余有勇　程芳

隨著三亞旅游的發(fā)展，散客已成為三亞旅游市場的主力軍。傳統(tǒng)旅游經(jīng)營管理模式難以適應(yīng)當(dāng)今旅游市場發(fā)展的需要，旅游市場管理體制，特別是導(dǎo)游管理體制暴露出眾多問題亟待解決。本文就政策條件和三亞旅游市場基礎(chǔ)條件展開分析三亞導(dǎo)游體制改革可行性及面臨的問題。

引言

隨著三亞旅游的發(fā)展，散客已成為三亞旅游市場的主力軍。傳統(tǒng)旅游經(jīng)營管理模式難以適應(yīng)當(dāng)今旅游市場發(fā)展的需要，旅游市場管理體制，特別是導(dǎo)游管理體制暴露出眾多問題亟待解決。一方面，傳統(tǒng)導(dǎo)游服務(wù)受旅行社委派限制，導(dǎo)游執(zhí)業(yè)渠道單一，難以滿足自由行散客多元化、個性化導(dǎo)游講解及向?qū)У男枨?；另一方面，團(tuán)隊數(shù)量的急劇下滑導(dǎo)致出現(xiàn)一部分導(dǎo)游帶團(tuán)量少，甚至無團(tuán)可帶的局面，導(dǎo)游的薪酬、權(quán)益均難以得到保障。供給和需求不匹配造成導(dǎo)游服務(wù)供求關(guān)系的緊張，嚴(yán)重影響了三亞導(dǎo)游工作的積極性。同時，隨著旅行社數(shù)量的快增，低價競爭日益激烈，導(dǎo)游在基礎(chǔ)保障低的情況承受著來自旅行社和游客的巨大壓力，生存境況的矛盾化，使導(dǎo)游劍走偏鋒，為了獲得利益將矛頭轉(zhuǎn)向游客，由此引發(fā)諸如：強(qiáng)迫消費(fèi)、擅自增加自費(fèi)項目等一系列投訴問題，嚴(yán)重擾亂了三亞旅游市場秩序?，F(xiàn)行導(dǎo)游管理體制已經(jīng)成為制約三亞旅游業(yè)的健康發(fā)展的桎梏。導(dǎo)游管理體制改革已經(jīng)成為歷史趨勢。下面就政策條件和三亞旅游市場基礎(chǔ)條件展開分析三亞導(dǎo)游體制改革可行性及面臨的問題。

一、政策條件分析

（一）國家政策機(jī)遇

2016年全國旅游工作會議明確提出導(dǎo)游管理體制改革的方向，同年5月份，國家旅游局發(fā)布《關(guān)于開展導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)試點(diǎn)工作的通知》（旅發(fā)[2016]59號），決定將海南三亞作為全國線上線下導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)試點(diǎn)城市之一。三亞導(dǎo)游管理體制改革具有黨的十八大及十八屆三、四、五全會精神指導(dǎo)，以深入貫徹落實(shí)2016年全國旅游工作會議及開展導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)試點(diǎn)工作正式啟動會議指示為核心，契合全國導(dǎo)游體制改革機(jī)遇，積極開展自由執(zhí)業(yè)試點(diǎn)工作，全面推進(jìn)導(dǎo)游體制改革，是適應(yīng)國家政策方向正確舉措。因此，三亞目前具備導(dǎo)游管理體制改革的政策條件。

（二）當(dāng)?shù)卣匾?/p>

三亞市委、市政府高度重視導(dǎo)游管理改革工作，為進(jìn)一步貫徹落實(shí)國家旅游局開展導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)試點(diǎn)工作部署，扎實(shí)推進(jìn)三亞開展導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)試點(diǎn)工作，三亞成立“三亞市導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)試點(diǎn)推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)各部門目標(biāo)統(tǒng)一，分工明確，為推進(jìn)導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)試點(diǎn)的全部工作同心協(xié)力，從多方面協(xié)調(diào)保障試點(diǎn)工作順利開展。由市政府常務(wù)會議審議通過了《三亞市推進(jìn)導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)試點(diǎn)工作實(shí)施方案》，細(xì)化分工、明確職責(zé)，并以市政府的名義下發(fā)各單位、各企業(yè)貫徹落實(shí)。體現(xiàn)了當(dāng)?shù)卣畬?dǎo)游管理改革的決心和執(zhí)行力。

二、旅游市場條件分析

（一）三亞旅游業(yè)發(fā)展成熟，具備導(dǎo)游管理改革基礎(chǔ)

1.三亞旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模和效益逐年提升

據(jù)三亞旅游委官方統(tǒng)計，三亞建有旅游景區(qū)21個，包括5A級景區(qū)2個、4A級景區(qū)6個。2016年，三亞市旅游接待過夜游客人數(shù)1651.58萬人次，同比增長10.42%；旅游總收入322.40億元，同比增長23.41%，三亞旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模和效益均表現(xiàn)出提升態(tài)勢。三亞擁有海棠灣、亞龍灣、三亞灣等成熟的旅游度假海岸帶，積極開發(fā)旅游新產(chǎn)品，發(fā)展策劃各類旅游產(chǎn)品、滿足游客個性化、精品化需求，打包套餐，旅游服務(wù)更加注重游客個性化和參與度，“旅游+農(nóng)業(yè)”、“旅游+文化”、“旅游+家庭親子”、旅游+婚慶”、“旅游+森林公園”、“旅游+海島”等旅游新產(chǎn)品；逐步形成低空旅游、郵輪旅游、海洋旅游、婚慶旅游、親子旅游、鄉(xiāng)村旅游等旅游新業(yè)態(tài)，旅游市場穩(wěn)定，游客滿意度高，旅游業(yè)發(fā)展成熟。

2.三亞酒店國際化水平高，酒店資源豐富

據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，三亞擁有國際上數(shù)量最多的高星級品牌連鎖酒店，共有旅游接待飯店256家，喜達(dá)屋、希爾頓、萬豪、洲際、凱賓斯基、雅高等25個國際知名酒店管理集團(tuán)、旗下43個品牌，60家酒店落戶三亞，是全國頂級酒店品牌最集中、國際化程度最高的區(qū)域，能夠適應(yīng)游客多元化、高端化住宿需求。

據(jù)三亞人民政府發(fā)布的《2016年上半年三亞市旅游業(yè)發(fā)展報告》（三亞旅游白皮書）統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，三亞市接待過夜游客781.73萬人次，同比增長8.92%，三亞市接待過夜游客量占海南省全省接待過夜游客量的33.70%，入境游客量占全省入境游客量58.11%。據(jù)抽樣調(diào)查統(tǒng)計，三亞游客滿意度為82.59%，64%的游客是多次到三亞度假，三亞酒店資源，住宿環(huán)境受到國內(nèi)外游客的認(rèn)可。

（二）重視導(dǎo)游人才引進(jìn)與培養(yǎng)，滿足導(dǎo)游服務(wù)多元化需求

據(jù)統(tǒng)計，2016年上半年，三亞七大景區(qū)（天涯海角、大小洞天、南山、三亞千古情、亞龍灣森林公園、蜈支洲島、西島）接待游客997.56萬人次，同比增長5.31%。散客、家庭消費(fèi)成為旅游市場主力，2016年上半年，三亞旅游市場散團(tuán)比擴(kuò)大為75：25，自由行散客繼續(xù)主導(dǎo)旅游市場，個性化服務(wù)和旅游精品路線是目前三亞旅游市場的基本需求。三亞導(dǎo)游服務(wù)中心現(xiàn)有的1684名導(dǎo)游具備開展導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)試點(diǎn)的初始條件，通過層層篩選，最終保障導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)試點(diǎn)的高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量。

另外，三亞正積極多渠道培養(yǎng)高標(biāo)準(zhǔn)、高品質(zhì)的導(dǎo)游隊伍，拓展導(dǎo)游執(zhí)業(yè)渠道，適應(yīng)旅游市場多元化、個性化的導(dǎo)游服務(wù)要求，提升三亞導(dǎo)游服務(wù)管理水平，努力打造一支綜合素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、具有國際化視野和專業(yè)化水平的導(dǎo)游人才隊伍，構(gòu)建適應(yīng)國際旅游島建設(shè)需要的導(dǎo)游管理機(jī)制，全面提升三亞導(dǎo)游服務(wù)質(zhì)量，助力三亞導(dǎo)游管理體制改革。

（三）三亞涉旅企業(yè)支持，改革試點(diǎn)阻礙較小

首先，三亞召開符合條件的線上企業(yè)和線下旅游機(jī)構(gòu)工作座談會，包括線上企業(yè)攜程網(wǎng)、去哪網(wǎng)等，線下旅游機(jī)構(gòu)包括本市A級景區(qū)游客中心、天涯通公司、旅游咨詢公司等，特別邀請大三亞旅游經(jīng)濟(jì)圈周邊主要A級景區(qū)：保亭縣呀諾達(dá)、民族風(fēng)情村，陵水縣南灣猴島，樂東縣尖峰嶺國家森林公園等涉旅企業(yè)均積極參與導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)試點(diǎn)工作；其次，三亞發(fā)動金融機(jī)構(gòu)代表和保險機(jī)構(gòu)做好導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)責(zé)任保險的投保和理賠工作，保證了第三方支付平臺和電子結(jié)算業(yè)務(wù)；同時，三亞市主要A級景區(qū)和大三亞旅游經(jīng)濟(jì)圈周邊主要A級景區(qū)開經(jīng)逐步研究對自由執(zhí)業(yè)導(dǎo)游給予免票或優(yōu)惠等事宜；另外，旅行社、導(dǎo)游紛紛對三亞開展導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)試點(diǎn)工作表示歡迎，為開展導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)試點(diǎn)工作獻(xiàn)言獻(xiàn)策。

（四）三亞服務(wù)監(jiān)管設(shè)施完善，具備良好的應(yīng)急機(jī)制

目前，三亞旅游服務(wù)、監(jiān)管與治理工作成績突出，三亞旅游警察、旅游巡回法庭已經(jīng)成為全國各地學(xué)習(xí)的典范，服務(wù)監(jiān)管設(shè)施完善，能夠應(yīng)對改革突發(fā)問題。

1.三亞旅游服務(wù)設(shè)施完善

三亞建有市民游客中心，11個游客服務(wù)咨詢點(diǎn)，覆蓋三亞機(jī)場、火車站、汽車站、主要景區(qū)、景點(diǎn)等游客密集區(qū)域，是三亞市民、游客全方位的旅游資訊服務(wù)和旅游信息反饋平臺。三亞市民游客中心于2015年9月投入運(yùn)行，其主要功能包括“常規(guī)溝通+量身定制”的咨詢和一日游服務(wù)、三亞市旅游調(diào)度指揮中心、12301旅游服務(wù)熱線和12345政府服務(wù)熱線，實(shí)現(xiàn)為市民、游客提供求助、咨詢、投訴、舉報、建議24小時“一站式”服務(wù)。自運(yùn)行以來，三亞市民游客中心一直廣受社會各界好評，其作為一個統(tǒng)一的覆蓋全市的旅游監(jiān)管服務(wù)平臺，能夠及時應(yīng)對導(dǎo)游執(zhí)業(yè)過程中產(chǎn)生的問題。

2.形成了“四位一體”旅游市場長效監(jiān)管機(jī)制

三亞秉持“治理管理與發(fā)展同等重要”理念，堅持問題導(dǎo)向，積極創(chuàng)新旅游市場治理管理。三亞始終保持旅游警察、旅游巡回法庭、旅游糾紛人民調(diào)解委員會與行政執(zhí)法部門組成“四位一體”旅游市場長效監(jiān)管機(jī)制，與全市35個涉旅部門形成綜合執(zhí)法合力，對全市的旅游形成動態(tài)監(jiān)管機(jī)制，能夠及時發(fā)現(xiàn)導(dǎo)游管理改革進(jìn)程中出現(xiàn)的各項問題，積極響應(yīng)。

三、存在的問題

（一）三亞城市體量較小，試點(diǎn)工作局限較大

而三亞城市體量較小，旅游發(fā)展和周邊縣市一直保持良好的資源共享、互通互聯(lián)局勢，三亞和陵水、樂東、保亭等周邊縣市正在樹立“大三亞旅游經(jīng)濟(jì)圈”一體化意識，推進(jìn)一體化進(jìn)程，帶動形成獨(dú)具特色的熱帶經(jīng)濟(jì)板塊。而目前，三亞導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)試點(diǎn)工作限制在三亞市范圍內(nèi)進(jìn)行，將會限制三亞導(dǎo)游體制改革發(fā)揮預(yù)期效果。

（二）尚未健全導(dǎo)游行業(yè)組織

《中華人民共和國旅游法》中明確導(dǎo)游注冊的兩種方式：與旅行社訂立勞動合同或者在相關(guān)旅游行業(yè)組織注冊，社會導(dǎo)游人員服務(wù)管理機(jī)構(gòu)將不再承擔(dān)注冊登記工作。目前，尚未健全導(dǎo)游行業(yè)組織，對開展導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)后導(dǎo)游人員管理、登記注冊、行業(yè)自律等問題缺少解決措施。

（三）旅游客運(yùn)市場供求矛盾突出

旅游客運(yùn)市場供求矛盾嚴(yán)重制約三亞旅游業(yè)健康發(fā)展，急需破題。三亞旅游淡旺季明顯，每到旺季，旅游用車的矛盾凸顯，尤其在散客時代日益興旺的今天，滿足散客需求的小型車輛（5—14座）嚴(yán)重短缺。

四、對策及建議

（一）建議擴(kuò)大三亞試點(diǎn)范圍

將“大三亞旅游經(jīng)濟(jì)圈”內(nèi)的陵水、樂東、保亭等周邊縣市納入試點(diǎn)范圍；將有利于三亞抓住“一帶一路”國家戰(zhàn)略機(jī)遇和國家旅游局將海南全省作為國家首批全域旅游示范區(qū)的大好時機(jī)，創(chuàng)建全域旅游示范區(qū)，打造國際化旅游精品城市，深入推進(jìn)旅游供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

（二）健全行業(yè)協(xié)會組織，完善行業(yè)自律

《國家旅游局關(guān)于促進(jìn)導(dǎo)游行業(yè)組織建設(shè)的指導(dǎo)意見》旅發(fā)〔2014〕215號文件明確指出要推進(jìn)導(dǎo)游行業(yè)組織成立。因此，三亞需要健全導(dǎo)游行業(yè)組織，完善導(dǎo)游行業(yè)自律機(jī)構(gòu)，保障導(dǎo)游權(quán)益，完善監(jiān)督管理，健全導(dǎo)游執(zhí)業(yè)保障機(jī)制。

（三）應(yīng)盡快解決三亞旅游客運(yùn)用車問題

盡快出臺三亞的旅游客運(yùn)用車配套措施，解決三亞旅游用車問題，讓三亞旅游市場運(yùn)行更為順暢，減少導(dǎo)游體制改革阻力，減輕導(dǎo)游執(zhí)業(yè)負(fù)擔(dān)，提升試點(diǎn)城市的旅游競爭力。

五、結(jié)語

三亞具備得天獨(dú)厚的旅游資源優(yōu)勢，有完善的旅游服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施和監(jiān)管平臺，旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展健康、成熟，能夠應(yīng)對導(dǎo)游管理體制改革出現(xiàn)的各種問題，已經(jīng)具備導(dǎo)游管理改革的良好基礎(chǔ)。一方面，三亞契合全國導(dǎo)游體制改革機(jī)遇，根據(jù)旅游市場結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，積極開展自由執(zhí)業(yè)試點(diǎn)工作，拓寬導(dǎo)游執(zhí)業(yè)渠道，滿足自由行散客個性化、多元化的服務(wù)需求，更好的服務(wù)游客，是符合旅游業(yè)發(fā)展規(guī)律的重要舉措。另一方面，三亞以“雙修”“雙城”為內(nèi)在驅(qū)動力，通過建立旅游服務(wù)新規(guī)范，推動建立便利化、多元化、規(guī)范化的導(dǎo)游執(zhí)業(yè)體系，能夠促進(jìn)導(dǎo)游管理體制從行政化、封閉化向法制化、市場化轉(zhuǎn)變，將有助于推動旅游供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)三亞旅游業(yè)的快速轉(zhuǎn)型升級，加快實(shí)現(xiàn)國際化熱帶濱海旅游精品城市建設(shè)目標(biāo)。

（作者單位：1.三亞學(xué)院旅業(yè)管理學(xué)院；2.三亞理工職業(yè)學(xué)院）