2017年4月，在不到一周時間里，成都雙流國際機場先后4次遭遇“無人機”干擾民航事件，造成近百架航班延誤，上萬名旅客出行受阻被滯留機場。5月9日中午，重慶機場南部方向受到無人機干擾，航班起降受到影響，12架次航班備降外場。不僅是成都、重慶，國內(nèi)已有多家機場多次發(fā)生無人機等飛行物入侵機場凈空保護(hù)區(qū)、妨礙航班運行安全的事件。據(jù)民航部門公布的數(shù)據(jù)顯示，2015年全國共發(fā)生無人機干擾民航飛行事件4起，2016年則發(fā)生23起。無人機“黑飛”現(xiàn)象為何會頻繁出現(xiàn)，應(yīng)該如何監(jiān)管，已成為當(dāng)下不容回避的問題。

無人機“黑飛”事件頻出

所謂無人機“黑飛”，就是指未經(jīng)許可的飛行，即未向國家飛行管制部門提出臨時空域和飛行計劃申請，或未按照批準(zhǔn)的飛行計劃實施的無人機違規(guī)飛行。在中國，任何未取得民航局許可的飛行都是違法的，這種飛行有一定危險性。根據(jù)相關(guān)實驗，一只重為1.8kg的鳥與一架飛行速度為960km/h的大飛機相撞，產(chǎn)生的沖擊力比炮彈還大。一般的消費級無人機的重量為1.5～150kg，通常由質(zhì)地堅硬的材料制成，無人機若與高速飛行的飛機相撞，嚴(yán)重時可能造成機毀人亡的慘劇。另外還可能造成地面人身財產(chǎn)安全（墜機落體）等。

我國出臺多項政策治理“黑飛”

我國已開始重視對無人機的立法和管理，最近，《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》、《無人駕駛航空器專項整治方案》等文件相繼出臺，加大了對無人機“黑飛”的管理力度。

2016年10月，民航局出臺《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》，規(guī)定包括7kg以內(nèi)無人機、無人機駕駛員或無人機觀測員與無人機保持直接目視視覺接觸的操作方式，航空器處于駕駛員或觀測員目視視距內(nèi)半徑500m內(nèi)運行，相對高度低于120m的無人機飛行，均由無人機系統(tǒng)駕駛員自行負(fù)責(zé)，無須證照管理。民用無人駕駛航空器飛行應(yīng)當(dāng)為其單獨劃設(shè)隔離空域，明確水平范圍、垂直范圍和使用時段。

2017年4月27日國家空管委印發(fā)《無人駕駛航空器專項整治方案》，提出整治的主要對象、整治手段和預(yù)期達(dá)到的效果，整治時間為5月至8月。專項整治分為清查摸底、集中整治、總結(jié)評估三個階段。2017年5月底前，完成對無人駕駛航空器、無人駕駛航空器培訓(xùn)機構(gòu)及操作人員的登記普查。7月31日前，對全省各機場、機場周邊、重要設(shè)施和敏感地區(qū)，加強無人駕駛航空器違法違規(guī)問題監(jiān)控處置和處罰，依法嚴(yán)厲打擊違規(guī)、清理亂象、正規(guī)秩序。8月底前，根據(jù)專項整治情況，總結(jié)經(jīng)驗做法，研究提出建立健全無人駕駛航空器管理長效機制的措施辦法。近期密集出臺的各項舉措，屬于專項整治工作的一環(huán)。

公安部門也規(guī)定了對違規(guī)使用無人機行為的處罰。依據(jù)《中華人民共和國治安管理處罰法》第二十三條“擾亂公共場所秩序”相關(guān)規(guī)定予以罰款和拘留；2017年1月公安部發(fā)布的《治安管理處罰法》（修訂公開征求意見稿）明確了對違規(guī)使用無人機行為的處罰。第46條增加規(guī)定，違反國家規(guī)定，“在低空飛行無人機、動力傘、三角翼等通用航空器、航空運動器材，或者升放無人駕駛自由氣球、系留氣球等升空物體的，處5日以上10日以下拘留；情節(jié)較重的，處10日以上15日以下拘留。

仍然存在的問題與原因

上述規(guī)定反映出無人機“黑飛”現(xiàn)象已經(jīng)引起有關(guān)部門高度重視，無人機“黑飛”的法律規(guī)制會加快進(jìn)程。但總的來說，上述內(nèi)容比較宏觀、籠統(tǒng)，對無人機生產(chǎn)、銷售、使用各環(huán)節(jié)沒有詳細(xì)的管理規(guī)定和實施細(xì)則，特別是對無人機低空空域的飛行活動沒有明確的法律條文進(jìn)行規(guī)范。以專項整治的方式對無人機進(jìn)行監(jiān)管，短期內(nèi)會取得一定效果，但還是需要制度建設(shè)才能從根本上解決問題。

目前，無人機“黑飛”屢禁不止，原因主要如下：

一是存在法律漏洞?，F(xiàn)在管理法規(guī)對無人機的飛行高度、飛行時間、飛行區(qū)域等都沒有明確規(guī)定，最重要的是規(guī)定要求飛行必須首先申請。但是，到底向誰申請，誰來監(jiān)管，都不清楚，這是無人機“黑飛”的根本原因。無人機適航法律問題也缺乏法律依據(jù)。根據(jù)《非經(jīng)營性通用航空登記管理規(guī)定》，對于超輕型飛行器的，不要求其具有國籍登記證和適航證，航空人員也無執(zhí)照要求。但目前的困境在于，無人機行業(yè)其實涉及到經(jīng)營性和非經(jīng)營性兩類情況，到底應(yīng)當(dāng)適用何種審批無章可循。關(guān)于無人機駕控人員的資質(zhì)問題目前亦無統(tǒng)一的規(guī)定。而且，中國《民用航空法》、《空域管理條例》，還有無人機的相關(guān)管理規(guī)定中，目前都沒有對無人機的犯罪行為進(jìn)行明確規(guī)定。一旦出現(xiàn)問題，只能認(rèn)為擾亂公共秩序、危害公共安全，援用《治安管理處罰條例》。

二是現(xiàn)有的無人機立法效力等級較低。國家立法層面關(guān)于航空領(lǐng)域基本未涉及無人機問題。直接和無人機相關(guān)的法規(guī)基本上都是由民航局制定的，民航局為部委管理的國家局，隸屬交通運輸部，已不具有制定行政規(guī)章的立法資格，其頒布的文件只能作為規(guī)范性文件，不具有普遍約束力。與此同時，政策性文件也大量出現(xiàn)，包括新興產(chǎn)業(yè)支持，低空管理等，但政策性文件不具有法律屬性，不能為無人機行業(yè)的發(fā)展提供明確的法律支持。雖然無人機可以作為航空器管理，但是基于無人機適用于不同的領(lǐng)域，其本身規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)又不完全一致，原航空器管理法規(guī)很難滿足無人機的發(fā)展要求。

三是無人機自身特點造成監(jiān)管困難。由于無人機目標(biāo)小、速度快、易操控、隱蔽性強，雷達(dá)較難發(fā)現(xiàn)，避讓難度大。同時，飛機的航電設(shè)備可能會受到無人機信號的干擾，危害飛行安全。由于不少無人機是以塑料、玻璃纖維等非金屬材料制造，對其探測和預(yù)警的難度較大。

四是法律意識缺失。在成都“無人機”干擾民航事件中，無人機操控手“是個無人機愛好者，對無人機要進(jìn)行的申報程序不是很詳細(xì)。當(dāng)時他說飛行高度不是很高，應(yīng)該沒問題。被阻止后，聽到危害后果，他很后悔，很后怕。”這種情況非常有代表性，由于無人機發(fā)展迅猛，相關(guān)的宣傳又很不到位，包括無人機操控手在內(nèi)的無人機使用者并不清楚自己的權(quán)利、義務(wù)，更談不上違規(guī)使用應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任了。“黑飛”現(xiàn)象在所難免。

意見與建議

針對無人機“黑飛”的現(xiàn)狀，需要從以下幾個方面進(jìn)行法律應(yīng)對：

一是進(jìn)行立法的頂級設(shè)計。無人機立法監(jiān)管是世界性難題，各國紛紛立法應(yīng)對。其中有些國家和組織首先進(jìn)行無人機立法的頂層設(shè)計，為無人機的監(jiān)管設(shè)定目標(biāo)，明確監(jiān)管理念和監(jiān)管進(jìn)程。如2013年11月，美國航空管理局（FAA）發(fā)布了《民用無人機系統(tǒng)融入美國國家空域系統(tǒng)的路線圖》，就民用無人機融入國家空域系統(tǒng)（NAS）提出了融通、整合和演化三個階段遠(yuǎn)景。2014年，美國《2012年FAA現(xiàn)代化與改革法案》正式生效，構(gòu)建無人航空器系統(tǒng)融入美國國家空域系統(tǒng)的頂層框架。2015年3月12日，歐洲航空安全局出臺《無人機運行概念》文件，提出無人機融入現(xiàn)有航空體系必須以安全為前提，并且應(yīng)該逐步形成創(chuàng)新性強且具有競爭力的歐洲無人機產(chǎn)業(yè)，特別對中小企業(yè)而言，創(chuàng)造就業(yè)機會。提出的無人機法規(guī)框架必須滿足一定的安全要求并且公眾接受范圍內(nèi)保護(hù)環(huán)境，為新興產(chǎn)業(yè)的生長和成熟提供足夠的彈性空間?！稓W盟無人機運行路線圖》也提出了“以運行為中心”的無人機監(jiān)管方法。此外，無人機的監(jiān)管還要兼顧隱私、數(shù)據(jù)保護(hù)、安全、責(zé)任、保險、環(huán)境保護(hù)等問題。

我國的無人機行業(yè)已經(jīng)世界領(lǐng)先，但缺乏對無人機監(jiān)管的頂層設(shè)計，這必然會出現(xiàn)無人機“黑飛”嚴(yán)重時進(jìn)行專項整治的情形出現(xiàn)，結(jié)果會為中國無人機產(chǎn)業(yè)發(fā)展蒙上不確定的陰影，而技術(shù)的發(fā)展總是先于法律的規(guī)制，會一直處于被動狀態(tài)。因此，頂層設(shè)計是統(tǒng)領(lǐng)無人機監(jiān)管的綱領(lǐng)和指導(dǎo)，當(dāng)務(wù)之急就是明確無人機監(jiān)管的立法理念：航空安全和無人機產(chǎn)業(yè)發(fā)展的平衡；確定監(jiān)管原則：分級分類、全壽命周期（設(shè)計、生產(chǎn)、銷售、使用）、誰應(yīng)用誰監(jiān)管（中國航空綜合技術(shù)研究所副總工程師、研究員舒振杰在2017年深圳無人機世界大會發(fā)言中提出）；監(jiān)管進(jìn)程：分幾個階段，每個階段的目標(biāo)和重點等。

二是建立健全相關(guān)立法。應(yīng)當(dāng)從制定航空基本法入手，解決有人機與無人機的法律規(guī)制區(qū)分問題，明確無人機的空域使用范圍、界限，確定無人機在低空空域的合法身份問題，將無人機納入現(xiàn)有的航空體系之中。完善《低空空域管理使用規(guī)定》，使之具有可操作性。在此基礎(chǔ)上，明確空域劃設(shè)、分類管理、飛行準(zhǔn)入、安全監(jiān)管、使用評估和人員培訓(xùn)等問題，建立健全低空空域管理法律制度。

建立具體的無人機飛行許可制度、無人機適航性標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定制度、無人機操控人員資質(zhì)制度。完善無人機涉及保險和合同等商業(yè)方面的相關(guān)法律，以及有關(guān)網(wǎng)絡(luò)安全、環(huán)境保護(hù)、隱私和人權(quán)等社會公共利益的法律。完善無人機侵權(quán)責(zé)任制度。

完善無人機行業(yè)規(guī)則。無人機行業(yè)復(fù)雜，上游和下游產(chǎn)業(yè)鏈都需要得到管理和規(guī)制。無人機行業(yè)涉及的駕駛員、培訓(xùn)機構(gòu)、證照管理、飛行空域、應(yīng)用范圍、適航標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)準(zhǔn)入等方面均需由行業(yè)管理機構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一的行業(yè)立法。

三是明確監(jiān)管分工。空軍負(fù)責(zé)空域劃設(shè)及監(jiān)管，組織對空中不明情況的查證處置，參與違法違規(guī)飛行活動的地面查處；民航負(fù)責(zé)無人機登記、駕駛員管理、飛行管理、飛行審批報備，對違規(guī)飛行活動進(jìn)行地面查處；地方公安機關(guān)負(fù)責(zé)違法違規(guī)飛行器降落后的秩序維護(hù)和現(xiàn)場處置，配合有關(guān)單位對違法違規(guī)飛行的單位和個人進(jìn)行查處。除此之外，根據(jù)無人機的用途，誰應(yīng)用誰監(jiān)管，涉及到農(nóng)業(yè)植保的，由農(nóng)業(yè)部牽頭，涉及到無人機執(zhí)法的，由司法部負(fù)責(zé)牽頭監(jiān)管。

四是技術(shù)監(jiān)管。針對無人機的特點，技術(shù)監(jiān)管是最有效的監(jiān)管。推廣和運用電子圍欄、無人機云等進(jìn)行監(jiān)管。經(jīng)民航局飛行標(biāo)準(zhǔn)司批準(zhǔn)，無人機云系統(tǒng)“優(yōu)云”已推出。該系統(tǒng)是輕小型民用無人機運行動態(tài)數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，用于向無人機用戶提供航行服務(wù)、氣象服務(wù)等，同時對民用無人機運行數(shù)據(jù)進(jìn)行實時監(jiān)測?！皟?yōu)云”系統(tǒng)目前只是（無人機用戶）主動加入的階段，以后應(yīng)該強制要求加入。出臺行業(yè)強制規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，讓無人機都有一顆“規(guī)則芯”；通過內(nèi)置電子圍欄等安全模塊，讓無人機出廠就具備守法的天賦；同時，還可以考慮開發(fā)更加便捷、智能的飛行計劃申報系統(tǒng)，優(yōu)化審批流程，切實提高操控者的申報效率。無人機監(jiān)管還應(yīng)對生產(chǎn)商進(jìn)行限制，增強GPS飛行控制系統(tǒng)的安全性，以防不法分子對GPS飛行控制系統(tǒng)進(jìn)行破解，同時相關(guān)法規(guī)的實施細(xì)則應(yīng)更加細(xì)化。對于機場等對凈空有高度需求的區(qū)域應(yīng)該設(shè)置主動防御系統(tǒng)，從根本上杜絕無人機非法入侵。如大疆建議：為無人機劃定嚴(yán)格的機場禁飛和限飛區(qū)域。在禁飛區(qū)域內(nèi)不能起飛；在限飛區(qū)域內(nèi)嚴(yán)格限制飛行高度。無人機全面使用廣播式自動相關(guān)監(jiān)視（ADS-B）接收機等載人飛機預(yù)警系統(tǒng)，收到的民航飛機信息在進(jìn)行數(shù)據(jù)保護(hù)處理后提示用戶，警示用戶載人飛機的存在；在中國國內(nèi)，在必要時強制無人機下降高度或降落避讓。無人機配備一機一碼的標(biāo)識碼，無人機飛行信息可實時接入管理系統(tǒng)，監(jiān)管部門也可使用特殊設(shè)備對誤闖入相應(yīng)區(qū)域的無人機進(jìn)行查詢、記錄。

五是降低守法成本，加大法規(guī)的宣傳普及力度。提前告知無人機操控者所擁有的各項權(quán)利和義務(wù)，既可有效減少飛行安全隱患，也是保證無人機出現(xiàn)事故后，對責(zé)任人進(jìn)行合法追責(zé)的必要前提。加大宣傳力度，廣泛宣傳，普及法律法規(guī)、機場凈空保護(hù)知識和無人駕駛航空器飛行規(guī)章制度，開展宣傳教育進(jìn)社區(qū)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)俱樂部活動。講清違法違規(guī)飛行行為的危害性，強化警示教育效果，提高社會公眾守法和安全意識。相關(guān)部門將及時發(fā)布行業(yè)政策信息。充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用，設(shè)置舉報電話，公布舉報方式，暢通舉報渠道，重獎舉報行為，形成群防群治的大格局，營造共同維護(hù)公共安全和航空安全的環(huán)境氛圍。

（責(zé)任編輯：王瀟一）