夏行

（中共寧波市委政策研究室，浙江寧波315000）

秩序維度的考量：由鎮(zhèn)向城蝶變的戰(zhàn)略起緣與路徑選擇

夏行

（中共寧波市委政策研究室，浙江寧波315000）

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的核心是以人為本的城鎮(zhèn)化，重心在城鎮(zhèn)發(fā)展，變化在空間結構，基礎在體制創(chuàng)新。隨著這一發(fā)展戰(zhàn)略的深入實施，必將對社會治理秩序和全球發(fā)展產生深刻影響。許多國外學者都把“中國的城市化”與“美國的高科技”并列為影響21世紀人類發(fā)展進程的兩大關鍵因素[1]。近年，浙江、山東、廣東、江蘇等沿海發(fā)達地區(qū)都在極力推進中心鎮(zhèn)小城市化培育試點?？梢哉f，在沿海地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能性質的中心鎮(zhèn)，正掀起一場由鎮(zhèn)到市的華麗蝶變，這個蝶變核心就是社會治理秩序。

一、由鎮(zhèn)向城華麗蝶變的戰(zhàn)略起緣

改革開放以來，我國一直把改變城鄉(xiāng)二元結構、推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展作為重要戰(zhàn)略思想，持續(xù)注重中小城市協(xié)調發(fā)展，大力推進新型城鎮(zhèn)化，一大批小城鎮(zhèn)迅速發(fā)展起來，一些經濟發(fā)達鎮(zhèn)也逐漸成長為具有城市特性的特大鎮(zhèn)。隨著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，把農村地域建制的中心鎮(zhèn)發(fā)展成為現(xiàn)代小城市[2]，是順應城鄉(xiāng)發(fā)展秩序變化、優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結構的迫切需要，也是推進以人為本、以城帶鄉(xiāng)、一體發(fā)展的必然選擇。

（一）從客觀規(guī)律看，小城市是城鄉(xiāng)聚落演變歷史進程特征的新反映，是具有先行示范功能的新型城市化戰(zhàn)略“引領者”

在漫長的城鄉(xiāng)結構和城鄉(xiāng)秩序的演化過程中，從村落開始，又因商品交易逐漸成長為集鎮(zhèn)，最后發(fā)展成各類大中小城市，逐步形成村莊、集鎮(zhèn)、小城市、大城市等形態(tài)鮮明的空間結構體系，這是一個城鄉(xiāng)聚落逐漸向高層次形態(tài)結構演變的過程[3]。當前，在城鎮(zhèn)化改革的浪潮中，一批中心鎮(zhèn)迅速發(fā)展和崛起，有的開始逐漸成長為特大鎮(zhèn)。順應城鄉(xiāng)聚落演變規(guī)律，把那些功能強、潛力大的中心鎮(zhèn)發(fā)展為小城市，這是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重大創(chuàng)新。由鎮(zhèn)向城蝶變，核心是強鎮(zhèn)擴權問題，給予鎮(zhèn)以城市的發(fā)展權。要通過率先在體制上實現(xiàn)突破，進行探路，從而在加快推進新型城鎮(zhèn)化中更好地發(fā)揮排頭兵、競爭主力軍和創(chuàng)新先行者的作用。

（二）從區(qū)域發(fā)展看，小城市是產業(yè)集聚發(fā)展的新增長極，成為具有自我生長功能的區(qū)域“發(fā)動機”

從增長極理論看，一個區(qū)域的持續(xù)發(fā)展需要內源性的動力，需要發(fā)展“磁極”。城鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)一體發(fā)展的重要節(jié)點，是培育區(qū)域“磁極”的重要選擇。城鎮(zhèn)要有“磁力”，要有虹吸效應，要能保持持續(xù)性的自我生長功能，必須跨越相應的規(guī)模門檻[4]。由鎮(zhèn)向城蝶變，有利于集約發(fā)展，發(fā)揮規(guī)模效應，從而成為帶動區(qū)域發(fā)展的增長極。當前，中心鎮(zhèn)尤其是特大鎮(zhèn)，具備了跨越門檻的條件，具有了規(guī)模經濟效應。因此，要順應城鄉(xiāng)空間結構的等級性變化，努力將那些規(guī)?；A好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮闹行逆?zhèn)培育成小城市，形成更大規(guī)模的集聚效應和擴散效應，使其成為具有自我持續(xù)發(fā)展能力的區(qū)域增長極。

（三）從空間布局看，小城市是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略節(jié)點，是具有彌合斷層功能的城鄉(xiāng)“融合器”

以城帶鄉(xiāng)、一體發(fā)展是今后一個時期城鄉(xiāng)關系變化的基本態(tài)勢。農村人口向城市集聚，城市文明向農村輻射，需要有中間環(huán)節(jié)來承接。但是，在城鄉(xiāng)二元結構的背景下，城鄉(xiāng)空間結構有著嚴重的斷裂問題，出現(xiàn)了“斷層”現(xiàn)象，大城市過大，小城鎮(zhèn)過多，中小城市不夠。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，主要節(jié)點就是中心鎮(zhèn)。它一頭連著農村，一頭連著城市，被稱為“農村之首、城市之尾”，是聯(lián)系城市與農村的紐帶[5]。適時推動由鎮(zhèn)向城蝶變，既有利于農村轉移人口市民化，又有利于城鎮(zhèn)結構體系梯層化，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供廣泛而持久的動力。

（四）從公共職能看，小城市是城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的重要載體，是具有集聚服務功能的強力“輻射塔”

由鎮(zhèn)向城蝶變的一個重要目標是優(yōu)化城鎮(zhèn)功能結構，提升公共服務功能[6]。在城鄉(xiāng)二元結構下，城鄉(xiāng)基本公共服務是分隔的，也是不均等的，特別是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)數量偏多，層級梯次不明，公共服務資源整合不夠，制約了公共服務水平的提高。當前，傳統(tǒng)的以行政區(qū)劃為界的封閉式發(fā)展格局正在逐漸被打破，新的以經濟區(qū)域為界的開放式統(tǒng)籌發(fā)展格局正在逐步形成。由鎮(zhèn)向城蝶變，就是要按城市標準與區(qū)域服務需求進行規(guī)模定位，在重大公共服務設施建設和重要功能配置等方面打破行政區(qū)劃限制，實行區(qū)域統(tǒng)籌、聯(lián)建共享，集中配置一些區(qū)域性的教育、衛(wèi)生、文化、科技、娛樂、商業(yè)等公共設施，充分發(fā)揮小城市在區(qū)域公共服務中的集聚輻射作用。

二、由鎮(zhèn)向城華麗蝶變的治理秩序

由“鎮(zhèn)”變“城”是一次新的質的飛躍[7]，飛躍的是城鄉(xiāng)社會結構功能的戰(zhàn)略轉換，是城鄉(xiāng)社會治理秩序的優(yōu)化重組。它不是機械的規(guī)模擴張，而是強調發(fā)展理念、建設思路、管理模式、生活方式、城鎮(zhèn)功能的根本性變化[8]。用農民的話說：“我們是從農村走向城市，從農民走向市民?！庇涉?zhèn)向城的蝶變過程，必然會反映到城鄉(xiāng)社會治理秩序的變化上，這種變化是綜合的、系統(tǒng)的，也是戰(zhàn)略性的。從現(xiàn)實演進分析，這種由鎮(zhèn)向城蝶變所引發(fā)的城鄉(xiāng)社會治理秩序的變化，主要表現(xiàn)在五個方面的結構性轉換。

（一）城鎮(zhèn)功能秩序的結構性轉換

由鎮(zhèn)向城的蝶變，首先是城鎮(zhèn)功能秩序的結構性轉換，也就是由單一功能城鎮(zhèn)向多元功能城市的轉變。城鎮(zhèn)功能是城鎮(zhèn)存在的本質特征，是城市系統(tǒng)對外部環(huán)境的作用和秩序，這種功能包含了生產、服務、管理、集散、文化等多種功能。由于不同特色的城鎮(zhèn)有不同的城鎮(zhèn)功能，同樣不同發(fā)展階段也表現(xiàn)出階段性的城鎮(zhèn)功能。從現(xiàn)階段眾多的小城鎮(zhèn)來看，城鎮(zhèn)功能單一現(xiàn)象和雷同問題明顯，生產功能顯著增強，服務功能明顯不夠。特別是粗放式發(fā)展使城鎮(zhèn)建設以外延方式快速擴張，這不僅是物質形態(tài)的老化，更是功能性和結構性的衰退。當前，“雜燴式”“攤大餅”的現(xiàn)象較為普遍。因此，由鎮(zhèn)向城蝶變，就是調整和優(yōu)化城鎮(zhèn)功能形態(tài)結構，改變現(xiàn)有“雜燴式”的粗放式功能形態(tài)結構，轉變?yōu)椤捌幢P式”有機融合的集約式發(fā)展形態(tài)，實現(xiàn)以規(guī)模擴張為主向以功能提升為主的轉變。

（二）空間布局秩序的結構性轉換

空間布局也有秩序，也會隨著城鄉(xiāng)空間結構的變化而變化。在城鎮(zhèn)功能結構轉型的影響下，城鄉(xiāng)分割的“二元空間”結構將發(fā)生重大變化，城鄉(xiāng)相融的一體化空間結構將逐步形成，從而實現(xiàn)空間布局秩序的結構性轉換。這種轉換，就是城鎮(zhèn)體系的空間結構由單中心向多中心演化，形成新興的“網絡城市”[9]。（見圖1）

圖1 城鎮(zhèn)空間發(fā)展階段與城鎮(zhèn)空間演變趨勢

由鎮(zhèn)向城蝶變，意味著城鎮(zhèn)空間獲得前所未有的擴張，必然使經濟資源向城鎮(zhèn)大規(guī)模集中，文化資源向城鎮(zhèn)大幅度集聚，鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)大梯度遷移。這將使城鄉(xiāng)空間布局結構秩序發(fā)生重大變化，城鄉(xiāng)體系由星羅棋布式的分散無序分布向中心城市—小城市—節(jié)點城鎮(zhèn)—農村新社區(qū)梯度式、網絡化的新型城鎮(zhèn)體系方向演進，新農村建設呈現(xiàn)由點狀向面狀、連線成片發(fā)展的演進態(tài)勢，工業(yè)發(fā)展由混雜、散亂、多樣分布向園區(qū)化、功能化、專業(yè)化的產業(yè)集聚型布局結構方向演進，特別是鄉(xiāng)村企業(yè)呈現(xiàn)“二次集中”（即企業(yè)由小鄉(xiāng)鎮(zhèn)向中小城市和中心鎮(zhèn)集聚）的發(fā)展趨勢?？梢哉f，未來城鄉(xiāng)空間將會著力形成“中心城市—副中心城市—小城市—中心鎮(zhèn)—中心村—特色村”這樣多層級、組團式、網絡化的城鎮(zhèn)體系新格局。

（三）產業(yè)層次秩序的結構性轉換

城鎮(zhèn)發(fā)展的動力基礎是產業(yè)。隨著城鎮(zhèn)功能的變化，空間布局的優(yōu)化，必然會引起城鎮(zhèn)產業(yè)的多元發(fā)展。由鎮(zhèn)向城蝶變，不僅是城市形態(tài)的蝶變，更是產業(yè)形態(tài)的蝶變，會根據區(qū)域城鎮(zhèn)體系職能分工，逐步形成各具特色的主導產業(yè)，并逐漸推進城鄉(xiāng)之間產業(yè)結構的聯(lián)動調整、梯度提升，推動實現(xiàn)小城市周邊地區(qū)產業(yè)結構的城市化轉型。產業(yè)發(fā)展秩序的演變規(guī)律表明，由鎮(zhèn)向城蝶變，必然要求前瞻性研究產業(yè)發(fā)展策略、產業(yè)發(fā)展目標和產業(yè)發(fā)展措施。要從錯位競爭、特色發(fā)展的思路出發(fā)，探索建立符合區(qū)域分工的特色產業(yè)集聚區(qū)，或者與同級城鎮(zhèn)形成面向更大市場的規(guī)?；a業(yè)集群，增強小城市的自我生長功能。

（四）生活方式秩序的結構性轉換

由鎮(zhèn)向城蝶變，也是生活方式和生活秩序的結構性轉換[10]。所謂生活方式和生活秩序的結構性轉換，就是在城鎮(zhèn)功能、就業(yè)結構、空間結構城市化轉型的基礎上，按照城市標準配套各項市政基礎設施，形成健全的公共服務體系、完整的綠化生態(tài)系統(tǒng)與優(yōu)美的城鎮(zhèn)空間環(huán)境，讓農村居民與城市居民一樣都能平等地享受現(xiàn)代文明的成果，從而使農村居民的消費行為、生活方式、價值觀念都將發(fā)生深刻的變化和城市化轉型。當前，農民市民化了，“轉身上樓了”，但生活方式仍然保持或者大部分保持農村化。由鎮(zhèn)向城蝶變，就是要使農民市民化，既要讓農民轉變社會身份和職業(yè)，更要轉變角色意識、思想觀念、社會權利和行為模式，實現(xiàn)從農民角色群體向市民角色群體整體轉型。

（五）鄉(xiāng)村治理秩序的結構性轉換

鄉(xiāng)村治理是中國現(xiàn)代化進程中一個十分重要的問題，也是由鎮(zhèn)向城蝶變必須解決的重大問題。在城鄉(xiāng)分治的二元化制度結構中，農村實行的是集體所有制的土地產權制度，鄉(xiāng)村治理也是一種按地域關系相聯(lián)結的捆綁式的治理秩序。但在現(xiàn)代城市社會中，更多的是以業(yè)緣關系為基礎的專業(yè)化分工社會。由鎮(zhèn)向城蝶變，更大的考驗是社會治理結構的轉變，從傳統(tǒng)村落共同體組織向開放社區(qū)命運體組織轉變，從以土地關系為紐帶向以業(yè)緣關系為基礎的社會治理轉變。由鎮(zhèn)向城蝶變的過程，也是鄉(xiāng)村社區(qū)向城市社區(qū)轉變的過程，如何建立起一系列產權關系清晰、符合現(xiàn)代市場經濟運行規(guī)律的經濟制度和社區(qū)治理結構，是由鎮(zhèn)向城蝶變中亟待研究和解決的難題。因此，應從培育小城市的角度來調整目前的鄉(xiāng)村治理結構，改革不合理的農村管理體制和組織制度，加快鄉(xiāng)村治理結構創(chuàng)新，推進農村新社區(qū)建設，加強社會組織培育，深化農村集體資產股份制改造，及時實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理向城市治理的轉型。

三、由鎮(zhèn)向城華麗蝶變的路徑選擇

加快經濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革，是我國當前推進新型城鎮(zhèn)化的一個重要任務。由鎮(zhèn)向城蝶變，就是一種經濟發(fā)達鎮(zhèn)加快改革的體現(xiàn)，是新型城鎮(zhèn)化的一個突破口。這個突破口涉及空間優(yōu)化、功能布局、產業(yè)升級、體制改革等方方面面，需要從各自實際出發(fā)，選擇最合理的蝶變策略和路徑，系統(tǒng)設計、統(tǒng)籌安排，綜合配套、有序推進。

（一）由鎮(zhèn)向城華麗蝶變的策略選擇

由鎮(zhèn)向城蝶變是一個復雜的過程，需要有策略、有原則，這樣才不會偏離方向、迷失道路。從當前情況看，應把握“四性”原則，即定位要有戰(zhàn)略性、規(guī)劃要有超前性、建設要有現(xiàn)代性、管理要有智慧性。

1.定位要有戰(zhàn)略性，以戰(zhàn)略眼光對小城市進行科學定位。城市定位是城市發(fā)展和競爭戰(zhàn)略的核心，關系著城市發(fā)展的方向和區(qū)域生產力的總體布局。要以戰(zhàn)略眼光對小城市進行科學定位。從與中心城市相對區(qū)位的角度出發(fā)，小城市可以分為兩類：一類是郊區(qū)新城，另一類是節(jié)點新城。這兩者所承擔的城市職能有一定的差異。郊區(qū)新城往往是中心城市的一個功能區(qū)，只承擔中心城市的部分功能；而節(jié)點新城則是一個獨立的城市，承擔一定區(qū)域集聚和輻射作用，是聯(lián)系城鄉(xiāng)的關鍵節(jié)點。小城市除了基本功能以外，還必須具有鮮明的特色功能。像美國加州著名的海岸度假小城圣塔·巴巴拉市，其周圍四個衛(wèi)星城市突出休閑旅游、餐飲和人居等特色功能。值得注意的是，這個特色功能不僅僅關注于經濟層面，還應重視教育、文化以及醫(yī)療衛(wèi)生等其他領域，從特色資源方面去選擇和營造特色功能。

2.規(guī)劃要有超前性，以未來思維對小城市進行規(guī)劃編制。城市規(guī)劃在城市建設和管理過程中占據著龍頭地位。小城市是城市而不是“鎮(zhèn)”，是與大都市相配套的小型城市，是城市群中的重要組成部分。因此，小城市的規(guī)劃，必須切實轉到城市屬性上來，按照現(xiàn)代化中小城市的理念與標準去規(guī)劃土地利用強度和密度、產業(yè)布局、基礎設施、居民社區(qū)、交通體系等，使得城市各個系統(tǒng)相互匹配、相互融合。特別值得一提的是，小城市應彰顯自己的個性，重視城市形象和人文精神的塑造，以滿足特色功能培育和營造的需要。同時，要注重城市設計，重視城市形象和人文精神的塑造，打造有個性的城市名片。

3.建設要有現(xiàn)代性，以開放的視野對小城市進行布局建設。小城市的建設是對城市規(guī)劃的執(zhí)行和實現(xiàn)，是城市發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)。在建設過程中，一定要體現(xiàn)現(xiàn)代化的視野，至少做到“二十年不過時、五十年不落后”。對此，必須嚴格按照現(xiàn)代化城市的高標準推進小城市的建設。在建設質量上要有“百年大計”的標準，各類配套設施要適當超前建設。居住物業(yè)的設計上要有層次性，適應不同層次人群的居住需求，分階段建設的住宅小區(qū)要集中布局，使之形成管理的經濟規(guī)模。地下管網要高標準超前建設，配套設施與重大項目同步建設、同步驗收，并把公交優(yōu)先的理念落實到道路框架和相關配套設施建設的全過程，充分體現(xiàn)現(xiàn)代城市管理與運行的要求。

4.管理要有智慧性，以互聯(lián)網方式對小城市進行智能改造。對于小城市而言，城市管理可以說是一個全新的職能和任務。要進行先進性的頂層設計，努力形成具有智慧性的小城市管理技術手段和體制機制，使其成為實踐智慧城市建設的先發(fā)區(qū)域。這就需要加快完善數字化的管理系統(tǒng)，建立城市網格化管理信息平臺，推動城市管理工作的互聯(lián)、信息的互通和資源的共享。小城市的管理要充分運用互聯(lián)網、物聯(lián)網及現(xiàn)代信息通信技術，積極采用數字化城管和網格化管理，打造信息化綜合平臺，將信息技術廣泛應用到城市管理、交通運輸、應急指揮以及便民服務等系統(tǒng)中。同時，要加強智能化的社區(qū)管理，讓居民能足不出戶享受網上繳費、瀏覽數字圖書館、調閱家庭健康檔案等服務。

（二）由鎮(zhèn)向城華麗蝶變的培育路徑

小城市是新一輪統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新引擎、發(fā)動機和增長極[11]。當前，擺在我們面前的主要問題已經不是要不要培育小城市的問題，而是如何使中心鎮(zhèn)快捷地蝶變?yōu)楝F(xiàn)代化小城市的問題和如何使小城市成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要戰(zhàn)略節(jié)點的問題。針對實踐中的經驗和發(fā)展中的困境，就由鎮(zhèn)向城蝶變的培育路徑問題，做些試探性的思考和回答。

1.空間布局要“擇優(yōu)培育”，加速形成以小城市為節(jié)點的網絡型城市格局。所謂“擇優(yōu)培育”，就是要順應市場運行機制和城鄉(xiāng)聚落演進的規(guī)律，探索建立由鎮(zhèn)向城蝶變的競爭性選擇機制，將最具成長力的小城鎮(zhèn)選擇為小城市培育的戰(zhàn)略重點。小城市培育的一個重要目標是既要使自己成長為區(qū)域性的增長極，更要通過小城市的區(qū)域整合，加速網絡型城市的形成，在更大范圍、更寬領域產生節(jié)點鏈接連鎖效應，使城鄉(xiāng)之間功能相互依賴更加緊密，努力實現(xiàn)雙向運動、雙向輻射。要實現(xiàn)這樣的空間發(fā)展目標，小城市培育的選點布局和聯(lián)動發(fā)展至關重要。一要科學布局，擇優(yōu)發(fā)展。按照全域理念，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、梯次銜接、布局合理、功能配套、突出特色的原則，以市域主體功能為導向，在市域范圍內統(tǒng)籌配置資源要素，統(tǒng)籌規(guī)劃全域城鄉(xiāng)空間布局，著力形成“中心城市—副中心城市—小城市—中心鎮(zhèn)—中心村—特色村”多層級、組團式、網絡化的都市區(qū)城鎮(zhèn)體系新格局和區(qū)域優(yōu)勢互補、主體功能清晰、國土空間高效利用的市域空間新結構。二要區(qū)域協(xié)作，組團發(fā)展。小城市培育的一個根本動因是為了更好推進區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展。要把放大小城市對區(qū)域的帶動功能放在更加突出的位置，正確處理好小城市與中心鎮(zhèn)、跨行政區(qū)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關系，高度重視跨縣域交界鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域經濟的聯(lián)合發(fā)展，突破小城市鎮(zhèn)域局限，探索建立小城市輻射范圍內規(guī)劃共編、工程共建、功能共享的體制機制，促進區(qū)域城鄉(xiāng)資源合理流動、高效配置，推動區(qū)域經濟向更高層次發(fā)展。三要鎮(zhèn)村聯(lián)動，聯(lián)姻發(fā)展。由鎮(zhèn)向城蝶變，應該是充分體現(xiàn)城市與農村聯(lián)姻發(fā)展，加快編制中心村布點規(guī)劃，深入實施中心村培育工程，形成新型城鎮(zhèn)化與新農村建設聯(lián)動推進和良性互動機制。

2.城鎮(zhèn)產業(yè)要“換殼升級”，加速形成具有自我成長動力的產業(yè)集聚區(qū)。由鎮(zhèn)向城演進，需要依靠產業(yè)集群的發(fā)展和推動。所謂“換殼升級”，就是要把小城市作為小而低、小而雜的企業(yè)集中地轉換成小而高、小而特的專業(yè)化產業(yè)集群地，實現(xiàn)產業(yè)的轉型升級，形成具有現(xiàn)代市場經濟的內生優(yōu)勢。一要做大集聚文章，打造城市產業(yè)區(qū)塊。按照“產業(yè)集聚、工業(yè)集中、土地集約、管理集成”的要求，加強發(fā)展平臺建設，形成完善的生產性服務業(yè)體系，增強小城市對現(xiàn)代產業(yè)集聚的服務能力。加大重點項目布局向小城市傾斜，主動將一些關聯(lián)度大、帶動力強的產業(yè)型項目優(yōu)先安排到小城市，鼓勵分散布局的農村中小企業(yè)和個體工商戶向小城市工業(yè)功能區(qū)集聚，增強小城市產業(yè)功能區(qū)塊的發(fā)展活力。二要做大提升文章，培育主導產業(yè)集群。根據當地產業(yè)布局、產業(yè)優(yōu)勢等因素，尋求地方產業(yè)生長點，培育具有地方根植性、網絡化和市場競爭力的特色產業(yè)集群，特別要充分利用小城市的塊狀經濟優(yōu)勢，發(fā)揮產業(yè)集群龍頭企業(yè)帶動作用，積極抓好區(qū)域品牌建設，完善產業(yè)配套鏈條，建立產業(yè)服務平臺，加快推動塊狀經濟逐步向現(xiàn)代產業(yè)集群轉變，著力形成一批產業(yè)聚集度高、產業(yè)鏈完整、區(qū)域內配套能力較強的特色產業(yè)和強勢產業(yè)，為小城市發(fā)展提供內生動力。三要做實聯(lián)動文章，促進產城融合發(fā)展。產業(yè)是城市發(fā)展的基礎，城市是產業(yè)的載體，兩者不可分割、互相影響。要強化“產城融合”理念，協(xié)調好“產業(yè)”與“城市”之間的關系，促進“產”“城”更加協(xié)同發(fā)展、良性互動，讓產業(yè)更加依附于城市，讓城市功能更好地服務于產業(yè)。要有意識地培養(yǎng)與城市相融合的現(xiàn)代服務業(yè)，打造生產、生活、生態(tài)功能融合的復合社區(qū)。堅持一、二、三產業(yè)聯(lián)動發(fā)展、融合發(fā)展，把小城市建設成為各次產業(yè)相互促進、協(xié)調發(fā)展、聯(lián)動推進的現(xiàn)代新型城市。

3.城鎮(zhèn)空間要“擴容提升”，加速提升綜合承載和集聚輻射功能。所謂“擴容提升”，就是要增強小城市對周邊地區(qū)的輻射力和帶動力，突破小城市行政區(qū)域局限，拓展城鎮(zhèn)發(fā)展空間，促進城鎮(zhèn)功能整體提升，使鎮(zhèn)由鄉(xiāng)村地域的行政經濟中心向區(qū)域性的經濟服務中心完美轉身。小城市的地位作用很大程度取決于其內在功能，而功能的強弱一定程度上取決于其發(fā)展空間的大小。因此，要根據城鄉(xiāng)發(fā)展總體布局，積極拓展小城市發(fā)展空間，努力跨越行政區(qū)域，不斷提升小城市對經濟社會發(fā)展的支撐和服務能力。一要推進城鎮(zhèn)有機更新，整理發(fā)展空間。舊城改造，村莊整理，可以節(jié)約發(fā)展空間，更能騰出發(fā)展空間。要更加重視和加強舊城改造提升，把舊城改造與中心村、功能型城市綜合體建設有機結合起來，促進城市業(yè)態(tài)、文化景觀、功能設施、人居環(huán)境的有機更新，推動城市形態(tài)由小城鎮(zhèn)向小城市轉變。二要適度調整行政區(qū)劃，拓展發(fā)展空間。行政區(qū)劃調整是推動區(qū)域經濟發(fā)展的重要因素之一。要突破中心鎮(zhèn)行政區(qū)劃局限，以區(qū)域自然地理基本特征和區(qū)域經濟發(fā)展內在邏輯為依據，因地制宜地把周邊鄉(xiāng)村并入中心鎮(zhèn)的范圍，增加中心鎮(zhèn)發(fā)展的腹地。三要優(yōu)化城市綜合功能，跨越發(fā)展空間。完善的城市功能，便捷的生活設施，能使集聚跨越行政空間，能使輻射超越行政區(qū)域。要把小城市作為推進城鄉(xiāng)一體化、基本公共服務均等化的重要載體，加快功能性城市基礎建設，促進優(yōu)質的教育資源、衛(wèi)生資源、文化資源向小城市集中，形成共建共享、城鄉(xiāng)一體的公共服務設施網絡布局，大幅度提升小城市品質，完善小城市現(xiàn)代功能，提高小城市綜合承載能力。

4.農民進城要“轉移轉化”，加速推進農民市民化進程。人是城鎮(zhèn)化的核心，城鎮(zhèn)化首先是人的城鎮(zhèn)化。所謂“轉移轉化”，就是要堅持以人為本的城鎮(zhèn)化，大力推進基本公共服務均等化，增強小城市吸納農民進城的承載能力，全面推進農民身份轉變和職業(yè)轉化。人的城鎮(zhèn)化，農民要市民化，核心是既要讓農民進得了城，又要讓農民穩(wěn)得下來[12]。一要打破制度樊籬，讓農民自由進城。要深化戶籍制度改革，建立按居住地登記戶口的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度，積極探索集體經濟制度下農民合法產權的有效實現(xiàn)形式，率先推進農村住房制度改革，率先探索促進本地農民轉換為市民和產業(yè)工人的各項社會基本保障制度的改革，探索開展以本地農民進城落戶原有權益可保留、當地城鎮(zhèn)居民基本公共服務可享受、原有經濟和財產權益可流轉交易為主要內容的戶籍管理制度改革試點，既不能讓農民“裸身進城”，也不能讓農民“凈身出村”，促進農民的“轉移轉化”。二要提升就業(yè)能力，讓農民安心進城。當前，大部分進城農民只是完成了“空間轉移”，身份和職業(yè)的轉變尚未完成，并沒有真正“化”入城市。要以提高農民素質為主線，加強農民職業(yè)教育和素質教育，完善就業(yè)服務體系建設，加快培育新農民、新市民。三要消除政策障礙，讓農民工落戶進城。讓流動人口穩(wěn)定下來，促進農民工融入城鎮(zhèn)。特別是新生代農民工有序轉變?yōu)槌擎?zhèn)居民，是現(xiàn)階段城市化的核心，也是小城市人口集聚的突破口。要全面實行居住證制度，按照待遇同城化、市民化的要求，實施均等化的教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房、保險等“市民待遇”政策，促進農民工向城市居民轉化。

5.要素保障堅持實行“市場運作”，加速形成有結節(jié)效應的資源配置機制。所謂“市場運作”，就是要堅持市場化改革取向，建設資源要素交易市場，促進資金、人才、技術等各種要素資源向中心鎮(zhèn)集聚，努力使中心鎮(zhèn)從一個城鄉(xiāng)連接的通道轉變?yōu)榫哂休^強影響力的區(qū)域性資源配置中心。因此，要消除行政障礙，建立區(qū)域性要素交易市場，充分發(fā)揮市場配置資源的作用，促進土地、水、資金等資源要素在各毗鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)的有序流動，提升資源利用效率，加速區(qū)域經濟的發(fā)展。當前，土地、資金、人才等要素是小城市培育的核心要素，也是急需解決的三大要素。要善于運用現(xiàn)代市場機制，有效化解土地、資金和人才保障等方面困境。一要推動土地流轉，積極破解用地瓶頸。要積極探索試行農村集體建設用地流轉模式和機制，嘗試推進農村宅基地使用權市場化改革，有序推動農村宅基地等非農建設用地以市場機制流入小城市，為農民進鎮(zhèn)提供啟動資本。完善土地指標配置辦法，建立省級統(tǒng)籌安排的單列用地指標制度，切實保障小城市建設用地需要。二要創(chuàng)新融資機制，增強建設資金保障。要放開中心鎮(zhèn)建設市場，引入多元化投資主體，建立健全以政府財政為保障、全社會共同參與的中心鎮(zhèn)建設投融資機制，形成中心鎮(zhèn)基礎設施建設和公用設施建設市場化運作、產業(yè)化開發(fā)、企業(yè)化經營的格局。積極探索具有小城市特色的金融業(yè)務體系，鼓勵具有獨立審批權限的銀行等金融機構向小城市布局，加快設立村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司，探索組建農村資金互助社和保險互助社。加強城鎮(zhèn)投資公司建設，增強城市建設“造血”功能。三要強化市場引導，加快優(yōu)秀人才集聚。深入實施“引智”工程，采取與高校合作培養(yǎng)等模式，鼓勵各類高端人才和緊缺型人才向小城市集聚和流動，逐步形成城市人才規(guī)模優(yōu)勢效應。要完善用工政策，加大對大專以上畢業(yè)生用工補貼政策，對符合產業(yè)政策導向、使用大專以上畢業(yè)生的用工企業(yè)和單位，實施穩(wěn)定就業(yè)補貼、社保補貼、培訓補貼和住房補貼，為小城市吸引一大批優(yōu)質人才資源。

6.體制改革要“行政放權”，加速賦予鎮(zhèn)以城市的發(fā)展權[13]。所謂“行政放權”，就是要積極推進強鎮(zhèn)擴權改革，賦予試點鎮(zhèn)與縣級政府基本相同的經濟社會管理權限，以城市的發(fā)展權加速中心鎮(zhèn)成長。當前，要重點圍繞行政放權，形成事權下放、財權配套與執(zhí)行監(jiān)管有機銜接的行政體制，破解“小鞋大腳”的難題。一要圍繞事權下放，深化行政審批制度改革。事權下放是指通過網上辦公、設立分支機構、窗口受理等形式，將小城市的管理推進到鎮(zhèn)一級，實現(xiàn)現(xiàn)場受理、實時辦公，最大限度地實現(xiàn)便民、高效。要按照“一鎮(zhèn)一策”的原則，合理劃分縣與中心鎮(zhèn)的審批權限，因地制宜確定放權目錄，重點下放便捷群眾和企業(yè)的社會管理與公共服務權限。要加強對下放管理權限的有序承接和運行，形成便捷高效的審批服務機制，提高城鎮(zhèn)發(fā)展的行政效率。二要圍繞財權配套，深入推進財政體制改革。按照“一級政府、一級財政”的要求，支持中心鎮(zhèn)設立與財政管理體制、稅費征管體制相配套的獨立的財政機構和鎮(zhèn)級金庫，行使鎮(zhèn)一級財政管理職能，具體負責中心鎮(zhèn)財政收入的收納、退庫、劃解和庫款的支付劃撥。按照財權與事權相匹配的原則，實行預算內財力向中心鎮(zhèn)傾斜政策，逐步建立穩(wěn)定、規(guī)范的縣（市）區(qū)與中心鎮(zhèn)的財政分配關系。按照“劃分稅種、確定基數、超收分成、大頭留鎮(zhèn)”的原則，適度調高財政留鎮(zhèn)比例。三要圍繞執(zhí)行監(jiān)管，加快行政執(zhí)法體制改革。按照“一主兩配”的改革思路（“一主”是指綜合行政執(zhí)法改革，“兩配”是指建設統(tǒng)一政務投訴舉報平臺和建立聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調指揮機制），通過直接放權、委托辦理和派駐機構等方式，推動行政執(zhí)法重心下移，著力建立權責統(tǒng)一、權威高效的綜合行政執(zhí)法體制，實現(xiàn)“一頂大蓋帽，統(tǒng)管百姓‘利益事’”。四要圍繞用人自主，深化干部人事制度改革。要根據“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，科學界定中心鎮(zhèn)政府職能，允許中心鎮(zhèn)按照需要設置機構和配備人員。依法理順縣、鎮(zhèn)二級政府的職責和權限，下放“八所七站”的垂直領導權限，實行條塊結合、以塊為主的管理體制，以保持中心鎮(zhèn)職能的完整性和一致性。

7.鄉(xiāng)村治理要“轉制轉型”，加速推動社會治理向現(xiàn)代城市治理模式轉變。由鎮(zhèn)向城蝶變，基礎是治理方式的現(xiàn)代化。所謂“轉制轉型”，就是要改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式，轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理職能，使中心鎮(zhèn)能有效承擔起城市管理服務職能，成為具有以城帶鄉(xiāng)發(fā)展功能的公共服務型城市政府，實現(xiàn)從傳統(tǒng)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府到現(xiàn)代型城市政府的轉型升級。一要突出服務創(chuàng)新，推動管理職能轉變。過去，中心鎮(zhèn)的職能主要是發(fā)展職能，重點在“三農”工作上。而由鎮(zhèn)變城之后，隨著建成區(qū)的擴大和人口的集聚，政府職能的重心也將由發(fā)展職能向發(fā)展職能與服務職能并重轉變。因此，要加快轉變政府職能，強化公共服務職能，加強中心鎮(zhèn)便民服務、綜合執(zhí)法、社會治理、市場監(jiān)管等四個平臺建設，逐步形成與中心鎮(zhèn)功能作用相匹配的行政服務體系，著力提高中心鎮(zhèn)的社會治理和公共服務能力。二要突出組織創(chuàng)新，推動公眾有序參與。要大力實施城鎮(zhèn)管理社會化機制，有序培育公益服務類社會組織，鼓勵社會組織參與城鎮(zhèn)的運營管理，促進城鎮(zhèn)管理向精細化、網絡化、人性化方向發(fā)展，推動社會治理向現(xiàn)代城市治理模式轉變。大力推進本地居民與外來務工人員共建共享的融合性社會組織建設，推進這一特殊社會群體與社會整體融合和良性互動，為外來務工人員創(chuàng)造一個健康、舒適、安全的生活空間。三要突出治理創(chuàng)新，推動城鎮(zhèn)社區(qū)重構。由于建成區(qū)是從行政村轉化而來，因此本地人口和外來人口混居，農村居民與城鎮(zhèn)居民混居，“村中居”或者說居委會“寄生”于行政村的現(xiàn)象也很突出，形成了居委會和村委會兩不管或在行政空間并存管理的二元管理體制?？梢哉f，“大雜燴”是這個區(qū)域內的顯著特點。因此，由鎮(zhèn)向城蝶變的一個重要任務是鄉(xiāng)村治理方式的轉型，特別是建成區(qū)內的“村改居”。要按照“科學規(guī)劃、合理布局、資源共享”的原則，以建制村為單位開展新型社區(qū)建設，通過“村改居”的方式將建制村轉為城鎮(zhèn)新型社區(qū)，使鄉(xiāng)村農民變?yōu)槌擎?zhèn)居民。

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[13]胡念飛，湯凱峰.新名詞：“鎮(zhèn)級市”[N].南方日報，2010-03-17（A08）.

2017-01-05

夏行，男，中共寧波市委政策研究室改革協(xié)調處處長，助理研究員，中國人民大學公共政策研究院特約研究員。