李文釗

（中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100872）

公共管理的秩序維度：一個(gè)理論考察

李文釗

（中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100872）

一、導(dǎo)論

新的時(shí)代，需要治理的新科學(xué)。托克維爾在考察美國(guó)的民主時(shí)曾經(jīng)指出，美國(guó)正在經(jīng)歷一場(chǎng)人類歷史上還未曾實(shí)驗(yàn)過(guò)的革命，即從貴族社會(huì)向民主社會(huì)轉(zhuǎn)變。要理解新的實(shí)驗(yàn)及其背后的設(shè)計(jì)，需要新的科學(xué)。為此，他提出：“一個(gè)全新的社會(huì)，要有一門(mén)新的政治科學(xué)?！盵1]2013年11月12日，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。同樣，要理解中國(guó)偉大變革，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，也需要一門(mén)新的國(guó)家治理科學(xué)。很顯然，在現(xiàn)有學(xué)科體系中，公共管理學(xué)科最有可能承擔(dān)國(guó)家治理的新科學(xué)這一歷史使命。

公共管理學(xué)科要承擔(dān)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的歷史使命，就必須進(jìn)行理論創(chuàng)新。公共管理的傳統(tǒng)理論和邏輯不能夠適應(yīng)新的時(shí)代變革，尋找新的治理科學(xué)正是公共管理學(xué)科當(dāng)前面臨的最緊迫的任務(wù)和挑戰(zhàn)。毛壽龍教授及其團(tuán)隊(duì)[2][3][4]提出了從秩序維度思考公共管理，試圖發(fā)展一個(gè)公共管理的秩序理論，這是尋找治理的新科學(xué)的有益嘗試。目前，從秩序維度來(lái)理解公共管理，正在被應(yīng)用于一些具體的公共問(wèn)題情景之中，如社區(qū)治理、醫(yī)療改革、中國(guó)政府治道變革的回顧與展望等。

為了進(jìn)一步深化和擴(kuò)展公共管理秩序維度的理解和認(rèn)知，本文試圖從理論的角度考察公共管理的秩序理論，以促進(jìn)秩序理論與公共管理理論有效對(duì)話，建構(gòu)一個(gè)有公共管理特色的秩序理論。接下來(lái)按照如下內(nèi)容展開(kāi)：首先，對(duì)公共管理研究的歷史進(jìn)行簡(jiǎn)要回顧，并指出公共管理學(xué)科一直面臨著“身份危機(jī)”和“合法性危機(jī)”[5]，秩序維度可以為緩解“身份危機(jī)”提供有益嘗試。其次，對(duì)秩序理論的一些思想資源和理論傳統(tǒng)進(jìn)行簡(jiǎn)要回顧，它為我們構(gòu)造統(tǒng)一的公共管理的秩序理論奠定了基礎(chǔ)。再次，通過(guò)將公共管理研究的傳統(tǒng)與秩序理論的思想有機(jī)結(jié)合，提出一個(gè)從秩序維度來(lái)理解公共管理的統(tǒng)一分析框架。最后，回到實(shí)踐，思考秩序理論與秩序?qū)嵺`的共生演化問(wèn)題，一個(gè)系統(tǒng)的有解釋力的秩序理論仍然需要多方努力和探索。

二、在對(duì)象、視角與理論之間：公共管理研究的演進(jìn)及其缺陷

一般認(rèn)為，美國(guó)學(xué)者伍德洛·威爾遜是公共管理研究的鼻祖。威爾遜于1887年發(fā)表了劃時(shí)代的論文《行政學(xué)研究》，最早倡導(dǎo)建立一門(mén)學(xué)問(wèn)專門(mén)對(duì)政府的行政問(wèn)題進(jìn)行研究。行政問(wèn)題的研究不同于政治問(wèn)題的研究，政治與行政二分法的思路最早來(lái)源于此。在該論文中，威爾遜還主張使用歷史研究法和比較研究法，對(duì)政府的職能和管理方式進(jìn)行研究，建構(gòu)一門(mén)行政科學(xué)。此后，有關(guān)行政研究的一些重要爭(zhēng)論[6]，如政治與行政的爭(zhēng)論、行政科學(xué)的爭(zhēng)論等都可以在其設(shè)想中找到萌芽。正是這些爭(zhēng)論，一方面促進(jìn)了公共管理學(xué)科本身的發(fā)展與演化；另一方面也造成了公共管理學(xué)科本身的合法性危機(jī)，甚至瓦爾多等學(xué)者認(rèn)為，公共管理學(xué)科更多應(yīng)該是一門(mén)類似于律師、醫(yī)生的職業(yè)，而不是一門(mén)探究真理的學(xué)問(wèn)。

圍繞公共管理研究產(chǎn)生的爭(zhēng)論，可以從研究對(duì)象、研究視角（Approaches）、研究理論三個(gè)層面去分析。研究對(duì)象是公共管理研究者面臨的第一個(gè)爭(zhēng)論，它在某種程度上會(huì)影響研究視角和研究理論的選擇。傳統(tǒng)的公共行政將官僚制和政府作為研究對(duì)象，討論提升官僚制和政府運(yùn)行效率的原則，這些研究大多與組織理論和行政科學(xué)聯(lián)系在一起。將官僚制作為研究對(duì)象，預(yù)示了“官僚制”作為解決問(wèn)題的唯一路徑，這使得公共行政研究本身陷入思想危機(jī)[7]。文森特和埃莉諾曾經(jīng)提出了將公共選擇作為公共行政研究的另一種途徑，主張使用公共物品或服務(wù)作為分析單位。官僚制僅僅是實(shí)現(xiàn)公共物品或服務(wù)供給的制度安排之一，還有很多組織方式或制度安排可以實(shí)現(xiàn)公共物品或服務(wù)的供給，這為公共物品或服務(wù)的多樣性供給提供了理論基礎(chǔ)。此后，埃莉諾將這一思想應(yīng)用于警察服務(wù)的實(shí)證研究之中，并沒(méi)有將警察局作為分析單位，而是將警察服務(wù)本身作為分析單位。警察局只是警察服務(wù)這一分析單位的構(gòu)成要素之一，還包括其他單位，如公民、官員、街頭官僚等。這種研究對(duì)象的轉(zhuǎn)變，為超越作為“萬(wàn)能藥”的官僚制和解開(kāi)公共困境提供了可能性[8]。應(yīng)該說(shuō)，他們的思想與后來(lái)的新公共管理理論、治理理論等都有很強(qiáng)的契合性，應(yīng)該說(shuō)是理論的先知。新公共管理理論的一個(gè)重要分支是引入市場(chǎng)來(lái)提升效率，這使得分析單位從組織轉(zhuǎn)向交易，自己生產(chǎn)，還是購(gòu)買，是其面臨的主要難題，公共管理問(wèn)題也變成了合同選擇和管理問(wèn)題[9]。治理理論也是公共管理理論中另外一個(gè)重要理論分支，其核心是強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)合作來(lái)共同實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的管理。隨著公共事務(wù)參與主體的多元化，如何實(shí)現(xiàn)對(duì)多元主體有效治理，也即網(wǎng)絡(luò)治理成為治理理論的核心。網(wǎng)絡(luò)治理更是將網(wǎng)絡(luò)作為分析單位，討論如何通過(guò)網(wǎng)絡(luò)管理來(lái)實(shí)現(xiàn)治理。喬斯·瑞德斯?fàn)柕略?jīng)對(duì)“什么是公共行政”這一簡(jiǎn)單的問(wèn)題進(jìn)行了總結(jié)，他指出不同學(xué)者會(huì)對(duì)公共行政的研究對(duì)象給出不同答案，如對(duì)決策的研究、對(duì)結(jié)社的研究、對(duì)政治經(jīng)濟(jì)的研究、對(duì)國(guó)家的研究、對(duì)公共事務(wù)的塑造、對(duì)公共領(lǐng)域的研究等。這意味著，不同理論傳統(tǒng)中的學(xué)者分別選擇了政府、國(guó)家、官僚制、公共物品或服務(wù)、決策、交易、網(wǎng)絡(luò)等不同單位作為研究對(duì)象和分析單位，研究對(duì)象的變遷本身會(huì)促進(jìn)理論變遷。

研究視角是公共管理研究者面臨的第二個(gè)爭(zhēng)論，也是最重要的爭(zhēng)論。在研究視角的爭(zhēng)論中，有兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：一是公共管理研究是作為一門(mén)科學(xué)還是一門(mén)職業(yè)？它應(yīng)該是理論取向還是實(shí)踐取向？二是公共管理研究是應(yīng)該遵循實(shí)證主義取向還是后實(shí)證主義取向？對(duì)于研究視角的差異導(dǎo)致的公共管理思想傳統(tǒng)差異，學(xué)者喬斯·瑞德斯?fàn)柕略噲D提出一個(gè)概念性地圖（Conceptual Maps）來(lái)對(duì)現(xiàn)有公共管理研究身份（Identity）進(jìn)行整合，以容納理論研究的多樣性和豐富性，他將公共管理學(xué)術(shù)研究思想傳統(tǒng)總結(jié)為四個(gè)類型：實(shí)踐智慧（Practical Wisdom）、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)（Practical Experience）、科學(xué)知識(shí)（Scientific Knowledge）和相對(duì)主義視角（Relative Perspectives）。瑞德斯?fàn)柕聦?duì)這四種研究傳統(tǒng)的核心觀點(diǎn)進(jìn)行了總結(jié)，他指出：（1）發(fā)展實(shí)踐智慧的研究（代表人物：Waldo，F(xiàn)rederickson，Rosenbloom，Stillman，Rhodes，Rutgers，Hood，K?nig），這些研究主要關(guān)注政治理論（從18世紀(jì)后期開(kāi)始，也關(guān)注行政理論），主要包括對(duì)世界觀、公共道德、統(tǒng)治者對(duì)公民傾向性和與公民之間關(guān)系研究，以及發(fā)展宏大理論（Grand Theory）；（2）發(fā)展實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的研究（代表人物：Taylor，Gulick，F(xiàn)ayol，Hood，Mayntz），這些研究更加具有技術(shù)取向，更加關(guān)注日常行政和工作經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)中的工具和技術(shù)；（3）發(fā)展科學(xué)知識(shí)的研究（代表人物：Simon，Meier等），這些研究尋找科學(xué)或統(tǒng)一理論；（4）相對(duì)主義視角的研究（代表人物：Farmer，F(xiàn)ox，Miller，Box，Bogason，F(xiàn)rissen），這些研究強(qiáng)調(diào)解釋主義和主觀性。瑞德斯?fàn)柕律踔琳J(rèn)為，這種研究視角可以超越時(shí)間和空間，它代表了公共管理學(xué)對(duì)政府研究的四種思想傳統(tǒng)。西蒙在獲得瓦爾多獎(jiǎng)時(shí)，就明確指出公共管理研究分別受到了兩種傳統(tǒng)的影響，一種是他自己所主張的科學(xué)傳統(tǒng)，另一種是瓦爾多主張的跨學(xué)科傳統(tǒng)。從后來(lái)的發(fā)展看，瓦爾多主張的傳統(tǒng)在公共管理研究中獲得了更為重要的位置。當(dāng)然，隨著定量研究的興起，西蒙的科學(xué)傳統(tǒng)正在復(fù)興之中。

正是因?yàn)椴煌难芯繉?duì)象和研究視角，產(chǎn)生了公共管理中多樣性理論。學(xué)者弗雷德里克森等學(xué)者對(duì)公共管理理論進(jìn)行了總結(jié)。他們將這些不同的理論概括為：官僚的政治控制理論（Theories of Political Control Bureaucracy）、官僚政治理論（Theories of Bureaucratic Politics）、公共制度理論（Public Institutional Theory）、公共管理理論（Theories of Public Management）、后現(xiàn)代理論（Postmodern Theory）、決策理論（Decision Theory）、理性選擇理論、不理性行為（Rational Choice Theory and Irrational Behavior）和治理理論（Theories of Governance）。很多學(xué)者都試圖提出一個(gè)統(tǒng)一框架來(lái)對(duì)不同理論進(jìn)行整合，以調(diào)和不同理論之間的沖突。喬斯·瑞德斯?fàn)柕略谝黄懻摴补芾硌芯康奈磥?lái)的論文中，提出一個(gè)從哲學(xué)角度對(duì)公共管理研究的科學(xué)途徑和多學(xué)科途徑進(jìn)行整合的思路。他強(qiáng)調(diào)，公共管理的研究者應(yīng)該將公共管理的研究對(duì)象和研究方法納入認(rèn)識(shí)論和本體論的視角之下思考，實(shí)現(xiàn)本體論、認(rèn)識(shí)論和方法論的有效互動(dòng)。其實(shí)，最早意識(shí)到應(yīng)該運(yùn)用整合的途徑對(duì)公共行政進(jìn)行研究的可以追溯到羅伯特·達(dá)爾，他的經(jīng)典論文《公共行政的科學(xué)：三個(gè)問(wèn)題》就指出了公共行政要成為一門(mén)真正意義的科學(xué)必須處理好三個(gè)問(wèn)題，即公共行政和規(guī)范價(jià)值、公共行政和人類行為、公共行政與社會(huì)情景。布拉德利·賴特重新對(duì)羅伯特·達(dá)爾提出的公共行政的科學(xué)面臨的三個(gè)問(wèn)題進(jìn)行了回顧，他分別闡述了公共行政學(xué)者對(duì)規(guī)范價(jià)值、人類行為和社會(huì)文化情景的研究進(jìn)展，以回應(yīng)達(dá)爾提出的基本問(wèn)題。很顯然，達(dá)爾與其說(shuō)是給出了解決方案，不如說(shuō)是對(duì)公共行政的科學(xué)之整合提出了方向。

現(xiàn)有的公共管理理論在提供整合性的研究和思考方面，都存在缺陷和不足。這意味著公共管理的研究需要對(duì)不同的研究對(duì)象、研究視角和研究理論進(jìn)行整合，而整合的最根本的動(dòng)因是要能夠回應(yīng)公共管理實(shí)踐對(duì)理論的需求，更好地指導(dǎo)和影響實(shí)踐，避免思想危機(jī)。秩序維度提供了一個(gè)整合公共管理研究的新視角，它可以有效地融合個(gè)體與結(jié)構(gòu)、事實(shí)與價(jià)值、微觀與宏觀、文化與環(huán)境等不同方面的內(nèi)容，它提供了一個(gè)理解公共管理的整體性視角。

三、秩序理論：近代傳統(tǒng)及當(dāng)代政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家的重新發(fā)現(xiàn)

秩序理論一直是近代思想家關(guān)注的焦點(diǎn)。事實(shí)上，人類社會(huì)的存在本身就需要秩序，秩序是內(nèi)嵌于人類社會(huì)之中的。人們對(duì)于秩序的感知，通常需要無(wú)序的狀態(tài)來(lái)對(duì)比。近代思想家把秩序研究提升到重要的位置，并且從思想自覺(jué)的角度去思考秩序和構(gòu)造秩序理論。原因很簡(jiǎn)單，社會(huì)的變革是新秩序取代舊秩序的過(guò)程。在這一轉(zhuǎn)型過(guò)程中，就需要為社會(huì)變遷提供秩序理論。近代思想家對(duì)秩序問(wèn)題的思考，一般沿著兩條路徑展開(kāi)，即以反事實(shí)框架（Counterfactual Facts）為依據(jù)，思考從無(wú)秩序到有秩序的構(gòu)造原理，以及為一種現(xiàn)實(shí)提供新的秩序解讀。

政治學(xué)家代表了第一條路徑。他們大多對(duì)秩序問(wèn)題的思考是從自然狀態(tài)出發(fā)，如何走出自然狀態(tài)進(jìn)入文明社會(huì)，也即從無(wú)序走向有序，構(gòu)成了這些思想家思考問(wèn)題的主要線索。霍布斯是政治學(xué)家中從自然狀態(tài)研究秩序的典型代表。與其他學(xué)者相比，霍布斯對(duì)政治秩序的討論首先是從人的討論開(kāi)始的，包括人類的感覺(jué)、想象、語(yǔ)言、推理、學(xué)術(shù)、激情、欲望和美德等。他認(rèn)為，人類激情和欲望中存在的競(jìng)爭(zhēng)、猜疑和榮譽(yù)等是導(dǎo)致人與人之間競(jìng)爭(zhēng)的本質(zhì)原因，是人類本性。以此為基礎(chǔ)討論自然狀態(tài)的人類如何通過(guò)概念和計(jì)算邏輯結(jié)束他所描述的人類苦難狀態(tài)，即“這種戰(zhàn)爭(zhēng)是每一個(gè)人對(duì)每個(gè)人的戰(zhàn)爭(zhēng)……最糟糕的是人們不斷處于暴力死亡的恐懼和危險(xiǎn)中，人的生活孤獨(dú)、貧困、卑污、殘忍而短壽?！盵10]

為了走出自然狀態(tài)，霍布斯認(rèn)為可以通過(guò)簽訂契約實(shí)現(xiàn)權(quán)利相互轉(zhuǎn)讓。而為了保證契約本身的執(zhí)行，就需要依靠作為國(guó)家主權(quán)的利維坦?；舨妓棺詈蟮慕Y(jié)論是，如果沒(méi)有國(guó)家和主權(quán)，一切法律都是一紙空文。因此，他十分強(qiáng)調(diào)“劍”對(duì)于法律的重要性?；舨妓沟闹鳈?quán)理論構(gòu)成了政治秩序中“權(quán)力邏輯”，又被稱為統(tǒng)治秩序。統(tǒng)治秩序只是構(gòu)造政治秩序的一種邏輯；托克維爾通過(guò)對(duì)美國(guó)民主的考察，提出了構(gòu)造政治秩序的另一種傳統(tǒng)，即依靠結(jié)社和自下而上來(lái)實(shí)現(xiàn)人民的統(tǒng)治而非君主的統(tǒng)治。

近代政治學(xué)家對(duì)政治秩序問(wèn)題的思考被一些當(dāng)代政治學(xué)家所繼承。文森特是其中的集大成者，他在挑戰(zhàn)霍布斯的統(tǒng)治秩序理論基礎(chǔ)之后，提出了自治秩序理論的設(shè)想。在《隱蔽的帝國(guó)主義、掠奪性國(guó)家與自治》一文中，文森特提出了建立自治秩序的兩個(gè)基本制度安排。他指出：“一個(gè)自由的社會(huì)依賴于遵循著兩個(gè)復(fù)雜的基本規(guī)則的制度安排的結(jié)構(gòu)。一個(gè)規(guī)則是古代的道德箴言‘己所不欲，勿施于人’。這個(gè)箴言可以發(fā)展為進(jìn)行規(guī)范性考察的一種方法，即人在洞察其他人時(shí)，不因自私而偏心，應(yīng)努力做到公平。另一個(gè)規(guī)則是W.R.阿什比的必需多樣性規(guī)律：為了實(shí)現(xiàn)確定的效果而必須存在有如獲得多樣性條件一樣的可用策略的多樣性。簡(jiǎn)而言之，簡(jiǎn)單的制度安排不足以應(yīng)付一個(gè)復(fù)雜的世界?！盵11]為此，文森特進(jìn)一步提出了多中心體制是自治的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，這是對(duì)阿什比思想的有效回應(yīng)和深化。政治學(xué)家亨廷頓從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型中討論了政治秩序問(wèn)題。他認(rèn)為政治發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是兩個(gè)獨(dú)立的問(wèn)題。政治發(fā)展有其自身的邏輯，政治秩序是由政治制度與政治參與之間關(guān)系決定的。對(duì)此，他有清晰的闡述，他指出：“一個(gè)社會(huì)所達(dá)到的政治共同體水平反映著其政治制度和構(gòu)成這種政治制度的社會(huì)勢(shì)力之間的關(guān)系。所謂社會(huì)勢(shì)力指的是種族、宗教、地域、經(jīng)濟(jì)或者社會(huì)地位等方面的集團(tuán)?，F(xiàn)代化在很大程度上會(huì)引起社會(huì)上各種勢(shì)力的集聚化和多樣化。比方說(shuō)，血緣、種族和宗教性的集團(tuán)會(huì)因職業(yè)、階層和技術(shù)性集團(tuán)的加入而壯大力量。另一方面，某種政治組織或政治秩序，為了維持秩序、解決爭(zhēng)端，選拔領(lǐng)袖從而促進(jìn)兩個(gè)或兩個(gè)以上社會(huì)勢(shì)力得以形成共同體的一種安排?！盵12]簡(jiǎn)而言之，現(xiàn)代化對(duì)政治制度和政治參與同時(shí)產(chǎn)生了沖擊，政治秩序在于政治制度和政治參與之間的有效平衡。為了衡量政治的制度化水平，他提出了四類衡量標(biāo)準(zhǔn)，即適應(yīng)性—刻板性、復(fù)雜性—簡(jiǎn)單性、自主性—從屬性、內(nèi)聚力—不團(tuán)結(jié)。

亨廷頓的學(xué)生弗朗西斯·福山[13]對(duì)其理論進(jìn)行了擴(kuò)展，從更大的范圍討論了人類社會(huì)政治秩序的起源、演進(jìn)、衰敗與發(fā)展問(wèn)題。福山對(duì)他的導(dǎo)師的政治秩序問(wèn)題進(jìn)行了回應(yīng)，如果政治制度是重要的和必要的，那么它是否是理所當(dāng)然的？對(duì)此，他給出了否定的答案。他認(rèn)為：“政治制度是必要的，不能被視為理所當(dāng)然。你‘叫政府讓開(kāi)’后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和富裕不會(huì)魔術(shù)般出現(xiàn)，它們得依賴背后的產(chǎn)權(quán)、法治、基本政治秩序。自由市場(chǎng)、充滿活力的公民社會(huì)、自發(fā)的‘群眾智慧’，都是良好民主制的重要組件，但不能替代強(qiáng)大且等級(jí)分明的政府?！盵13]為此，福山對(duì)政治秩序的研究做了三項(xiàng)工作：一是總結(jié)構(gòu)造政治秩序的政治制度的基本構(gòu)成要件；二是考察這些構(gòu)成要件在人類歷史的不同階段的起源與演進(jìn)；三是重新思考現(xiàn)代政治制度在三者之間的平衡關(guān)系，以及可能面臨的政治發(fā)展與政治衰敗問(wèn)題。對(duì)于現(xiàn)代民主制度的誕生，福山有清晰的描述。他認(rèn)為，“斗轉(zhuǎn)星移，部落社會(huì)逐漸發(fā)展出政治制度。首先是中央集權(quán)，在固定領(lǐng)土范圍內(nèi)實(shí)施有效的軍事力量壟斷——這就是我們所謂的國(guó)家。……日積月累，社會(huì)規(guī)則越來(lái)越正規(guī)化，變成書(shū)面法律，不再是習(xí)慣或非正式的傳統(tǒng)?！詈螅行┥鐣?huì)不僅迫使統(tǒng)治者遵守限制國(guó)家權(quán)力的書(shū)面法律，還責(zé)成他們向國(guó)會(huì)、議會(huì)和其他代表較多人口的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)”[13]。福山將這些制度概括為三種制度，即國(guó)家（the State）、法治（the Rule of Law）、負(fù)責(zé)制政府（Accountable Government）。在福山看來(lái)，政治發(fā)展與政治衰敗的故事，大多與這三項(xiàng)制度有密切關(guān)系，這進(jìn)一步推進(jìn)了人類對(duì)于政治秩序的理解和認(rèn)知。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家代表了第二條路徑，他們針對(duì)運(yùn)行中的現(xiàn)實(shí)提供一種新的秩序解讀，讓人從“無(wú)序”中看到“有序”，通過(guò)理論和知識(shí)理解“無(wú)序”。亞當(dāng)·斯密首次發(fā)現(xiàn)了“看不見(jiàn)的手”的原理。他認(rèn)為追求私人利益的個(gè)人在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)之下可以實(shí)現(xiàn)公共利益，這為理解市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行機(jī)制和為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的道德辯護(hù)奠定了基礎(chǔ)?，F(xiàn)代社會(huì)的經(jīng)濟(jì)秩序原理都可以歸結(jié)為亞當(dāng)·斯密，都是對(duì)亞當(dāng)·斯密發(fā)現(xiàn)的進(jìn)一步證明。在所有思考所謂資本主義制度的學(xué)者中，哈耶克是最深刻的。他對(duì)亞當(dāng)·斯密的思想進(jìn)行了秩序化，先后提出了“自發(fā)秩序”和“擴(kuò)展秩序”的思想。對(duì)于秩序，哈耶克有清晰的定義。他指出：“所謂社會(huì)的秩序，在本質(zhì)上便意味著個(gè)人的行動(dòng)是由成功的預(yù)見(jiàn)所指導(dǎo)的，這即是說(shuō)人們不僅可以有效地運(yùn)用他們的知識(shí)，而且還能夠極有信心地預(yù)見(jiàn)到他們能從其他人那里所獲得的合作?！盵14]對(duì)于這種秩序的形構(gòu)，哈耶克進(jìn)一步指出：“這樣一種與環(huán)境相調(diào)適的秩序，顯然不可能通過(guò)集中指揮的方式得到建構(gòu)，因?yàn)殛P(guān)于這種環(huán)境的知識(shí)乃是由眾多的個(gè)人分散掌握的。這種秩序只能產(chǎn)生于作為社會(huì)要素的個(gè)人間的相互調(diào)適以及他們對(duì)那些直接作用于他們的事件的回應(yīng)的過(guò)程之中。這就是博蘭尼所謂的自生自發(fā)形成的‘多元中心秩序’?！盵14]為此，哈耶克提出了他關(guān)于秩序的最重要的論證，自發(fā)秩序是人類行動(dòng)的結(jié)果而非人類自身設(shè)計(jì)的結(jié)果。這種秩序不同于組織的秩序或者統(tǒng)治的秩序，即“人類事務(wù)中的秩序乃是以一些人應(yīng)當(dāng)頒發(fā)命令、另一些人應(yīng)當(dāng)服從命令為必要條件”[14]。在其著作的最后，哈耶克提出了他對(duì)人類秩序的最終思考，即“人類合作的擴(kuò)展秩序”（the Extended Order of Human Cooperation）。這一擴(kuò)展秩序至少有三個(gè)基本特征：（1）這個(gè)秩序應(yīng)該是“自發(fā)”的，而不是人為設(shè)計(jì)的。這也是哈耶克早期使用自然科學(xué)術(shù)語(yǔ)“自發(fā)秩序”來(lái)描述他所設(shè)想的秩序。為了實(shí)現(xiàn)自發(fā)秩序，必須通過(guò)產(chǎn)權(quán)的分立、通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)實(shí)現(xiàn)合作。（2）這個(gè)秩序必須是“擴(kuò)展的”，可以從家庭、小團(tuán)體、部落、區(qū)域、國(guó)家擴(kuò)展到全球，這也是哈耶克所設(shè)想的人類社會(huì)的終極理想。（3）為了實(shí)現(xiàn)合作的擴(kuò)展秩序，“超個(gè)人的規(guī)則”必須得到尊重，這些規(guī)則具有一般性和抽象性特征，并且強(qiáng)調(diào)法律面前人人平等。對(duì)此，哈耶克有清晰闡述。他指出，“一般性法律與具體命令間最重要的區(qū)別就在于，指導(dǎo)一項(xiàng)特定行動(dòng)的目標(biāo)和知識(shí)，究竟是由權(quán)威者來(lái)把握，還是由該行動(dòng)的實(shí)施者和權(quán)威者共同來(lái)把握”[14]。

此后的一些政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家不滿足于單獨(dú)考慮政治秩序或經(jīng)濟(jì)秩序，而是遵循哈耶克的傳統(tǒng)，思考人類社會(huì)一般性秩序的構(gòu)造原理和運(yùn)行邏輯，形成了一些對(duì)人類秩序理解的觀點(diǎn)。在這些學(xué)者中，最重要的有兩個(gè)：一個(gè)是布坎南，另一個(gè)是諾斯。布坎南[15]在《道德共同體、道德秩序還是道德無(wú)政府狀態(tài)》一文中，從秩序的角度區(qū)分了人類社會(huì)構(gòu)造的三種類型：（1）道德共同體。他指出：“道德共同體存在于一組認(rèn)同為一個(gè)集體單位、一個(gè)共同體，而不認(rèn)為他們是獨(dú)立的人們中間?！保?）道德秩序?！爱?dāng)社會(huì)相互作用的參與者作為道德上有互惠聯(lián)系的人彼此相待，但不持有對(duì)一個(gè)集團(tuán)或共同體的共同忠誠(chéng)感時(shí)，道德秩序便存在了?！保?）道德無(wú)政府狀態(tài)?！爱?dāng)人們不把其他人看作是他們的道德共同體的成員，并且不接受道德秩序?qū)π袨榈淖畹拖薅鹊囊髸r(shí)，道德無(wú)政府狀態(tài)便存在于一個(gè)社會(huì)中了（如果這個(gè)社會(huì)仍然是一個(gè)社會(huì)的話）?！焙茱@然，布坎南也認(rèn)識(shí)到道德或規(guī)范在人類秩序中的作用，而有無(wú)規(guī)范，以及規(guī)范類型是區(qū)分不同社會(huì)秩序的重要標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)此，他在后期有關(guān)憲法秩序的經(jīng)濟(jì)學(xué)與倫理學(xué)的討論中作了更為清晰的闡述，并與哈耶克的秩序理論進(jìn)行了對(duì)話。他指出：“哈耶克強(qiáng)調(diào)了道德秩序規(guī)范的文化演進(jìn)過(guò)程，這些規(guī)范迥異于道德共同體的規(guī)范。他還令人信服地指出，某種在文化方面演進(jìn)形成的規(guī)范是躍進(jìn)到他所謂之‘偉大社會(huì)’的必要條件。在這種社會(huì)中，社會(huì)互動(dòng)被擴(kuò)大到包括那些并不具有描述道德共同體之遺傳性集團(tuán)身份的人。哈耶克強(qiáng)調(diào)，那些根據(jù)道德秩序規(guī)范行事的個(gè)人并不知道、也不理解這些規(guī)范的起源。”[16]很顯然，布坎南所謂的道德秩序的規(guī)范與哈耶克的一般性、抽象性規(guī)則具有內(nèi)在一致性。

應(yīng)該說(shuō)，對(duì)于秩序理論研究的一個(gè)突破性貢獻(xiàn)是由諾斯和其合作伙伴做出的。諾斯及其合作者于2009年出版了《暴力與社會(huì)秩序：詮釋有文字記載的人類歷史的一個(gè)概念性框架》，他們?cè)噲D從秩序的角度對(duì)人類社會(huì)的演進(jìn)提供一個(gè)解釋性框架。在人類秩序的概念性框架中，他們提出了三種秩序，即覓食秩序、權(quán)利限制秩序和權(quán)利開(kāi)放秩序。對(duì)此，他們認(rèn)為，“在整個(gè)人類歷史中，出現(xiàn)過(guò)三種社會(huì)秩序。第一種是覓食秩序（Foraging Order），即以狩獵者——采集者團(tuán)體為特征的小型社會(huì)群體。該書(shū)主要關(guān)注的是，在近1萬(wàn)年內(nèi)出現(xiàn)的另兩種社會(huì)秩序。權(quán)利限制秩序（the Limited Access Order）或稱自然國(guó)家（Natural State）的社會(huì)，產(chǎn)生于第一次社會(huì)革命時(shí)期。在這個(gè)社會(huì)里，人際關(guān)系，特別是那些有權(quán)有勢(shì)的人之間的人際關(guān)系，構(gòu)成了社會(huì)組織的基礎(chǔ)和個(gè)人互動(dòng)的平臺(tái)。自然國(guó)家對(duì)個(gè)人創(chuàng)建組織進(jìn)行限制。而產(chǎn)生于第二次社會(huì)革命的權(quán)利開(kāi)放秩序（Open Access Orders），人際關(guān)系仍然是重要的，但沒(méi)有人際聯(lián)系的各式人等——通常稱為公民（Citizen）——在廣闊的社會(huì)行為領(lǐng)域里互動(dòng)，而無(wú)需確切地知道各自身份”[17]。諾斯等人的研究，從一個(gè)新的角度對(duì)社會(huì)秩序研究提供了思路，即社會(huì)秩序是“限制進(jìn)入的”還是“開(kāi)放進(jìn)入的”；或者說(shuō)，社會(huì)秩序是“封閉的”還是“開(kāi)放的”。正是社會(huì)秩序在限制與開(kāi)放之間的不同特征，導(dǎo)致了不同社會(huì)運(yùn)行的差異性。很顯然，諾斯等人對(duì)社會(huì)秩序的理想追求是社會(huì)秩序本身的開(kāi)放進(jìn)入和競(jìng)爭(zhēng)；并且，政治領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的開(kāi)放與競(jìng)爭(zhēng)同等重要，兩者相互促進(jìn)和協(xié)同發(fā)展。這也擴(kuò)展了秩序研究的領(lǐng)域與范圍。

除了毛壽龍教授及其團(tuán)隊(duì)之外，中國(guó)一些其他學(xué)者也開(kāi)始從秩序的角度思考社會(huì)運(yùn)行和公共管理邏輯。毛壽龍?jiān)趹?yīng)用秩序理論分析公共管理問(wèn)題時(shí)，也對(duì)秩序理論進(jìn)行了簡(jiǎn)要分類。他指出，“秩序涉及很多維度，一個(gè)是從個(gè)人秩序到公共秩序，一個(gè)是從原始秩序到擴(kuò)展的秩序，一個(gè)是從封閉的秩序到開(kāi)放的秩序;一個(gè)是只具有具體價(jià)值、具體規(guī)則和具體人格的秩序，一個(gè)是只具有抽象價(jià)值、抽象規(guī)則和抽象人格的秩序”[4]。顯然，這些分類都體現(xiàn)了近代思想家和當(dāng)代政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家有關(guān)秩序理論的借鑒。國(guó)內(nèi)其他學(xué)者對(duì)秩序的研究中，最典型的是張康之教授，他在思考人類社會(huì)的行政運(yùn)行模式基礎(chǔ)之上，發(fā)展了行政模式運(yùn)行賴以為基礎(chǔ)的社會(huì)秩序，他稱之為共同體，不同共同體對(duì)應(yīng)不同秩序。在《共同體的進(jìn)化》一書(shū)中，張康之和張乾友提出了人類社會(huì)三種共同體組織模式，從秩序理論的角度看也是三種社會(huì)秩序的類型，即“關(guān)于人類社會(huì)的解讀，可以從共同體的視角出發(fā)?！瓕?duì)共同體的把握，需要從社會(huì)整合機(jī)制、人的生活方式以及人的存在形態(tài)三個(gè)方面入手。家元共同體所擁有的是一種‘自然秩序’，族閾共同體在社會(huì)治理上所追求的是一種‘創(chuàng)制秩序’，而合作共同體將呈現(xiàn)給我們的是一種‘合作秩序’。家元共同體是一個(gè)集權(quán)的社會(huì)，族閾共同體則建構(gòu)起了民主制度和民主的治理方式，而且民主的理念被貫穿到全部社會(huì)生活之中了”[18]。在張康之看來(lái)，人類社會(huì)目前主要是按照“自然秩序”和“創(chuàng)制秩序”運(yùn)行，當(dāng)前“創(chuàng)制秩序”本身存在問(wèn)題，需要通過(guò)“合作秩序”來(lái)取代“創(chuàng)制秩序”實(shí)現(xiàn)人類秩序轉(zhuǎn)型與變革。

秩序理論正在成為一個(gè)成熟的理論，它對(duì)理解人類社會(huì)自身運(yùn)行提供了深刻的思想洞見(jiàn)。這些思想正在被越來(lái)越多的政治學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家所接受、應(yīng)用和發(fā)展。不過(guò)，秩序理論與公共管理的結(jié)合，還處于萌芽狀態(tài)，正在等待對(duì)此感興趣的研究者去開(kāi)發(fā)。接下來(lái)，我們將提出一個(gè)從秩序理論思考公共管理的分析框架，為推進(jìn)這一領(lǐng)域的研究進(jìn)行一些初步嘗試。

四、公共管理的秩序理論：一個(gè)統(tǒng)一框架

從秩序維度思考公共管理，建構(gòu)公共管理的秩序理論，面臨的最大挑戰(zhàn)有兩個(gè)。一個(gè)是如何定義公共管理的核心研究問(wèn)題和議題，這是建構(gòu)公共管理秩序理論的前提。原因很簡(jiǎn)單，任何秩序都是與人類自身的實(shí)踐、互動(dòng)和運(yùn)行聯(lián)系在一起的，秩序本身是對(duì)這個(gè)運(yùn)行過(guò)程的規(guī)范。另一個(gè)是如何對(duì)復(fù)雜的秩序理論進(jìn)行總結(jié)，使得秩序理論本身可操作化，這為秩序的一般理論與公共管理的具體情景相結(jié)合奠定了基礎(chǔ)。而要解決這兩個(gè)難題，就需要分別對(duì)公共管理自身的研究以及秩序理論的演進(jìn)進(jìn)行分析，然后尋找兩者之間的契合點(diǎn)。這也正是本文前面兩個(gè)部分的主旨所在，它為建構(gòu)一個(gè)公共管理的秩序理論奠定了思想基礎(chǔ)。事實(shí)上，公共管理與秩序理論的融合，本身體現(xiàn)了一種跨學(xué)科的思想。良好的融合一定是創(chuàng)造性融合，其融合一定會(huì)共同推進(jìn)公共管理理論和秩序理論自身研究的發(fā)展。對(duì)于秩序理論而言，公共管理秩序理論的提出既是對(duì)秩序理論外部有效性的檢驗(yàn)，也擴(kuò)大了秩序理論的應(yīng)用范圍，更有可能發(fā)展出新的秩序理論。對(duì)于公共管理而言，公共管理秩序理論的提出可以從一個(gè)新的視角對(duì)公共管理原有的研究對(duì)象、研究視角和研究理論進(jìn)行整合，為發(fā)展一個(gè)更為一般性的公共管理奠定思想基礎(chǔ)。

秩序總是與一定情景相聯(lián)系。公共管理的秩序理論可以先從構(gòu)造公共管理的情景開(kāi)始，然后討論秩序理論可以為情景貢獻(xiàn)什么。對(duì)于公共管理的情景，這涉及公共管理的研究對(duì)象，而研究對(duì)象本身存在爭(zhēng)論，這在第一部分已經(jīng)討論過(guò)。對(duì)于公共管理的情景構(gòu)造，可以借鑒西蒙的人工科學(xué)思想。西蒙[19]在《人工科學(xué)》一書(shū)中，提出了一個(gè)分析人造世界（artificial world）的方法，將人造系統(tǒng)或適應(yīng)系統(tǒng)分為三個(gè)部分，即目的或目標(biāo)、人造系統(tǒng)的性質(zhì)和人造系統(tǒng)的工作環(huán)境，其中人造系統(tǒng)（Artificial System）是一個(gè)界面（Interface），它連接內(nèi)部工作環(huán)境（Inner Environments）和外部工作環(huán)境（Outer Environments），通過(guò)目標(biāo)、內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境我們可以理解系統(tǒng)的行為和績(jī)效。事實(shí)上，西蒙的系統(tǒng)概念本身包含著秩序的思想，他是從系統(tǒng)的角度來(lái)理解秩序，并把秩序本身看作是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，這也是從動(dòng)態(tài)意義上理解秩序。于是，一旦公共管理被稱為一種人造系統(tǒng)的情景，其核心是由其目標(biāo)確定的，即提供公共服務(wù)、解決公共問(wèn)題、維持社會(huì)運(yùn)行構(gòu)成了公共管理的基本目標(biāo)。公共管理本身是實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的過(guò)程，為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)就需要構(gòu)建良好的內(nèi)部與外部環(huán)境，形成良好的秩序。對(duì)于公共管理本身的情景，我們可以用四個(gè)關(guān)鍵詞來(lái)描述，即公共事務(wù)、公民、官員和組織，公共管理的秩序理論就是要在四者之間形成一個(gè)有序的模式。（見(jiàn)圖1）

一旦公共管理的情景得以構(gòu)造，公共管理秩序理論的第二步則是將秩序理論與情景相結(jié)合，提出適應(yīng)公共管理情景的秩序設(shè)想。這可以通過(guò)兩個(gè)路徑展開(kāi)：一個(gè)是將一般性秩序理論應(yīng)用于具體公共管理情景之中，另一個(gè)是從公共管理情景中創(chuàng)造性地提出新的秩序理論。在實(shí)踐中，這兩個(gè)路徑是相互協(xié)調(diào)和相互促進(jìn)的。在本文的分析中，我們將重點(diǎn)討論第一個(gè)方面的任務(wù)，即將一般性秩序理論與公共管理情景進(jìn)行有機(jī)結(jié)合。對(duì)于將秩序理論與公共管理情景相結(jié)合，最大的挑戰(zhàn)是對(duì)秩序理論的分類，以及尋找與公共管理情景相適應(yīng)的秩序理論。通過(guò)對(duì)秩序理論思想家的回顧，我們發(fā)現(xiàn)所有的秩序理論研究者都需要回應(yīng)五個(gè)核心問(wèn)題：

圖1 公共管理的秩序理論

秩序的類型是什么？這意味著我們的研究都需要建立一個(gè)秩序的分類學(xué)。例如，哈耶克將秩序分為統(tǒng)治秩序和擴(kuò)展秩序（或自發(fā)秩序），諾斯將秩序分為權(quán)利限制秩序和權(quán)利開(kāi)放秩序，亨廷頓將秩序分為政治秩序與政治衰敗，布坎南將秩序分為道德共同體、道德秩序、道德無(wú)政府狀態(tài)，毛壽龍將秩序分為原始秩序、擴(kuò)展秩序、國(guó)家秩序、市場(chǎng)秩序和專業(yè)秩序等，張康之將秩序分為自然秩序、創(chuàng)制秩序和擴(kuò)展秩序等。通過(guò)這些分析，所有研究者在對(duì)秩序進(jìn)行分類時(shí)，通常都會(huì)考慮兩個(gè)因素：一個(gè)是秩序適應(yīng)的領(lǐng)域，另一個(gè)是秩序的機(jī)制。對(duì)于秩序的機(jī)制，這是下一個(gè)核心問(wèn)題。

秩序的運(yùn)行機(jī)制是什么？如果說(shuō)秩序的類型是從靜態(tài)的角度考慮秩序問(wèn)題，那么秩序的運(yùn)行機(jī)制則是從動(dòng)態(tài)的角度考慮秩序問(wèn)題，它的核心是回答什么樣的方式可以達(dá)到所闡述的秩序。在對(duì)秩序的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行討論中，組織邏輯和規(guī)則邏輯通常是衡量秩序?qū)崿F(xiàn)的最重要方式。組織邏輯是以命令——控制來(lái)實(shí)現(xiàn)秩序，規(guī)則邏輯則是以人類行動(dòng)而非意圖設(shè)計(jì)來(lái)理解秩序。在這種秩序中，所有人遵循抽象規(guī)則是最根本的。諾斯則討論了另一種機(jī)制對(duì)于秩序形成的影響，即通過(guò)開(kāi)放與競(jìng)爭(zhēng)在一定規(guī)則之下，可以形成良好的機(jī)制。

秩序的結(jié)果是什么？秩序的結(jié)果是秩序的靜態(tài)和動(dòng)態(tài)角度所實(shí)現(xiàn)的一種狀態(tài)，可以用很多指標(biāo)去衡量，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定和人民生活幸福等。所有對(duì)秩序理論的思考，都離不開(kāi)對(duì)秩序結(jié)果的分析，事實(shí)上秩序結(jié)果的比較本身是秩序選擇的重要原因之一。例如，霍布斯在主張主權(quán)國(guó)家時(shí)，就將自然狀態(tài)之下的結(jié)果與利維坦之下的結(jié)果進(jìn)行了比較，正是秩序的結(jié)果為霍布斯理論提供了論證。亨廷頓提出政治秩序理論時(shí)，就指出政治秩序不同于經(jīng)濟(jì)秩序，政治秩序不一定與經(jīng)濟(jì)秩序有緊密聯(lián)系，政治秩序有其內(nèi)在自主性和獨(dú)立性，政治秩序的衡量標(biāo)準(zhǔn)也不同于經(jīng)濟(jì)秩序的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

秩序的規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)是什么？我們?nèi)绾闻袛嘁环N秩序是好的還是壞的？什么樣的秩序是符合道德的？為什么一種秩序比另一種秩序優(yōu)越？對(duì)于判斷秩序的標(biāo)準(zhǔn)，最常見(jiàn)的是效率標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)和適應(yīng)性標(biāo)準(zhǔn)。而對(duì)于不同秩序的辯護(hù)，則涉及秩序的認(rèn)知哲學(xué)和道德哲學(xué)問(wèn)題，也是實(shí)現(xiàn)秩序辯護(hù)的最深層次原因。例如，哈耶克既從知識(shí)論的角度為合作的擴(kuò)展秩序進(jìn)行了辯護(hù)，它可以充分地利用分散的知識(shí)，也從道德哲學(xué)的角度為合作的擴(kuò)展秩序進(jìn)行了辯護(hù)，它可以實(shí)現(xiàn)每一個(gè)人的自由，保護(hù)每一個(gè)人的創(chuàng)造性。

秩序的演進(jìn)和變遷邏輯是什么？這涉及兩個(gè)不同的問(wèn)題。秩序的演進(jìn)主要是對(duì)人類的秩序演進(jìn)史進(jìn)行解釋，而秩序的變遷則帶有規(guī)范性含義，它強(qiáng)調(diào)從一種秩序走向另一種秩序。在這一過(guò)程中，路徑和手段很重要。例如，諾斯在討論人類歷史時(shí)，就是一種演進(jìn)觀點(diǎn)，它分析了人類歷史上不同秩序的演進(jìn)過(guò)程。但是在討論秩序的轉(zhuǎn)型和變遷時(shí)，他則討論了如何從權(quán)利限制進(jìn)入的秩序向權(quán)利開(kāi)放進(jìn)入的秩序轉(zhuǎn)變的具體路徑。福山對(duì)于政治秩序起源的分析，以及對(duì)于人類未來(lái)政治秩序藍(lán)圖的分析，同樣兼具演進(jìn)與變遷兩個(gè)方面。

公共管理的秩序理論同樣需要在公共管理情景之下思考秩序?qū)τ诠补芾淼挠绊憽；卮鸸补芾碛心男┲刃?？秩序是如何形成的？有什么樣的結(jié)果？如何評(píng)價(jià)？秩序是如何演進(jìn)的？變遷的路徑是什么？只有對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行清晰回答，一個(gè)完整的公共管理秩序理論建立才有可能。當(dāng)然，在對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行回答時(shí)，公共管理已有的理論和秩序理論同等重要，都需要借鑒，才可能形成自身的概念工具和理論模型。

由于篇幅的限制，本文不可能對(duì)上述所有問(wèn)題一一進(jìn)行回答?？紤]秩序類型的重要性，我們將重點(diǎn)討論第一個(gè)問(wèn)題，即公共管理的秩序類型，并試圖從秩序的角度與現(xiàn)有公共管理理論進(jìn)行對(duì)話。公共管理的秩序類型本身是人類秩序的一個(gè)子系統(tǒng)，但是由于公共管理本身涉及公共權(quán)力，它會(huì)影響其他領(lǐng)域的秩序，這使得它在人類秩序譜系中處于十分重要的位置。因此，考慮公共管理的秩序類型，既需要考慮公共管理自身的秩序，又需要考慮人類社會(huì)大的秩序與公共管理秩序之間的互動(dòng)關(guān)系，尤其是其他領(lǐng)域的秩序與公共管理秩序之間的關(guān)系，這涉及不同秩序之間互動(dòng)關(guān)系模式，毛壽龍教授稱之為秩序板塊之間可能的沖突問(wèn)題。

對(duì)于公共管理的秩序類型，可以從公共管理的情景視角進(jìn)行分類。對(duì)于公共管理的情景，可以區(qū)分為兩種類型：一種是公共管理的內(nèi)部情景，它涉及自身管理；另一種是公共管理的外部情景，它涉及外部管理。對(duì)于內(nèi)部情景，又可以區(qū)分為單個(gè)政府組織的情景和不同政府組織之間的情景。對(duì)于外部情景，可以區(qū)分為供給公共物品與服務(wù)的情景和供給規(guī)則與制度的情景。這樣，公共管理的秩序類型就可以區(qū)分為政府內(nèi)部秩序、政府之間秩序、公共物品與服務(wù)供給秩序、規(guī)則和制度供給秩序。對(duì)于這些秩序，又可以從競(jìng)爭(zhēng)與合作、壟斷與開(kāi)放等角度進(jìn)行分析，這樣會(huì)形成公共管理的多樣性秩序類型。

傳統(tǒng)的公共管理研究者一般只考慮政府自身秩序，他們假定政府是公共物品或服務(wù)的唯一供給者，于是公共管理的問(wèn)題就轉(zhuǎn)變成為政府自身管理的問(wèn)題。由于政府自身也會(huì)存在分工與專業(yè)化問(wèn)題，于是就涉及政府橫向分工和縱向分工。橫向涉及不同政府部門(mén)，縱向涉及不同層級(jí)政府。在處理政府內(nèi)部秩序和政府之間秩序中，統(tǒng)治秩序是最基本邏輯，官僚制是典型的組織形態(tài)，集權(quán)制度是主要制度安排，形成的秩序模式等級(jí)色彩十分濃厚。當(dāng)然，按照這種秩序模式來(lái)從事公共管理，會(huì)產(chǎn)生很多問(wèn)題。塔洛克[20]在分析作為統(tǒng)治秩序的官僚制時(shí)，就指出這種秩序面臨著信息失真和無(wú)政府主義狀態(tài)，并且會(huì)形成“管制陷阱”。對(duì)于政府自身的內(nèi)部秩序構(gòu)造，經(jīng)濟(jì)學(xué)家發(fā)明了兩個(gè)詞來(lái)概括，即雇傭制和行政發(fā)包制，以此來(lái)理解政府自身運(yùn)行邏輯[21]。雇傭制和官僚制并不一定不好，行政發(fā)包制也不一定有優(yōu)越性，關(guān)鍵是不同制度的適用情景和領(lǐng)域。周黎安和王娟就以清代海關(guān)為例，討論了英國(guó)人赫德通過(guò)用雇傭制取代行政發(fā)包制而解決海關(guān)腐敗問(wèn)題的案例，這實(shí)際上是政府內(nèi)部治理的秩序轉(zhuǎn)型。此外，很多學(xué)者對(duì)垂直管理與屬地管理優(yōu)劣的討論和模式選擇，其實(shí)也是不同秩序模式的選擇。很顯然，從秩序的角度，可以進(jìn)一步加深我們對(duì)政府自身內(nèi)部和政府之間秩序構(gòu)造的理解，厘清秩序轉(zhuǎn)型與變遷的邏輯，探討下一步改革的方向。

公共物品或服務(wù)供給而形成的秩序構(gòu)成了公共管理的第二大類秩序。一旦從政府作為分析單位轉(zhuǎn)向公共物品或服務(wù)作為分析單位，在這一情景下，公共管理的秩序問(wèn)題就轉(zhuǎn)化為多行動(dòng)主體間的秩序問(wèn)題。由于公共物品或服務(wù)規(guī)模的多樣性，公民需求的多樣性，這使得公共物品或服務(wù)的組織面臨著更為復(fù)雜的情景。從圖1可以看出，在這樣的情景之下，公共管理的秩序需要實(shí)現(xiàn)公共物品或服務(wù)、公民個(gè)人偏好以及多種組織之間的有效配合。正是以公共物品或服務(wù)作為情景，通過(guò)對(duì)警察服務(wù)的分析，埃莉諾及其合作者提出了多中心秩序的觀點(diǎn)，這是一種新的公共管理秩序類型。此后，埃莉諾將多中心秩序的思想應(yīng)用于解決全球氣候變暖問(wèn)題。由于氣候變暖等問(wèn)題具有嵌套性等特征，她認(rèn)為個(gè)人不必等待全球化同一協(xié)議達(dá)成之后才采取行動(dòng)。多層次的和多行動(dòng)者的氣候變暖解決方案同樣重要，個(gè)人、地方政府和國(guó)家可以先從自身采取行動(dòng)。公共管理中網(wǎng)絡(luò)治理的實(shí)質(zhì)是用一種網(wǎng)絡(luò)秩序來(lái)取代科層秩序和市場(chǎng)秩序，這也是公共物品或服務(wù)領(lǐng)域的秩序變革。

規(guī)則和制度的供給秩序構(gòu)成了公共管理的第三類秩序。正是因?yàn)檫@一行動(dòng)情景，使得公共管理秩序與其他領(lǐng)域的秩序之間形成了互動(dòng)關(guān)系，這也是最復(fù)雜的公共管理秩序類型。一般而言，很多公共管理研究者不太重視這一領(lǐng)域的問(wèn)題。由于涉及不同領(lǐng)域，涉及政府參與到不同領(lǐng)域的治理之中，這通常會(huì)涉及多個(gè)學(xué)科知識(shí)。對(duì)于這一領(lǐng)域的秩序，公共管理很多是在“管制”的語(yǔ)境之下進(jìn)行研究，討論管制的模式選擇。對(duì)于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的規(guī)則和制度的供給形成的秩序，通常是政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的重點(diǎn)，它們會(huì)關(guān)注經(jīng)濟(jì)秩序背后的政治邏輯。例如，諾斯在討論西方世界的興起時(shí)，就將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)歸結(jié)為產(chǎn)權(quán)制度保護(hù)形成的激勵(lì)。這些理論也被用于對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的解釋，如錢穎一等學(xué)者提出維持市場(chǎng)的聯(lián)邦主義作為解釋中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的制度基礎(chǔ)。這事實(shí)上是討論政治秩序與經(jīng)濟(jì)秩序之間的互動(dòng)，以及政治秩序?qū)?jīng)濟(jì)秩序的影響。

五、未來(lái)之路：秩序理論與秩序?qū)嵺`的共生演化

任何視角、理論和分析框架，其最終目的都是為了能夠?qū)ΜF(xiàn)實(shí)產(chǎn)生影響。對(duì)于公共管理學(xué)科而言，這一點(diǎn)顯得尤其關(guān)鍵和重要。公共管理的秩序理論是否有價(jià)值，其判斷標(biāo)準(zhǔn)是能否使用這一理論對(duì)公共管理實(shí)踐進(jìn)行解釋、診斷和設(shè)計(jì)，推進(jìn)公共管理實(shí)踐的進(jìn)展，讓公共管理實(shí)踐造福人類。對(duì)于公共管理的秩序理論而言，解釋意味著更好地理解公共管理實(shí)踐中的秩序邏輯，診斷意味著對(duì)公共管理實(shí)踐中秩序存在的問(wèn)題及其原因進(jìn)行分析，設(shè)計(jì)意味著為變革公共管理實(shí)踐中秩序、實(shí)現(xiàn)新秩序取代舊秩序提供路徑選擇。

正如文森特·奧斯特羅姆所言，人類的實(shí)踐具有人工制品的性質(zhì)。我們要更好地理解實(shí)踐，必須理解實(shí)踐背后的設(shè)計(jì)邏輯。正是在這個(gè)意義上，公共管理的秩序理論是非常重要的，它提供了一套理解公共管理的秩序?qū)嵺`的概念工具。反過(guò)來(lái)，實(shí)踐本身會(huì)對(duì)人類的設(shè)想進(jìn)行檢驗(yàn)和反饋。并非任何設(shè)想都會(huì)取得很好的效果，在很多情況下，完美的設(shè)計(jì)可能會(huì)產(chǎn)生非意圖的后果。對(duì)于公共管理的秩序理論而言，我們也需要公共管理的秩序?qū)嵺`對(duì)秩序理論進(jìn)行修正。當(dāng)秩序理論所設(shè)想的情形發(fā)生時(shí)，這就形成了“正反饋”，我們可以強(qiáng)化已有的秩序理論，并且逐步將秩序理論上升為一種傳統(tǒng)和文化，實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)群體之間的“遺傳”；而當(dāng)秩序理論所設(shè)想情形沒(méi)有發(fā)生時(shí)，這就形成了“負(fù)反饋”，它要求我們修正已有的秩序理論，并且重新進(jìn)行實(shí)踐，直到秩序?qū)嵺`與秩序理論實(shí)現(xiàn)有效契合。

偏好、實(shí)踐、技術(shù)和觀念等各方面的變化都會(huì)對(duì)公共管理的秩序?qū)嵺`構(gòu)成挑戰(zhàn)，這就要求公共管理的秩序?qū)嵺`進(jìn)行適應(yīng)性改革。在推動(dòng)公共管理秩序?qū)嵺`的變革中，坎貝爾的“作為實(shí)驗(yàn)的改革”的方法論值得借鑒。我們不能夠期望使用整體設(shè)計(jì)的理念對(duì)公共管理的秩序?qū)嵺`進(jìn)行全面改革，而恰當(dāng)?shù)姆椒ㄊ菍⒏母锟醋魇且环N“實(shí)驗(yàn)”，每一次實(shí)驗(yàn)之后都需要檢驗(yàn)改革的效果，當(dāng)改革取得效果之后，就可以對(duì)實(shí)驗(yàn)方案本身進(jìn)行推廣。當(dāng)然，這只是一種理想的藍(lán)圖，現(xiàn)實(shí)中是一種混合模式。人類的公共管理秩序?qū)嵺`處于不斷演化中，人類的公共管理秩序理論也在發(fā)展之中，無(wú)論是實(shí)踐的改進(jìn)，還是理論的發(fā)展，都是一個(gè)“過(guò)程”，沒(méi)有終點(diǎn)，不可能“畢其功于一役”，人類的公共管理秩序?qū)嵺`沒(méi)有“一勞永逸”的解決方案。良好和成功的公共管理秩序?qū)嵺`，一定是不斷調(diào)適和演進(jìn)的實(shí)踐。

在公共管理秩序?qū)嵺`的演化中，我們也需要避免“秩序萬(wàn)能藥”（Order Panacea）的思維范式，企圖用一種秩序理論來(lái)解決人類所面臨的多樣化秩序?qū)嵺`。很顯然，公共管理的秩序?qū)嵺`需要考慮公共物品服務(wù)的屬性、當(dāng)?shù)孛袂榕c傳統(tǒng)、國(guó)家政治法律制度環(huán)境等因素，并且需要給予當(dāng)?shù)孛癖姾偷胤秸嗟淖灾螜?quán)、選擇權(quán)和試驗(yàn)權(quán)，才能夠構(gòu)建適合本地情景的良好公共管理秩序?qū)嵺`。一旦擯棄“秩序萬(wàn)能藥”的思維范式，必然為“秩序多樣性”打開(kāi)空間和可能性。不同地區(qū)、不同領(lǐng)域、不同人群，選擇不同的公共管理秩序?qū)嵺`，這本身是一種創(chuàng)新、學(xué)習(xí)、擴(kuò)散、模仿和競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程，在這一過(guò)程中，所有各個(gè)領(lǐng)域和各個(gè)層次的公共管理秩序?qū)嵺`都得以提升。多樣性、競(jìng)爭(zhēng)和演化不是一種負(fù)擔(dān)，相反，它是人類的財(cái)富。在多樣性秩序?qū)嵺`情景之下，公共管理的秩序?qū)嵺`和秩序理論實(shí)現(xiàn)了共生演化，實(shí)踐和理論相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展并共同演進(jìn)。在這一過(guò)程中，人類不僅收獲了良好的公共管理秩序?qū)嵺`，而且提升了對(duì)公共管理秩序的理解和認(rèn)知能力，并且有可能形成一種傳統(tǒng)、習(xí)俗和文化，為人類良好的可持續(xù)的公共管理秩序?qū)嵺`奠定基礎(chǔ)。在這一過(guò)程中，實(shí)踐的努力和理論的思考同等重要。

六、結(jié)論

公共管理的秩序維度為分析和理解公共管理提供了一個(gè)新視角，它為我們整合多樣化的公共管理研究提供了可能性，這也是加強(qiáng)秩序理論與公共管理研究對(duì)話并創(chuàng)造性融合的有益嘗試。應(yīng)該說(shuō)，目前這在公共管理學(xué)術(shù)研究中仍然處于萌芽狀態(tài)，還有待進(jìn)一步發(fā)展。當(dāng)然，從秩序維度與具體公共管理實(shí)踐相結(jié)合看，這一維度創(chuàng)造了很多有生命力的洞見(jiàn)，也為我們更好地理解公共管理實(shí)踐打開(kāi)了一扇窗戶。

那么，從理論上看，公共管理的秩序維度到底意味著什么？我們能否提供一套可操作化的概念工具和分析框架來(lái)幫助研究者從事秩序維度的分析呢？這就需要我們?cè)诶碚撋线M(jìn)行建構(gòu)，系統(tǒng)性地提出公共管理的秩序維度的分析框架。為了實(shí)現(xiàn)這一目的，本文首先分別對(duì)公共管理的研究、秩序理論的研究進(jìn)行了系統(tǒng)的回顧，試圖為打通和連接兩者之間關(guān)系奠定思想基礎(chǔ)。對(duì)于公共管理的研究，本文主要是從研究對(duì)象、研究視角和研究理論進(jìn)行了回顧，對(duì)公共管理這一一直面臨“身份危機(jī)”的學(xué)科進(jìn)行了概覽性回顧。公共管理最前沿的理論都在嘗試對(duì)不同研究對(duì)象和研究視角進(jìn)行整合，提供更具有一般性的公共管理理論。對(duì)于秩序理論的研究，本文主要是對(duì)近代和當(dāng)代政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家有關(guān)秩序理論的思想進(jìn)行了總結(jié)，主要按照政治秩序理論、經(jīng)濟(jì)秩序理論和人類社會(huì)秩序進(jìn)行了回顧。不同學(xué)者都意識(shí)到秩序的重要性，并且使用了不同的詞匯來(lái)對(duì)秩序進(jìn)行描述，這也使得秩序理論本身的整合面臨困難。

通過(guò)對(duì)秩序理論的回顧，我們發(fā)現(xiàn)秩序視角是一個(gè)能夠有效整合結(jié)構(gòu)與行動(dòng)者、微觀與宏觀的分析角度，可以為公共管理研究提供新的視角。為此，本文提出以公共管理情景為基礎(chǔ)，討論秩序理論與公共管理情景整合的可能性，并且提出了公共管理秩序理論的五個(gè)構(gòu)成要素，即秩序的類型、秩序的運(yùn)行機(jī)制、秩序的結(jié)果、秩序的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、秩序的演化與變遷。本文重點(diǎn)討論了公共管理的秩序類型，并將公共管理的秩序類型劃分為公共管理內(nèi)部秩序和公共管理外部秩序，其中公共管理內(nèi)部秩序主要包括政府秩序和政府間秩序，公共管理外部秩序包括公共物品服務(wù)供給秩序和規(guī)則與制度供給秩序。檢驗(yàn)公共管理秩序理論有效性的關(guān)鍵是考察它對(duì)公共管理秩序?qū)嵺`的啟示和借鑒意義，并且重點(diǎn)是這一視角能否為公共管理實(shí)踐提供新的認(rèn)知，實(shí)現(xiàn)新的改善。公共管理的未來(lái)之路，一定是公共管理的秩序?qū)嵺`與秩序理論的共生演化，需要遵循多樣性的認(rèn)知論和實(shí)驗(yàn)主義的方法論。人類的公共管理秩序?qū)嵺`，沒(méi)有一勞永逸的解決方案，人類自身需要不斷地進(jìn)行探索和改革。公共管理的秩序維度還需要更多的研究者加入理論研究，需要更多的研究者從事經(jīng)驗(yàn)研究。

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2016-12-28

國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（71633004）；中國(guó)人民大學(xué)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目（15XNL001）

李文釗，男，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院公共財(cái)政與公共政策研究所副教授，主要從事治理理論、政府改革、制度分析理論與方法研究。