府社會管理能力的嚴峻考驗。造成食品安全問題的原因是多種多樣的，如生產(chǎn)商造假、農藥使用超標、惡意投毒等，但食品安全問題逐年遞增的現(xiàn)狀，確實暴露出我國政府相關部門在食品安全監(jiān)管及在食品安全立法執(zhí)法上存在漏洞。

我國的食品安全標準化體系尚不完善。2009年，《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）的頒布，對我國食品安全產(chǎn)生了巨大影響，遏制了食品安全犯罪蔓延的勢頭。然而隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，原有的規(guī)制顯然無法適應新的食品安全形勢。2015年，全國人民代表大會常務委員會修訂了《食品安全法》，該法號稱“史上最嚴”的食品安全法，政府作為該法的執(zhí)行者，理應成為食品安全責任的承擔者。

⒉保障勞動生產(chǎn)安全，維護勞動致富。國家法律不僅要保障勞動者的合法勞動收入，而且也要保護勞動者在勞動過程中的人身安全。只有勞動者的人身安全得到保障，其勞動收入即財富增長才能保持其連續(xù)性，整個社會財富才能實現(xiàn)穩(wěn)定增長。

為保障廣大勞動者的生產(chǎn)安全，我國先后制定了多項有針對性的法律法規(guī)：如《安全生產(chǎn)法》《職業(yè)病防治法》《礦山安全法》《生產(chǎn)安全事故報告和調查處理條例》《危險化學品安全管理條例》等。針對某些重大安全生產(chǎn)事故還特別制定了實施細則，如針對煤礦礦難頻發(fā)而出臺的《煤礦領導帶班下井及安全監(jiān)督檢查規(guī)定》《關于加強煤礦安全生產(chǎn)工作規(guī)范企業(yè)勞動定員管理的若干指導意見》等。這些法律法規(guī)不僅為安全生產(chǎn)提供了法律保障，也為政府在安全生產(chǎn)的執(zhí)法上提供了依據(jù)。

目前，還需要政府在安全生產(chǎn)的執(zhí)法、監(jiān)管、教育宣傳、政策研究等方面加大力度，使安全生產(chǎn)向著規(guī)范化、科學化、法制化方向發(fā)展。只有為廣大勞動者創(chuàng)建一個安全的生產(chǎn)環(huán)境，維護好他們的合法權益，勞動者才能發(fā)揮出更大的積極性與創(chuàng)造性，為國家、為社會、為個人創(chuàng)造更多的財富。

⒊保障生態(tài)環(huán)境安全，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。恩格斯在《自然辯證法》中寫道：“勞動和自然界一起才是一切財富的源泉，自然界為勞動提供材料，勞動把材料變?yōu)樨敻??！盵4]由此可見，人類獲得財富是與供人類生存、棲息的大自然緊密聯(lián)系在一起的，人類社會所創(chuàng)造的一切成果均離不開哺育人類的大自然，因此，決不能輕視大自然在人類文明發(fā)展史上舉足輕重的作用。如今，全球環(huán)境污染已經(jīng)為人類的生存敲響了警鐘，生態(tài)環(huán)境安全已成為各國政府必須解決的關乎整個人類生存的大問題。

在法律層面，我國已全面建立起環(huán)境保護法體系。在頒布《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》之后，又陸續(xù)出臺了《水法》《草原法》《放射性污染防治法》等十幾部有關生態(tài)環(huán)境和自然資源保護的法律，在《刑法》中也專門規(guī)定了“破壞環(huán)境資源保護罪”。但事實是，我國生態(tài)環(huán)境安全狀況并沒有得到徹底改善，如近年來出現(xiàn)的霧霾問題。由此可見，環(huán)境保護是政府的主要責任。目前，各級政府為環(huán)境治理采取了一系列措施，但其執(zhí)法部門采取的“以罰代刑”做法在無形中助長了為求經(jīng)濟效益而惡意破壞生態(tài)環(huán)境的犯罪行為。一些地方政府部門為了獲取短期的經(jīng)濟利益而放松了對環(huán)境安全問題的監(jiān)管，致使少數(shù)人獲得了利益，而更多普通公民的生命安全卻被置于了危險的境地，如水泥廠污染了居民飲用水，使無數(shù)居民患了膽結石；造紙廠污染土地，使千畝良田寸草不生；電池廠污染了空氣，使方圓百里的兒童鉛中毒等。一些地方政府的短視行為在某種程度上放縱了一些為攫利而破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為，如隨處可見的過度放牧、過度開采等。這些違法行為不僅危及當代人，禍及后代子孫，而且對生態(tài)環(huán)境造成的損失也將無法得到彌補。每一起環(huán)境污染案件發(fā)生后，無論是地方政府還是深陷其中的每一個公民都付出了相當大的代價。例如：在福建紫金礦業(yè)公司銅酸水泄漏事故中，政府雖然墊付了漁業(yè)養(yǎng)殖戶300多萬斤死魚的經(jīng)濟損失，但是，污染后的水源凈化問題、當?shù)鼐用耧嬘盟畣栴}、可能遺留的生態(tài)環(huán)境問題等不僅嚴重的影響了當?shù)鼐用竦纳a(chǎn)、生活質量，而且消除潛在的危害仍需投入大量的人力物力。所以，在生態(tài)環(huán)境保護中，需要政府更加注重防范機制的構建，以防患于未然；還應將環(huán)境教育推及全民，發(fā)動社會公眾廣泛參與環(huán)境保護，樹立環(huán)保意識，實現(xiàn)全民環(huán)保。

⒋保障金融安全，保護資產(chǎn)增值。金融是國民經(jīng)濟的命脈，金融安全穩(wěn)定與否關系到我國的經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定以及普通公民的生活。維護金融安全是政府的責任之一，隨著公民收入的不斷增加，他們往往會將其增加的收入和多年的積蓄投入到金融市場，期望通過資產(chǎn)增值進一步提高自身的生活水平。但金融市場具有高風險性，也是經(jīng)濟犯罪的高發(fā)區(qū)——銀行、保險、證券等人們經(jīng)常參與金融活動的領域，一些重大的金融犯罪活動，如信用卡詐騙、集資詐騙、貸款詐騙等，一經(jīng)查處，往往涉案金額巨大，會給國家和人民財產(chǎn)造成極大的經(jīng)濟損失。同時，金融犯罪主體多元化、智能化、國際化的發(fā)展態(tài)勢給我國的司法打擊、行政監(jiān)管都增加了難度，尤其是銀行、證券等金融行業(yè)里工作人員的知法犯法、監(jiān)守自盜行為，更增加了犯罪的隱蔽性。

政府對維護金融安全與穩(wěn)定起著舉足輕重的作用。一是需要通過銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等監(jiān)管機構來規(guī)范金融市場，在銀行、保險、證券、外匯等金融領域建立起行政監(jiān)管網(wǎng)絡。二是需要配合權力部門完善對金融立法的配套銜接。三是需要對金融行業(yè)加強審計，充分發(fā)揮審計保障國家經(jīng)濟社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”功能，同時還要強化審計機關的監(jiān)督作用。四是需要進一步完善金融行業(yè)的內控機制和風險防范機制。總之，政府所進行的各項改革與采取的措施，都是為了最大限度地保障國家財產(chǎn)的不外流、人民財產(chǎn)的不斷增值。

⒌保障信息安全，守護無形財產(chǎn)。進入21世紀以來，人類從工業(yè)社會邁入了以網(wǎng)絡、信息技術、知識經(jīng)濟為特征的信息社會。信息社會也常被稱為知識社會，在這一社會里知識和創(chuàng)新成為社會的核心，信息和知識成為主要的社會財富，其最高境界是實現(xiàn)“人人享用信息和實現(xiàn)表達自由”。

目前，網(wǎng)絡已成為公民自由表達的最便利的載體，而遵守網(wǎng)絡言論自由制度是每個網(wǎng)民的職責。網(wǎng)絡言論能夠得到很好的利用、引導，能起到上情下達、互通有無的作用；反之，則會出現(xiàn)虛假信息泛濫、輿情難控的局面，成為社會不穩(wěn)、人心不定的主要因素。2006年，國務院頒發(fā)的《2006—2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》提出以信息化促進產(chǎn)業(yè)結構的調整、轉換和升級來推動經(jīng)濟增長；加強基礎信息資源建設，讓信息化給人們帶來的利益能夠在全國不同地區(qū)、不同社會階層得到共享；大力推進電子政務，完善信息化政策與法規(guī)；加快建立應急機制，保障信息安全。由此各級政府應將加強信息化建設作為未來的發(fā)展方向，同時采取多項措施，使信息化惠及全民。

信息社會以“實現(xiàn)表達自由”為最高理想，表達自由包括言論自由、言語和寫作自由、新聞自由、接觸信息自由和數(shù)據(jù)與信息流通自由等。這些無形財產(chǎn)的產(chǎn)權難以界定、轉移過于頻繁、侵犯的形式多種多樣，使政府的社會管理面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。所以，這些自由的實現(xiàn)還必須通過相關的法律加以制約與規(guī)范，例如：法律規(guī)定，公民在享有言論自由權利的同時，不得對他人進行誹謗、毀譽，不得侵犯他人的人身權、隱私權，泄漏國家、企業(yè)機密等；公民享有寫作自由的權利，但必須遵守知識產(chǎn)權法，不得抄襲、侵害他人的著作權；公民享有新聞自由的權利，但必須遵守新聞出版法；公民享有接觸信息自由的權利，但須遵循大眾信息傳播法的規(guī)定，不得進行非法監(jiān)聽、跟蹤；公民享有數(shù)據(jù)與信息流通自由的權利，但須遵守網(wǎng)絡知識產(chǎn)權制度、計算機與網(wǎng)絡安全制度，不能以黑客形式非法攻擊網(wǎng)站，擅自侵入對方的數(shù)據(jù)庫。

在現(xiàn)實社會中，人們獲取信息的渠道、種類、方式越來越多樣化，但對信息的誤用、濫用則會給國家、社會及個人帶來極大的不安全感甚至造成重大的經(jīng)濟損失。信息安全所涉及的范圍極廣，大到保障國家軍事、政治機密的安全，小到防止商業(yè)機密、技術機密、個人信息的泄漏，以及對青少年對不良信息瀏覽的防范等都需要政府建立有效的防控機制，對國家信息、企業(yè)信息、個人信息安全進行保護，為人們守護住無形資產(chǎn)。

三、政府履行公民安全責任的路徑

當前，我國的社會經(jīng)濟發(fā)展正處在一個黃金發(fā)展期與矛盾凸顯期并存的時期，能否妥善解決各種安全問題關系著社會穩(wěn)定大局，決定著國民經(jīng)濟能否健康、可持續(xù)發(fā)展，因此需要政府和社會應采取合作的模式，攜手迎接挑戰(zhàn)。

⒈著力打造責任政府。責任政府是政府現(xiàn)代化的標志，是對公民安全有擔當?shù)恼w現(xiàn)了政府權力與義務的統(tǒng)一。打造責任政府必須注意以下幾個問題，首先，責任政府的責任必須是具體的、明確的，而不能是抽象的、空洞的，即責任追究是可行的。其次，責任政府是主動的，而不是被動的，建設責任政府是現(xiàn)代政府的基本要求，必須明確政府公務人員責任所在，并使其能夠積極主動地履行工作職責。第三，責任政府追責必須法治化，即責任法定，追責法定，擔責法定，不允許找“替罪羊”，更不允許憑借手中的權力逃避應該承擔的責任。最后，必須明確依法行政是政府履行職責的最佳路徑，慢作為、不作為、亂作為等都是不負責任的表現(xiàn)。

⒉實施“安全中國”戰(zhàn)略?！鞍踩袊睉?zhàn)略的實施意義重大、深遠?！鞍踩袊睉?zhàn)略應基于現(xiàn)實社會中存在的安全問題做好戰(zhàn)略性的長遠頂層設計，充分體現(xiàn)中華文明的基因，[5]而不是“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”式的應對。因為安全問題關系千家萬戶，關系人們的生存生活質量，關系社會和諧，關系小康社會的品質，所以，不僅要考慮國內因素，還要考慮國際因素；不僅要考慮到現(xiàn)實空間因素，還要考慮到虛擬空間因素。即“安全中國”戰(zhàn)略應當成為公民安全保障戰(zhàn)略。

⒊堅持科學發(fā)展、綠色發(fā)展。政府一味地追求GDP增長和“經(jīng)濟利益高于一切”，不僅會使許多政府工作偏離正確的方向，也會使一些人為攫取經(jīng)濟利益而不擇手段。知法犯法、投機倒把、損人利己、為眼前利益不顧后果的違法違規(guī)行為就會大量出現(xiàn)，嚴重影響正常的經(jīng)濟秩序，給社會帶來更多的安全隱患。

因此，必須堅持科學發(fā)展、綠色發(fā)展理念，把全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展作為基本要求，作為政府工作的新指南。發(fā)展經(jīng)濟能夠改善人民生活，但這并不意味著要置人民的基本需求于不顧，毀掉美好家園、毀掉人們的安全保障。經(jīng)濟社會發(fā)展不能以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價，更不能以犧牲人的生命為代價?？茖W發(fā)展和綠色發(fā)展理念是應對安全問題的基本原則，政府應加快從致力于抓GDP增長速度轉向抓經(jīng)濟質量、效益的提升和經(jīng)濟社會的全面協(xié)調發(fā)展上來，將質量安全、生產(chǎn)安全等作為考核經(jīng)濟發(fā)展的新指標。

⒋堅持公共利益優(yōu)先。安全問題通常具有極大的社會危害性，會使公共利益不可避免地遭受損害。個別不法商販的一時的投機行為往往會殃及許多無辜合法商人的利益。這種“多米諾骨牌效應”往往與政府監(jiān)管部門失職、瀆職有關。每處理一項重大安全事故，就會牽扯出政府某些監(jiān)管部門的利益鏈條，導致社會對政府的公信力、社會管理能力產(chǎn)生質疑。因此，公共利益優(yōu)先原則應該成為政府與社會共同遵守的公約。“公共既是一種理念也是一種能力?！鳛橐环N理念的公共，意味著所有的人們?yōu)榱斯怖娑莻€人或家庭的目的走到一起。作為一種能力，公共意味著為了公共利益而在一起的一種積極的、獲取充分信息的能力”。[6]信守公共利益優(yōu)先原則，對普通公民而言，就是減少損人利己、損公肥私、見利忘義行為，就是在日常生產(chǎn)生活中重誠信，重公益，在利人利他的行為中肯定自己的社會價值；對政府而言，就是公共利益高于部門利益，部門的主要工作不是圍繞利益“扯皮”，而是盡職盡責地服務人民，在決策、執(zhí)法時從大局出發(fā)，考慮得更加長遠和細致，將保障公民安全、社會安全置于重要位置。

⒌履行責任講策略?？茖W發(fā)展、綠色發(fā)展與公共利益優(yōu)先原則是政府應對安全問題的策略，做到軟硬兼施、內外兼顧，兩手都要抓，兩手都要硬。首先，加強硬件建設，從外部控制入手。所謂“硬件”，指的是具有強制性的法律法規(guī)，構建起約束政府——市場——社會三者的法律框架；其次，加強“軟件”建設，選擇內部控制路徑。這里的“軟件”指的是人的精神動力，一種為了公共利益而犧牲小我的公共精神，一種集民族精神、愛國氣節(jié)、公民道德、職業(yè)倫理于一體的精神力量。對于政府公務人員而言，他們本身肩負著雙重的價值標準，一個來自于自身成長過程中形成的價值觀與信仰，一個來自于工作中必須承載的組織倫理與道德，這些內部控制資源在沖突與相容中決定著一個人的行為與態(tài)度。加強“軟件”建設，尤其需要政府自上而下地全面踐行社會主義核心價值觀，因為，政府公務人員的服務意識與公共精神決定著政府的決策方案制定是否周密、時機選擇是否得當、節(jié)奏把握是否穩(wěn)妥、推進是否精細，最終體現(xiàn)為人民的利益與安全是否能夠得到保障。

在社會變革時期，面對社會上凸顯的種種安全問題，政府的當務之急是認真對待，積極尋找解決之道；避重就輕地推卸責任、對人民安全漠然視之，將會使政府面臨合法性危機。因此，選擇內外控制兩條路徑，把完善法律法規(guī)與重視價值體系構建相結合，從根本上解決公民安全問題，防公民安全隱患于未然，是政府當下重點工作之一。

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[6]H.George Frederickson，The Spirit of Public Administration，Jossey-Bass Publishers，San Francisco，1997.52.

（責任編輯：牟春野）

Abstract：At present，a large number of issues concerning civil security has become increasingly prominent.It has become a top priority of the current government work as to how to effectively solve these problems and to create a social environment which combines political security，economic security and social security.Therefore，we must clarify that the guarantee of civil security is a sacred responsibility endowed by the constitution.When facing new situations and new problems，the government must assume its responsibility of civil security，and to strive to build a responsible governance，implement the “Safe China” strategy，adhere to scientific development and green development，take public interests as priority so as to ensure the security of citizens.

Key words：civil security；public interests；government responsibility