吳麗

隨著旅游業(yè)的迅速發(fā)展，旅游景區(qū)管理體制問(wèn)題得到越來(lái)越多的關(guān)注。景區(qū)資源產(chǎn)權(quán)界定不清，管理體制不合理嚴(yán)重束縛和妨礙了景區(qū)資源的合理利用和旅游業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。本文通過(guò)研究信陽(yáng)南灣湖景區(qū)管理體制，分析景區(qū)管理模式的成功經(jīng)驗(yàn)，指出景區(qū)產(chǎn)權(quán)分配在實(shí)際管理中存在的不足，并對(duì)南灣湖景區(qū)管理體制的進(jìn)一步改革提出建議，以期為我國(guó)景區(qū)體制管理提供借鑒。

一、景區(qū)資源相關(guān)的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題

（一）產(chǎn)權(quán)和景區(qū)資源產(chǎn)權(quán)

目前學(xué)界對(duì)產(chǎn)權(quán)的概念并沒(méi)有統(tǒng)一的界定，經(jīng)濟(jì)學(xué)者普遍認(rèn)為產(chǎn)權(quán)是經(jīng)濟(jì)所有制關(guān)系的法律表現(xiàn)形式，是所有權(quán)人依法對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)力。產(chǎn)權(quán)不是一項(xiàng)單一權(quán)利，主要包括使用權(quán)、收益權(quán)和讓渡權(quán)等。我國(guó)法律明確規(guī)定旅游景區(qū)中自然資源的產(chǎn)權(quán)主體上是屬于國(guó)家，旅游風(fēng)景區(qū)內(nèi)的耕地、農(nóng)民的宅基地、自留地、自留山等屬于集體。

（二）我國(guó)旅游景區(qū)資源產(chǎn)權(quán)分配制度分析

目前我國(guó)旅游景區(qū)的資源所有權(quán)只屬于國(guó)家。由于我國(guó)法律對(duì)旅游景區(qū)所有權(quán)的主體資格做了明確的限制和規(guī)定，因此其他的市場(chǎng)主體無(wú)法進(jìn)入，長(zhǎng)期單一的產(chǎn)權(quán)主體直接導(dǎo)致旅游資源市場(chǎng)缺少活力，而旅游資源交易市場(chǎng)缺乏又會(huì)導(dǎo)致旅游資源得不到最有效的開(kāi)發(fā)與利用。

各級(jí)地方政府代表國(guó)家支配管理國(guó)家旅游資源，因此旅游資源的行政管理往往代替了國(guó)家對(duì)旅游資源的產(chǎn)權(quán)管理。從宏觀角度看，我國(guó)旅游資源產(chǎn)權(quán)是明確的。但是旅游景區(qū)往往作為多種環(huán)境與資源綜合體，分別受到不同部門的管理。地方政府不健全的管理體制極易導(dǎo)致旅游資源產(chǎn)權(quán)模糊。正是由于產(chǎn)權(quán)關(guān)系界定不清容易導(dǎo)致旅游景區(qū)內(nèi)不同利益主體之間經(jīng)濟(jì)關(guān)系難以協(xié)調(diào)，權(quán)益糾紛迭起，景區(qū)無(wú)法健康、有序發(fā)展。目前我國(guó)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)采取委托代理模式，景區(qū)資源所屬的各個(gè)部門均有權(quán)利代表國(guó)家對(duì)景區(qū)實(shí)施管理權(quán)，但在實(shí)際管理活動(dòng)中，誰(shuí)是綜合管理、決策和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，誰(shuí)是職能監(jiān)督機(jī)構(gòu)，誰(shuí)是基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)，以及不同的機(jī)構(gòu)部門應(yīng)有的權(quán)力和應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)都沒(méi)有明確的界定，極易導(dǎo)致不同部門在管理中難以協(xié)調(diào)行動(dòng)，各個(gè)機(jī)構(gòu)各自為政的管理現(xiàn)實(shí)使景區(qū)常常陷入盲目混亂的狀態(tài)中。

二、信陽(yáng)南灣湖風(fēng)景區(qū)管理體制研究

（一）南灣湖景區(qū)概況

南灣湖風(fēng)景區(qū)，位于信陽(yáng)市西南部，距離市中心僅5公里，以南灣湖為核心的山水觀光型風(fēng)景區(qū)，作為河南省伏牛山生態(tài)旅游線路的核心景區(qū)，南灣湖景區(qū)規(guī)劃面積724平方公里，以生態(tài)旅游為主，集休閑度假、水上游樂(lè)、民俗風(fēng)情、避暑休養(yǎng)于一體，交通條件便利，自然景觀獨(dú)特，景區(qū)內(nèi)山、水、林、島、魚(yú)、茶等旅游資源豐富，南灣湖是國(guó)家AAAA級(jí)旅游景區(qū)享有“中州明珠”、“中原第一湖”的美稱。

（二）南灣湖景區(qū)管理體制發(fā)展概況

2003年以前，由于歷史原因，南灣湖分別屬林業(yè)、水利、交通及信陽(yáng)市浉河區(qū)有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)等多個(gè)單位、部門管理。在景區(qū)的實(shí)際管理過(guò)程中，這些部門經(jīng)常從自身利益出發(fā)，盲目爭(zhēng)投資、爭(zhēng)項(xiàng)目，造成對(duì)資源的實(shí)際占有，導(dǎo)致不同部門景區(qū)內(nèi)旅游資源的開(kāi)發(fā)利用比例失調(diào)，嚴(yán)重制約景區(qū)資源的有效整合和優(yōu)化配置，影響和阻礙了景區(qū)資源的保護(hù)、開(kāi)發(fā)和利用，束縛了南灣旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2003年，信陽(yáng)市委、市政府成立南灣湖風(fēng)景區(qū)管委會(huì)，管委會(huì)作為信陽(yáng)市政府的派出機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌管理景區(qū)的各項(xiàng)工作。依托相關(guān)部門，“以塊為主、獨(dú)立操作、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、封閉管理”，景區(qū)旅游資源的開(kāi)發(fā)、建設(shè)、管理統(tǒng)一由管委會(huì)負(fù)責(zé)。此外，專門成立南灣湖風(fēng)景旅游發(fā)展有限公司，負(fù)責(zé)行使景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)，全權(quán)統(tǒng)籌景區(qū)的開(kāi)發(fā)、建設(shè)、營(yíng)銷、經(jīng)營(yíng)等各項(xiàng)具體工作。將以前分屬于不同部門的旅游景點(diǎn)統(tǒng)一收取門票，加強(qiáng)景區(qū)的統(tǒng)一、全面管理。自此，信陽(yáng)市政府、風(fēng)景區(qū)管委會(huì)和旅游公司分別掌握了所有權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，景區(qū)在管理體制上三權(quán)分立且各個(gè)部門相互制約，使南灣湖旅游業(yè)的發(fā)展明確了主體，為南灣湖景區(qū)的發(fā)展掃清了體制障礙，根本上解決了制約風(fēng)景區(qū)長(zhǎng)期發(fā)展的管理體制問(wèn)題，促進(jìn)了景區(qū)健康發(fā)展。

（三）南灣湖風(fēng)景區(qū)管理體制分析

目前，信陽(yáng)南灣湖景區(qū)“旅游管委會(huì)+旅游公司”管理模式實(shí)行“景政合一”，其實(shí)質(zhì)是事業(yè)單位企業(yè)化管理，從根本上說(shuō)是國(guó)有企業(yè)的管理體制。南灣湖旅游景區(qū)的管理體制能夠充分發(fā)揮社會(huì)主義國(guó)家的制度優(yōu)勢(shì)，有利于共同調(diào)動(dòng)多種力量共謀景區(qū)發(fā)展，對(duì)景區(qū)實(shí)現(xiàn)的“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一營(yíng)銷”，能夠從根本上解決制約景區(qū)發(fā)展的體制問(wèn)題，也有利于保障景區(qū)合理有序開(kāi)發(fā)，使景區(qū)能夠快速成長(zhǎng)，自實(shí)施體制改革之后，南灣湖景區(qū)取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，南灣湖景區(qū)管理體制依然存在一定的局限性。目前南灣湖景區(qū)的事業(yè)單位企業(yè)化管理模式，使景區(qū)市場(chǎng)主體缺少活力，投資渠道單一，直接導(dǎo)致景區(qū)缺少持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力。面對(duì)日趨激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，如何推進(jìn)旅游資源市場(chǎng)化，深化景區(qū)體制改革是南灣湖旅游景區(qū)進(jìn)一步發(fā)展面臨的重要問(wèn)題。

三、南灣湖景區(qū)管理體制改革建議

一是深化體制改革，繼續(xù)堅(jiān)持“三權(quán)分立”，景區(qū)資源“所有權(quán)屬于國(guó)家，管理權(quán)屬于政府，經(jīng)營(yíng)權(quán)授予企業(yè)”。以三權(quán)分立為突破口，積極探索景區(qū)市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，大力推進(jìn)旅游景區(qū)企業(yè)化經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)化運(yùn)作，激活民間資本，按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)經(jīng)營(yíng)、誰(shuí)受益”的原則，進(jìn)一步引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)入旅游領(lǐng)域，實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，加快在政府引導(dǎo)下的股份制改造，推進(jìn)南灣湖旅游產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化進(jìn)程。

二是從市場(chǎng)角度出發(fā)，把旅游資源轉(zhuǎn)化為活躍的旅游生產(chǎn)要素。立足景區(qū)區(qū)位、資源優(yōu)勢(shì)，把景區(qū)資源作為產(chǎn)品推向市場(chǎng)，鼓勵(lì)社會(huì)資本投入旅游開(kāi)發(fā)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)投資多元化，推進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)作，催生一批最具市場(chǎng)潛力的旅游開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制使景區(qū)工作人員轉(zhuǎn)型為景區(qū)經(jīng)營(yíng)人員，實(shí)現(xiàn)投資者和旅游資源享有者資源共享、效益共贏。按照整合資源、優(yōu)化配置的原則，結(jié)合南灣湖景區(qū)實(shí)際，創(chuàng)新?tīng)I(yíng)銷理念，形成政府引導(dǎo)、企業(yè)參與的宣傳機(jī)制，做好南灣湖旅游營(yíng)銷，做強(qiáng)旅游品牌。

三重視社會(huì)參與，積極構(gòu)建包括不同利益主體相互參與配合的旅游開(kāi)發(fā)保護(hù)監(jiān)督體系。優(yōu)美的自然環(huán)境是南灣湖景區(qū)的重要名片，也是南灣湖景區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基石。一方面南灣湖景區(qū)體制改革，要切實(shí)做好規(guī)劃，強(qiáng)化對(duì)旅游資源的合理利用。以確實(shí)保護(hù)自然資源為基礎(chǔ)，對(duì)景區(qū)資源環(huán)境進(jìn)行有序開(kāi)發(fā)、合理利用，堅(jiān)持景區(qū)資源的開(kāi)發(fā)利用建設(shè)與保護(hù)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)資源利用的最優(yōu)化。另一方面完善景區(qū)的監(jiān)督機(jī)制，設(shè)立監(jiān)督委員會(huì)，積極推動(dòng)景區(qū)利益相關(guān)者（如政府部門、旅游者、環(huán)保組織、當(dāng)?shù)鼐用竦龋?duì)景區(qū)資源的監(jiān)督常態(tài)化。日常監(jiān)督與動(dòng)態(tài)監(jiān)督相結(jié)合，對(duì)任何破壞景區(qū)資源與環(huán)境的行為進(jìn)行嚴(yán)厲的打擊，堅(jiān)持資源開(kāi)發(fā)、保護(hù)與建設(shè)相結(jié)合，保障南灣湖景區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)

旅游景區(qū)的管理體制對(duì)景區(qū)的未來(lái)發(fā)展有著深遠(yuǎn)的影響。南灣湖旅游產(chǎn)業(yè)要想實(shí)現(xiàn)快速、健康、可持續(xù)發(fā)展，必須立足現(xiàn)有管理體制，進(jìn)一步深化體制改革，堅(jiān)持“三權(quán)分立”，推進(jìn)旅游景區(qū)市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，完善監(jiān)督機(jī)制，堅(jiān)持景區(qū)資源開(kāi)發(fā)、利用、建設(shè)與保護(hù)相結(jié)合，走出一條“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)主體、企業(yè)運(yùn)作、社會(huì)參與、利益均衡、和諧發(fā)展”之路。

（作者單位：周口職業(yè)技術(shù)學(xué)院）