傅光華 傅崇煊

1998年長江、松花江、嫩江流域發(fā)生歷史罕見的特大洪澇災(zāi)害后，中央開始關(guān)注生態(tài)建設(shè)問題，在一年左右的時間，國務(wù)院召開了多次會議研究相關(guān)議題，出臺了一系列文件，并將相關(guān)政策納入十五屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》。從此，我國治水和生態(tài)建設(shè)方略進(jìn)行了重大調(diào)整，先后啟動了天然林保護(hù)、退耕還林、京津風(fēng)沙源治理等林業(yè)重點(diǎn)生態(tài)工程，并進(jìn)入了國家主導(dǎo)開展退耕還林的新階段。

前一輪退耕還林從1999年開始，到2015年鞏固成果階段結(jié)束，前后跨度16年，經(jīng)歷試點(diǎn)、大規(guī)模推進(jìn)、結(jié)構(gòu)性調(diào)整、鞏固成果四個階段，完成退耕還林面積2 981.9萬hm2，其中退耕還林926.4萬hm2，荒山造林1 745.5萬hm2，封山育林310萬hm2。那么，國家投入財(cái)力、物力和人力實(shí)施如此之大的一個工程，其效果是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，綜合效益如何？從投入產(chǎn)出角度分析是否合算？是許多人士關(guān)注的問題。盡管業(yè)內(nèi)人士做了大量的相關(guān)研究，但主要還是局限在小范圍、特定立地特征范圍內(nèi)的研究，從整個工程、國家的角度，定量評估其綜合效益的鮮有報(bào)道，也沒有一組定量的數(shù)據(jù)能夠說明其成本效益比如何。筆者認(rèn)為，要完成退耕還林工程的成本效益評估，關(guān)鍵是要解決整個工程的生態(tài)效益量化問題。

1 建立評估模型

1.1 成本效益計(jì)算法

根據(jù)一般后評估原理，定量分析主要采取成本效益法。

成本效益分析是通過比較項(xiàng)目的全部成本和效益來評估項(xiàng)目價值的一種方法。成本效益分析法的初衷是為決策服務(wù)的，其基本原理是：針對某項(xiàng)支出目標(biāo)，提出若干實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的方案，運(yùn)用一定的技術(shù)方法，計(jì)算出每種方案的成本和收益，通過比較方法，并依據(jù)一定的原則，選擇出最優(yōu)的決策方案。常用于評估需要量化社會效益的公共事業(yè)項(xiàng)目的價值，非公共行業(yè)的管理者也可采用這種方法對某一大型項(xiàng)目的無形收益（Soft benefits）進(jìn)行分析。

項(xiàng)目后評價一般是指項(xiàng)目投資完成之后所進(jìn)行的評價。它通過對項(xiàng)目實(shí)施過程、結(jié)果及其影響進(jìn)行調(diào)查研究和全面系統(tǒng)回顧，與項(xiàng)目決策時確定的目標(biāo)以及技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會指標(biāo)進(jìn)行對比，找出差別和變化，分析原因，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，汲取教訓(xùn)，得到啟示，提出對策建議，通過信息反饋，改善新一輪投資管理和決策，達(dá)到提高投資效益的目的。

成本效益的計(jì)算方法主要采用前后對比和有無對比分析方法，對比指標(biāo)主要包括投入成本和無項(xiàng)目情況下的機(jī)會收益及有項(xiàng)目后產(chǎn)生的效益。其成本計(jì)算見公式（1），效益計(jì)算見公式（2），效益凈值計(jì)算見公式（3）。

式中：Cj為第j年的成本；C1j為對荒山造林或退耕還林地在無此工程的情況下第j年的機(jī)會成本，如土地的機(jī)會收益等，對低效林改造或封育工程指無本項(xiàng)目的情況下第j年的綜合效益；C2j為第j年的實(shí)施成本，包括項(xiàng)目建設(shè)資金、補(bǔ)貼及專項(xiàng)資金等；C3j為第j年的維護(hù)成本，包括撫育、管護(hù)等的投入。

式中：Bj為第j年的效益；B1j為第j年的經(jīng)營效益；B2j為第j年的生態(tài)效益；B3j為第j年的資產(chǎn)增值效益；B4j為第j年的社會效益。

通過公式（1）、（2）得到第j年的效益凈值Ij。

有了評估標(biāo)的計(jì)算期內(nèi)各年度的效益凈值，即可以按照社會折現(xiàn)率及財(cái)務(wù)分析方法計(jì)算其財(cái)務(wù)現(xiàn)值、動態(tài)回收期及內(nèi)部收益率等指標(biāo)。

1.2 生態(tài)效益計(jì)算

森林生態(tài)功能對于人類生存和發(fā)展的價值只有通過生態(tài)效益的量化價值來體現(xiàn)，才能給人以更直觀、更明確的概念，使人們從數(shù)量維度來認(rèn)識和評判森林所具有的作用和價值。但生態(tài)效益評估的關(guān)鍵、也是難點(diǎn)問題是如何解決效益計(jì)量問題，尤其是跨區(qū)域、跨流域的大型項(xiàng)目的生態(tài)效益量化問題。從經(jīng)驗(yàn)上判斷，退耕還林工程的效益主要體現(xiàn)在生態(tài)效益上，因此，如要使評估結(jié)果具有一定的可信度，必須滿足三個條件：一是評估指標(biāo)應(yīng)能基本涵蓋森林生態(tài)的多維度；二是指標(biāo)值應(yīng)在一定程度上能反映不同地域的差異；三是數(shù)據(jù)樣本應(yīng)具有一定的時序跨度和連續(xù)性?；谶@種認(rèn)識，筆者經(jīng)過反復(fù)對比研究，提出利用現(xiàn)有生態(tài)監(jiān)測體系成果來解決生態(tài)效益量化問題的思路。

1.2.1 生態(tài)效益評估指標(biāo) 研究采用層次分析法建立生態(tài)效益評價體系。參照相關(guān)規(guī)范[1]將生態(tài)效益評價體系分解為涵養(yǎng)水源、保育土壤、固碳釋氧、營養(yǎng)積累物質(zhì)、凈化大氣環(huán)境、防風(fēng)固沙、生物多樣性保護(hù)、森林防護(hù)等八大指標(biāo)類別，每個指標(biāo)類別再進(jìn)一步分解為若干具體指標(biāo)。其指標(biāo)層次詳見表1。

1.2.2 生態(tài)效益指標(biāo)量化 評估指標(biāo)的量化需要能夠反映評估對象實(shí)際情況的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，尤其是退耕還林工程這樣分布范圍廣、立地條件復(fù)雜的大型工程，支持?jǐn)?shù)據(jù)的來源顯得更重要。

經(jīng)充分調(diào)研和反復(fù)比較后，決定采用森林生態(tài)連清數(shù)據(jù)。主要基于以下兩點(diǎn)：

一是連清數(shù)據(jù)是林業(yè)生態(tài)監(jiān)測最權(quán)威性的體系，其數(shù)據(jù)來源的廣度、精度是現(xiàn)有科研數(shù)據(jù)體系中最能體現(xiàn)大范圍森林生態(tài)本真狀態(tài)的。森林生態(tài)連清是以生態(tài)地理區(qū)劃為單位，以國家現(xiàn)有森林生態(tài)站為依托，采用長期定位觀測技術(shù)和分布式測算方法，定期對同一森林生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行重復(fù)的全指標(biāo)體系觀測與清查的技術(shù)。它可以用以評價一定時期內(nèi)，森林生態(tài)系統(tǒng)的質(zhì)量狀況，以及進(jìn)一步了解森林生態(tài)系統(tǒng)的動態(tài)變化。其技術(shù)框架[2]詳見圖1。

表1 評估指標(biāo)層次表Tab.1 Hierarchies table of indicators

圖1 森林生態(tài)連清技術(shù)體系框架Fig.1 Structure of CFI system

二是科研人員已經(jīng)開展有針對性的監(jiān)測和年度成果發(fā)布。近年，國家林業(yè)局退耕還林（草）工程管理中心、中國林業(yè)科學(xué)研究院、北京市農(nóng)林科學(xué)院等單位相關(guān)專家組成的課題組，按照特定體系要求，選擇長江中游地區(qū)、黃河中上游地區(qū)及西北沙化土地退耕還林工程為監(jiān)測對象，利用全國退耕還林工程生態(tài)連清數(shù)據(jù)集，包括工程區(qū)內(nèi)退耕還林工程生態(tài)效益專項(xiàng)監(jiān)測站，中國森林生態(tài)系統(tǒng)定位觀測研究網(wǎng)絡(luò)（CFERN）所屬的森林生態(tài)站，以林業(yè)生態(tài)工程為觀測目標(biāo)的輔助觀測點(diǎn)以及幾萬塊固定樣地的大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，發(fā)布了退耕還林工程生態(tài)效益監(jiān)測國家報(bào)告[3-5]。以此來源的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，通過數(shù)理統(tǒng)計(jì)得出主要評估指標(biāo)的量化價格，具有可信度和說服力。

由于該工程后評估主要還是站在國家角度考察整個工程對國家的綜合貢獻(xiàn)，因此，參照國民經(jīng)濟(jì)分析方法盡量采用影子價格確定指標(biāo)值，尤其對部分存在市場參照物的指標(biāo)，如固碳、釋氧等的評估價格可以結(jié)合同類產(chǎn)品市場交易價格或成本價做適當(dāng)調(diào)整，這樣得出的量化價格更能體現(xiàn)合理性。

解決了指標(biāo)量化問題，就可以計(jì)算出生態(tài)效益，其計(jì)算方法見公式（4）。

式中：Bj為第j年的生態(tài)效益評估值；k為調(diào)整系數(shù)。隨著郁閉度增加，森林生態(tài)效益會向好的方向發(fā)展，可以通過系數(shù)做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整；SA為A評估區(qū)面積。該評估分為長江流域及南方地區(qū)、黃河流域及北方地區(qū)、西北沙化地區(qū)；GAi為評估A區(qū)i項(xiàng)量化指標(biāo)。

2 退耕還林工程效益評估

退耕還林工程效益量化評估屬于后評估范疇，其目的是站在不同視角定量分析工程的成本效益來判斷工程的實(shí)際效果。這里的“不同視角”是考察主體，是解決評估結(jié)果為誰服務(wù)的問題；“定量分析”是方法，即評估不是一般的定性分析，需要以數(shù)據(jù)及計(jì)算為依據(jù)，以數(shù)據(jù)結(jié)果說明問題；“成本效益”是目標(biāo)，即要求站在特定視角，通過定量分析，計(jì)算項(xiàng)目投入的成本，以及產(chǎn)生的效益，從而判斷項(xiàng)目的費(fèi)效比和實(shí)施的合理性。

基于上述認(rèn)識，退耕還林工程的利益相關(guān)者主要是參與其中且有密切利益關(guān)系的農(nóng)戶，以工程成敗論得失的項(xiàng)目決策、實(shí)施與管理者，以及資金資源投入者，其各自代表就是農(nóng)戶、工程及國家或社會。也就是說，退耕還林工程應(yīng)站在農(nóng)戶、工程及國家（社會）這三者的角度，分析其付出的成本及帶來的效益。

2.1 從農(nóng)戶角度的成本效益分析

2.1.1 收益 農(nóng)戶收益包括政策性補(bǔ)貼和經(jīng)濟(jì)收益。

1）政策性補(bǔ)貼。政策性補(bǔ)貼包括兩部分：一部分是原有政策和完善政策補(bǔ)助，包括糧食及生活補(bǔ)助、造林種苗費(fèi)補(bǔ)助，以及根據(jù)《關(guān)于完善退耕還林政策的通知》（國發(fā)〔2007〕25號）確定的延長補(bǔ)助；另一部分是生態(tài)補(bǔ)償，包括中央和地方森林生態(tài)效益補(bǔ)助，這一部分是在原有政策和完善政策補(bǔ)助結(jié)束以后才開始執(zhí)行，即2017年開始再納入生態(tài)效益補(bǔ)償。

2）經(jīng)濟(jì)收益。經(jīng)濟(jì)效益主要包括退耕還生態(tài)林開展的生態(tài)旅游、林下經(jīng)濟(jì)等帶來的直接經(jīng)濟(jì)效益，退耕還經(jīng)濟(jì)林的效益。數(shù)據(jù)主要來自重點(diǎn)核查、驗(yàn)收抽查和實(shí)地調(diào)查的數(shù)據(jù)樣本，是通過統(tǒng)計(jì)分析并適當(dāng)考慮市場變化及物價通脹因素確定的。

2.1.2 成本 成本主要是退耕還林的機(jī)會成本。按照退耕還林前后有無對比法，其機(jī)會成本包括無項(xiàng)目的情況下耕地或林地產(chǎn)生的機(jī)會收益。這些數(shù)據(jù)樣本來自退耕還林工程驗(yàn)收抽查和實(shí)地調(diào)查。

2.1.3 效益分析 按照前述計(jì)算方法和獲得的成本和收益，以1畝退耕還林地為核算單位，社會折現(xiàn)率按8%[6]測算，造林后30年內(nèi)，凈現(xiàn)值（NPV）全部為正值，其中長江流域及南方地區(qū)退耕還生態(tài)林凈現(xiàn)值為836元，黃河流域及北方地區(qū)退耕還生態(tài)林凈現(xiàn)值為309元，長江流域及南方地區(qū)退耕還經(jīng)濟(jì)林凈現(xiàn)值為5 305元，黃河流域及北方地區(qū)退耕還經(jīng)濟(jì)林4 308元。

2.2 整個工程和國家角度的成本效益分析

2.2.1 項(xiàng)目成本 項(xiàng)目成本包括國家投入資金、無項(xiàng)目情況下土地的機(jī)會收益和有項(xiàng)目情況下退耕還林后的林地?fù)嵊茏o(hù)成本。國家投入以各年度工程量和中央投入為依據(jù)。土地機(jī)會收益以相關(guān)研究成果和調(diào)研數(shù)據(jù)為依據(jù)確定。林地管護(hù)參照目前實(shí)際、國家公益林補(bǔ)貼及地方的公益林補(bǔ)貼等情況確定。

2.2.2 項(xiàng)目收入 從工程和國家角度看，退耕還林工程的收益包括退耕地獲得的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會效益。

生態(tài)林經(jīng)濟(jì)收入主要為林下經(jīng)濟(jì)、生態(tài)旅游等森林經(jīng)營所得，這部分不應(yīng)包括封山育林林地面積。生態(tài)效益按照前面提出的評估方法計(jì)算。社會效益部分能量化的體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益中，如農(nóng)戶土地增收，生態(tài)效益帶來的環(huán)境改善等，其他難以量化的在定性分析中體現(xiàn)，量化評估中忽略。森林活立木蓄積在計(jì)算期最后一年以剩余資產(chǎn)或資產(chǎn)回收的形式計(jì)入。

2.2.3 效益測算 該評估按照30年周期計(jì)算[7]，即從1999年始至2028年止。

退耕還林和荒山造林參照各地實(shí)際情況，長江流域及南方按造林后3年開始計(jì)算生態(tài)效益。黃河流域及北方地區(qū)按造林后5年開始計(jì)算生態(tài)效益。封山育林按當(dāng)年開始計(jì)算生態(tài)效益增量。國民經(jīng)濟(jì)評價主要將國家轉(zhuǎn)移支付給農(nóng)戶的補(bǔ)助資金去掉，其他評估指標(biāo)的影子價格不變。評估結(jié)果詳見圖2，前30年效益趨勢圖詳見圖3。

圖2 計(jì)算期內(nèi)退耕還林工程成本效益圖Fig.2 Cost- benefit of GGP during the calculation period

圖3 計(jì)算期內(nèi)退耕還林工程效益趨勢圖Fig.3 Benefit trend of GGP during the calculation period

從整個退耕還林工程分析，計(jì)算期30年內(nèi)，工程投資成本平均13 680元/hm2，土地機(jī)會成本84 420元/hm2，撫育管護(hù)成本12 540元/hm2，經(jīng)濟(jì)收益平均51 435元/hm2，生態(tài)效益1 095 195元/hm2，凈效益1 068 690元/hm2。按照社會折現(xiàn)率8%計(jì)算，30年計(jì)算期限的凈現(xiàn)值69 305億元，動態(tài)內(nèi)部收益率45%，回收期8.15年。

從國家角度分析整個退耕還林工程，計(jì)算期30年內(nèi)，工程投資成本平均4 200元/hm2，土地機(jī)會成本84 420元/hm2，撫育管護(hù)成本12 540元/hm2，經(jīng)濟(jì)收益平均51 435元/hm2，生態(tài)效益1 095 195元/hm2，凈效益1 078 185元/hm2。按照社會折現(xiàn)率8%計(jì)算，30年計(jì)算期限的凈現(xiàn)值70 681億元，動態(tài)內(nèi)部收益率47%，回收期7.94年。

3 結(jié)論

充分利用連清數(shù)據(jù)解決生態(tài)效益量化問題，為解決跨區(qū)域大型生態(tài)工程后評估提供了一種可供借鑒的思路和方法。通過量化分析、評估，筆者認(rèn)為：

1）站在農(nóng)戶的角度，前一輪退耕還林從成本效益上分析是可行的，尤其對立地質(zhì)量稍好的退耕還經(jīng)濟(jì)林的效益更突出些。除了可量化的部分外，農(nóng)戶得到的實(shí)惠還有通過農(nóng)村能源建設(shè)減少的日常運(yùn)行成本、退耕后騰出人工外出務(wù)工獲得的家庭增收、農(nóng)村道路建設(shè)獲得的交通便利，以及移民給山區(qū)農(nóng)民帶來的永久脫困等綜合效益。退耕還林工程實(shí)施過程中建立了一套有效的管理、監(jiān)督體系，為大型國家項(xiàng)目或跨區(qū)域、跨流域項(xiàng)目的實(shí)施積累了管理和體系控制經(jīng)驗(yàn)、標(biāo)準(zhǔn)和要求。

2）站在整個工程和國家的角度，前一輪退耕還林從成本效益上分析不僅是合算的，而且遠(yuǎn)超過一般經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的收益。項(xiàng)目生態(tài)效益尤為顯著。

3）前一輪退耕還林工程帶來巨大的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會效益。生態(tài)效益方面，新增林草面積2 667萬hm2，工程區(qū)林草覆被率平均增加3.8個百分點(diǎn)。根據(jù)測算，2020年，一期退耕還林工程可帶來年生態(tài)效益1.6萬億元，其中涵養(yǎng)水源和保肥固土效益2 270億元，防風(fēng)固沙效益7 431億元。經(jīng)濟(jì)效益方面，工程完成經(jīng)濟(jì)林約187萬hm2，2020年保守估計(jì)年產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益230多億元，加上生態(tài)林的林下經(jīng)濟(jì)和生態(tài)旅游，2020年后每年產(chǎn)生的直接經(jīng)濟(jì)效益可達(dá)740億元左右。

評估結(jié)果表明，從實(shí)現(xiàn)工程預(yù)期發(fā)展目標(biāo)和可持續(xù)性方面看，數(shù)據(jù)說明工程基本實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃提出的“工程治理地區(qū)的生態(tài)環(huán)境得到較大改善，為實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)第三步戰(zhàn)略目標(biāo)提供生態(tài)保障”的預(yù)期目標(biāo)。

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[3]國家林業(yè)局. 2013退耕還林工程生態(tài)效益監(jiān)測國家報(bào)告[M]. 北京:中國林業(yè)出版社, 2014.

[4]國家林業(yè)局. 2014退耕還林工程生態(tài)效益監(jiān)測國家報(bào)告[M]. 北京:中國林業(yè)出版社, 2015.

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