吳文麗

摘要：滾動預(yù)算是一種動態(tài)化的、中長期的預(yù)算編制方法，可以很好地彌補傳統(tǒng)預(yù)算管理的不足。中期財政規(guī)劃作為滾動預(yù)算的過渡形態(tài)，經(jīng)過充分論證和檢驗后，在我國也開始推行，本文首先剖析了中期財政規(guī)劃的特點，簡述了中期財政規(guī)劃在重慶市的實施現(xiàn)狀，分析了在實施過程中的問題與難點，最后針對存在問題和難點提出了一些建議。

關(guān)鍵詞：中期財政規(guī)劃；項目庫管理；編制與執(zhí)行

2015年，財政部根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》（國發(fā)[2015]3號）要求，開始牽頭編制全國中期財政規(guī)劃，要求各省、自治區(qū)、直轄市、及計劃單列市財政部門編制地方中期財政規(guī)劃。同時文件給予省級以下地方財政部門適當(dāng)?shù)倪x擇權(quán)，可以自主決定是否編制中期財政規(guī)劃。就重慶市而言，2015年，重慶市市級預(yù)算編制通知明確要求市級部門編報2016年—2018年三年滾動財政規(guī)劃預(yù)算，部分區(qū)縣作為試點也開始編報，在工作推進過程中也遇到了一些難點和問題，如何編制、如何更好的發(fā)揮三年滾動財政規(guī)劃的優(yōu)勢與作用，值得我們深入思考。

一、如何理解中期財政規(guī)劃

財政滾動預(yù)算的編制是借鑒企業(yè)管理中滾動預(yù)算編制的方法，各國對其定義也不盡相同。《關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》（國發(fā)[2015]3號）中將“中期財政規(guī)劃”定義為“中期財政規(guī)劃是中期預(yù)算的過渡形態(tài)，是在對總體財政收支情況進行科學(xué)預(yù)判的基礎(chǔ)上，重點研究確定財政收支政策，做到主要財政政策相對穩(wěn)定，同時根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展情況適時研究調(diào)整，使中期財政規(guī)劃漸進過渡到真正的中期預(yù)算。”中期財政規(guī)劃并不是真正意義上的中期財政預(yù)算，僅僅是三年的預(yù)算收支計劃，是中期財政滾動預(yù)算的過渡形態(tài)，不具備法定地位。通俗來講，中期財政規(guī)劃就是第一年編制當(dāng)年具有法律約束力的年度財政預(yù)算，后兩年財政規(guī)劃依據(jù)現(xiàn)時經(jīng)濟、政治及相關(guān)政策等進行合理的收支預(yù)測，對后兩年年度預(yù)算起指引作用。第一年預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，相應(yīng)完善、細(xì)化和調(diào)整后兩年規(guī)劃，重新增加新一年度的收支預(yù)測與規(guī)劃，從而形成新的中期財政規(guī)劃。

二、中期財政規(guī)劃的特點

（一）提高政府及部門預(yù)算的前瞻性，彌補年度預(yù)算與長期規(guī)劃結(jié)合不緊密的缺點

年度預(yù)算容易導(dǎo)致政府的短期行為。在年度預(yù)算下，各預(yù)算單位在預(yù)算編制環(huán)節(jié)僅參考上年單位收支情況、依據(jù)當(dāng)年新的政策及領(lǐng)導(dǎo)決策，盡可能多的為本單位爭取較多的財政撥款，具有一定的主觀隨意性和臨時性，對未來變化因素，如重大政策和改革的長遠(yuǎn)考慮，也連續(xù)出現(xiàn)了年底突擊花錢的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了財政資金的使用效率和效益，給財政帶來了較大的風(fēng)險。而中期規(guī)劃財政規(guī)劃針對年度預(yù)算的缺點，將預(yù)算的年度擴展為三年。根據(jù)政府中長期發(fā)展的目標(biāo)，考慮當(dāng)年政策的調(diào)整以及重大的決策、改革對預(yù)算的中長期收支的影響，統(tǒng)籌考慮政府三年收支情況，科學(xué)確定中期規(guī)劃期內(nèi)可支配的財力和支出的重點，有效保證政府資金的使用效益，極大的提高政府行為和部門工作的前瞻性，有利于政府重大決策的落實，實現(xiàn)中長期發(fā)展目標(biāo)。

（二）增強財政資金支出的連續(xù)性和績效性，彌補年初預(yù)算約束力弱的缺點

在年度預(yù)算下，預(yù)算支出是否完成受很多因素影響，存在很大的不確定性，而政府實施的很多項目是跨年度的，財政資金的支出具有連續(xù)性，年度預(yù)算人為劃分了項目的年度支出。預(yù)算單位為了不影響其未來可支配的財政資源，年底常常出現(xiàn)集中花錢的現(xiàn)象，且屢禁不止，對政府資源造成了極大的浪費，削弱了預(yù)算的約束力和嚴(yán)肅性。實施中期財政規(guī)劃在很大程度上打破了年度預(yù)算的時間限制，使得財政預(yù)算的編制切實考慮項目支出跨年度執(zhí)行的諸多情況與因素，使得預(yù)算單位結(jié)合政府項目實施進度，更加科學(xué)、合理地編制項目支出，使得項目預(yù)算編制更加科學(xué)，合理。由于突破了年度預(yù)算的限制，只要預(yù)算單位在計劃期間完成支出進度，就不會影響其以后年度可支配的財政資源，年底突擊花錢的現(xiàn)象就會得到有效的遏制，財政資金的使用效益也將會增強。

（三）強化財政部門預(yù)算的反周期、防風(fēng)險的作用，彌補年度預(yù)算難以跨年度預(yù)算平衡的不足

年度預(yù)算要求達(dá)到年度預(yù)算收支的基本平衡，不利于財政運行的可持續(xù)性和財政風(fēng)險的防范。中期財政規(guī)劃由于綜合考慮了三年財政收支情況，并不要求當(dāng)年實現(xiàn)財政收支平衡，年度間財力的結(jié)余和不足可以通過預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)進行相互調(diào)劑，使得年度財政收支預(yù)算更富有彈性，可以起到平衡經(jīng)濟周期波動的作用。中期財政規(guī)劃加強了政府的經(jīng)濟預(yù)測，通過綜合考慮財政規(guī)劃期間內(nèi)收支情況，科學(xué)預(yù)測政府債務(wù)的舉借，從而更加有效的防范財政風(fēng)險。

三、重慶市中期財政規(guī)劃管理實施現(xiàn)狀及難點

（一）重慶市中期財政規(guī)劃管理實施現(xiàn)狀

根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》（國發(fā)[2015]3號），自2016年起，各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市開始比照中央做法，編制地方中期財政規(guī)劃。2015年，重慶市各市級部門，同時選取如沙坪壩區(qū)、涪陵區(qū)等區(qū)縣開始試點編制2016年地方中期財政規(guī)劃，同時合川區(qū)已開始編制中期財政規(guī)劃。另有部分區(qū)縣，如渝北區(qū)、長壽區(qū)等，已著手編制中期財政規(guī)劃基礎(chǔ)性工作，建立了比較完善的項目庫。但大部分區(qū)縣尚未開展中期財政規(guī)劃相關(guān)工作。

雖部分區(qū)縣開始實施中期財政規(guī)劃，但實際效果不佳。由于實施中期財政規(guī)劃時間較短，工作人員相關(guān)經(jīng)驗不足等各方面原因，目前重慶市中期財政規(guī)劃編制尚處在起步階段。在具體實施過程中也遇到了不少難點。各預(yù)算單位僅編制項目支出規(guī)劃部分，在編制過程中的隨意性較大，應(yīng)付了事的現(xiàn)象較為普遍。編制結(jié)果的運用不充分，中期財政規(guī)劃管理的優(yōu)勢尚未得到體現(xiàn)。中期財政規(guī)劃編制是一項全新的工作，仍缺乏較為完善的工作機制、管理辦法和操作規(guī)程等實施方案。

（二）財政收支難以準(zhǔn)確預(yù)測

中期財政規(guī)劃的最主要的難點在于財政收支的預(yù)測。財政收入預(yù)測不僅對財政工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)提出了更高的要求，更要求具備更高的技術(shù)水平。它需要綜合考慮各項經(jīng)濟政策、經(jīng)濟形勢，尤其是要考慮經(jīng)濟、財政及稅收政策對收入的影響。如，近年來的營改增改革以及供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革都增加了準(zhǔn)確預(yù)測收入的難度。雖然近年來重慶市財政局加大了提前轉(zhuǎn)移支付力度，一般轉(zhuǎn)移支付占比也在逐步提高，但是，由于專項轉(zhuǎn)移支付特點，今年有的上級?？睿髂瓴灰欢ㄔ儆?，給財政轉(zhuǎn)移支付收入的預(yù)計帶來較大的不確定性。對于財政支出預(yù)計而言，中期財政規(guī)劃的周期為三年，期間會存在諸多不確定性因素和難以預(yù)計的政策調(diào)整，從而給財政支出的預(yù)測帶來困難。目前還沒有成型的預(yù)測模型，導(dǎo)致支出預(yù)計存在較大的隨意性，會嚴(yán)重影響中期財政規(guī)劃管理作用的發(fā)揮。就重慶市而言，中期財政規(guī)劃處于起步階段，尚未引起各預(yù)算單位的足夠重視，加之期間許多的不確定性等因素，科學(xué)地、詳細(xì)地預(yù)計項目支出難度較大。

（三）部門間難以協(xié)調(diào)與配合

中期規(guī)劃編制需要政府各部門的密切協(xié)作與相互配合，財政收入的預(yù)測需要財政、發(fā)改委、稅務(wù)及統(tǒng)計等部門共同參與。由于各部門對財政改革的理解和支持還有待提高。一方面，在目前各部門既定的工作模式下，各部門間的溝通協(xié)調(diào)機制尚不完善，由于對改革認(rèn)識不足，在增加工作量的情況下，存在應(yīng)付了事現(xiàn)象。中期財政規(guī)劃作為一項財政改革，勢必會涉及到財政資金在各部門間的重新分配和各部門權(quán)利、責(zé)任的調(diào)整，如果沒有強有力的政治推動以及協(xié)作機制，謀取各部門間權(quán)利、責(zé)任、資源的平衡，改革將難以順利推行。

（四）中期財政規(guī)劃結(jié)果難以有效應(yīng)用

年度預(yù)算是經(jīng)過人大審議通過的，具有法律效力，而中期財政規(guī)劃并不是真正意義上的滾動財政預(yù)算，由于未經(jīng)過人大審議，導(dǎo)致其不具備法律效力，預(yù)算約束力不強，對相應(yīng)年度預(yù)算的約束和指導(dǎo)作用沒有真正發(fā)揮。在2016年重慶市財稅改革與管理座談會上，已編制中期財政規(guī)劃的區(qū)（縣）反映，中期財政規(guī)劃的編制僅僅匯總了各預(yù)算部門的項目支出預(yù)算，結(jié)果并未應(yīng)用，中期財政規(guī)劃的作用尚未體現(xiàn)。另外中央要求中期財政規(guī)劃管理要起到改善財政收支政策的作用，針對地方而言，收入和支出的可自主性都比較少，如何有效應(yīng)用中期財政規(guī)劃有待進一步研究與實踐。

四、實施中期財政規(guī)劃管理的對策

（一）轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)預(yù)算觀念

多年以來我國形成了“重分配、輕管理”的預(yù)算觀念。重慶也不例外，由于后兩年財政規(guī)劃不具備法律效力，僅起到指引相應(yīng)年度預(yù)算的作用，不是最終的財政資源分配，使得各預(yù)算單位編制積極性較差，甚至有些財政部門也存有一定的排斥心理。中期預(yù)算改革的順利推行，需要各級領(lǐng)導(dǎo)、各預(yù)算單位、財政部門轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的預(yù)算觀念，通過中期財政規(guī)劃的過渡與實施，逐步實現(xiàn)從“分配觀”到“政策觀”的轉(zhuǎn)變，真正的認(rèn)識到中期財政規(guī)劃的意義與重大作用。

（二）明確責(zé)任，建立部門間協(xié)作機制

在部門年度預(yù)算過程中，財政部門處于主體地位，除收支預(yù)測需稅務(wù)等部門配合外，各預(yù)算部門間未建立協(xié)作機制。而中期財政規(guī)劃實施，不能靠財政部門單兵推進，需要建立完善財政與預(yù)算單位之間協(xié)作機制，重大問題只有通過各部門協(xié)商才能解決。中期財政規(guī)劃是政府的中期預(yù)算規(guī)劃，各項目支出是由各預(yù)算單位申報的，資金分配與使用最終是由各預(yù)算單位執(zhí)行的，因此明確政府各部門在中期規(guī)劃中的權(quán)力與責(zé)任，是中期財政規(guī)劃順利落實的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（三）加強項目庫管理

建設(shè)完善的項目庫，是中期財政規(guī)劃編制的必要環(huán)節(jié)和條件。項目庫的建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，它對項目的前期可行性研究，項目的遴選入庫、納入財政預(yù)算范圍以及項目實施進度與資金支付進度都有嚴(yán)格的要求與限制。通過建立滾動項目庫，做好項目分類和清理工作，逐年上報項目預(yù)算內(nèi)容，穩(wěn)步推進項目預(yù)算滾動管理，從而有效增強財政預(yù)算的連續(xù)性。納入預(yù)算的支出項目必須首先能夠進入項目庫，然后根據(jù)支出的優(yōu)先順序和輕重緩急情況，經(jīng)過嚴(yán)格審查程序遴選出來。 對列入中期財政規(guī)劃的項目，需要做好項目的可行性研究、評審，做好招投標(biāo)、政府采購等前期工作，確保資金一旦下達(dá)就能實際使用，有利于實現(xiàn)政府項目的績效管，有效提高財政資金的效益。

（四）提高預(yù)算編制人員的綜合能力

中期財政規(guī)劃的編制，對預(yù)算編制人員提出了更高的要求。需要預(yù)算編制人員具備綜合能力，要求預(yù)算編制人員尤其是財政部門預(yù)算編制人員對政府中長期政策、宏觀經(jīng)濟趨勢、財政收支總量等指標(biāo)具有較強的預(yù)測分析能力。中期財政規(guī)劃對預(yù)算單位相關(guān)人員的業(yè)務(wù)能力也提出了新要求，除了作為本單位與財政部門溝通支出需求的中介外，需要他們具備對本部門發(fā)展規(guī)劃和重點政策的理解與把握能力。因此，提高預(yù)算編制人員的綜合能力也是關(guān)鍵。

雖然中期財政規(guī)劃沒有明確要求省級以下地方政府編制，但已然成為一種趨勢。中期財政規(guī)劃編制是一項全新的工作，仍缺乏較為完善的工作機制、管理辦法和操作規(guī)程。重慶市中期財政規(guī)劃的順利實施，需要我們尤其是財政工作人員轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的預(yù)算觀念，需要自上而下的強有力的推行，需要各級政府及各預(yù)算部門提高認(rèn)識、統(tǒng)籌協(xié)商，也需要改革的直接參與者不斷提高自身素質(zhì)，才能真正的體現(xiàn)財政中期規(guī)劃的重大作用，提高政府自身管理水平和決策能力。

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（作者單位：重慶市永川區(qū)財政局）