郭軍

摘要：2014年8月31日，在第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議上表決通過(guò)了關(guān)于修改預(yù)算法的決定，自2015年1月1日起新預(yù)算法正式開(kāi)始實(shí)施。新預(yù)算法的實(shí)施不僅加快了現(xiàn)代預(yù)算制度改革的步伐，而且還促進(jìn)了新財(cái)稅體制改革的進(jìn)程。本文就新預(yù)算法與新財(cái)稅體制改革的關(guān)系及對(duì)策進(jìn)行討論，首先闡述了新預(yù)算法的基本立法理念及新財(cái)稅體制改革情況，然后討論了新預(yù)算法與新財(cái)稅體制改革之間的關(guān)系，最后提出了幾點(diǎn)對(duì)策以促進(jìn)財(cái)稅體制改革順利開(kāi)展。

關(guān)鍵詞：新預(yù)算法 新財(cái)稅體制改革 關(guān)系 對(duì)策

一、新預(yù)算法的基本立法理念及新財(cái)稅體制改革情況分析

（一）新預(yù)算法的基本立法理念

財(cái)政可以被視為是預(yù)算法的著力點(diǎn)，而財(cái)政所處的環(huán)境則是建立法治政府和現(xiàn)代財(cái)政制度的法律環(huán)境。相對(duì)于修改前的預(yù)算法，新預(yù)算法在立法理念上發(fā)生了巨大的變化，正當(dāng)程序、可訴性以及民主憲政構(gòu)成了新預(yù)算法理念原則。從新預(yù)算法的內(nèi)容層面出發(fā)來(lái)看，新預(yù)算法內(nèi)容主要還是細(xì)則內(nèi)容發(fā)生了一定變化，這在一定程度上是對(duì)其所蘊(yùn)含的法的理念的一種深度反思。

（二）新財(cái)稅體制改革情況

近些年來(lái)，我國(guó)財(cái)稅體制改革取得了一定的成績(jī)，不僅預(yù)算改革工作有了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，而且稅制改革也實(shí)現(xiàn)了重點(diǎn)突破，在這種情況下中央政府與地方政府之間的財(cái)政關(guān)系發(fā)生了一定的變化，協(xié)調(diào)性越來(lái)越強(qiáng)。從預(yù)算改革角度出發(fā)，我國(guó)政府已經(jīng)逐步實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化預(yù)算制度，特別是新預(yù)算法實(shí)施之后，我國(guó)構(gòu)建全面規(guī)范、公開(kāi)透明的現(xiàn)代預(yù)算管理制度體系的步伐加快。預(yù)算改革不僅使預(yù)算的透明度得到提升，而且還能夠統(tǒng)籌整合及盤(pán)活資金，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，使地方政府債務(wù)管理得到規(guī)范；從稅制改革角度出發(fā)，最明顯的表現(xiàn)就是營(yíng)改增的全面推進(jìn)。與此同時(shí)，我國(guó)還于2016年7月開(kāi)始實(shí)施資源稅從價(jià)計(jì)征以及水資源稅試點(diǎn)改革；在個(gè)人所得稅以及消費(fèi)稅改革方面，政府相關(guān)部門(mén)也在積極制訂改革方案；在房地產(chǎn)稅、環(huán)境保護(hù)稅方面，這部分稅種已經(jīng)進(jìn)入了立法階段。

二、新預(yù)算法與新財(cái)稅體制改革之間的關(guān)系

新預(yù)算法的實(shí)施可謂是萬(wàn)眾矚目，是我國(guó)特色社會(huì)主義體系中至關(guān)重要的一部重要法律。新預(yù)算法能夠?qū)ξ覈?guó)新財(cái)稅體制改革造成一定的影響，二者之間聯(lián)系緊密，本節(jié)主要從宏觀、中觀以及微觀等三個(gè)層面進(jìn)行逐一論述。第一，宏觀層面。自新預(yù)算法實(shí)施以來(lái)對(duì)政府和市場(chǎng)產(chǎn)生了一定的影響，在一定程度上能夠促進(jìn)政府和市場(chǎng)的作用被更好地發(fā)揮出來(lái)。一直以來(lái)，政府和市場(chǎng)都具有一定越位與缺位、界定不清以及支出責(zé)任無(wú)限擴(kuò)張等長(zhǎng)期共存的狀況，在這種情況下有可能對(duì)我國(guó)財(cái)稅工作造成一定的影響。2015年新預(yù)算法開(kāi)始實(shí)施之后，新預(yù)算法中的一些新增內(nèi)容對(duì)政府行為進(jìn)行了進(jìn)一步規(guī)范，在一定程度上能夠減少政府對(duì)于市場(chǎng)主體直接干預(yù)。舉個(gè)例子，在新預(yù)算中有一條提出不得設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付來(lái)干預(yù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項(xiàng)；新預(yù)算法中還明確指出各級(jí)政府不得向預(yù)算收入征收部門(mén)和單位下達(dá)收入指標(biāo)等相關(guān)內(nèi)容。這些細(xì)則能夠更好地規(guī)范政府行為，不僅能夠體現(xiàn)出財(cái)政的管理職能，而且更能夠體現(xiàn)出服務(wù)職能，對(duì)新財(cái)稅體制改革非常有利。第二，中觀層面。雖然我國(guó)預(yù)算管理制度改革一直以來(lái)都在不斷推進(jìn)，但是推進(jìn)步伐存在著一定的滯后性，不能夠完全適應(yīng)大環(huán)境。新預(yù)算法的實(shí)施在一定程度上能夠加快我國(guó)預(yù)算管理制度改革步伐，而預(yù)算管理制度的改革還需要有強(qiáng)有力的法治財(cái)政建設(shè)作為支撐點(diǎn)。由此可見(jiàn)，新預(yù)算法可以被視為是現(xiàn)代法治財(cái)政建設(shè)工作中一項(xiàng)重要的、基礎(chǔ)性的成果，能夠使預(yù)算管理與現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的客觀需求相適應(yīng)，將我國(guó)預(yù)算管理制度的改革創(chuàng)新精神淋漓盡致地體現(xiàn)出來(lái)。從新預(yù)算法的內(nèi)容可以看出，新預(yù)算法不僅進(jìn)一步優(yōu)化了如何使財(cái)政更加透明的相關(guān)內(nèi)容，而且還對(duì)改建預(yù)算控制方式以及健全轉(zhuǎn)移支付制度等內(nèi)容做出了進(jìn)一步的完善，對(duì)我國(guó)財(cái)政科學(xué)化、民主化和法制化的發(fā)展方向進(jìn)行了明確，能夠使我國(guó)預(yù)算管理制度改革與現(xiàn)代財(cái)稅制度建設(shè)工作相適應(yīng)，二者相互促進(jìn)共同發(fā)展。第三，微觀層面。公平和效率一直以來(lái)都是我國(guó)財(cái)稅體制改革的關(guān)鍵點(diǎn)，也是至關(guān)重要的兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。新預(yù)算法的實(shí)施能夠更好地保證公平與效率二者之間的平衡。舉個(gè)例子，新預(yù)算法中提出財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)以推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)，在此充分體現(xiàn)出了公平這一標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)，新預(yù)算法還提出政府資金的使用績(jī)效應(yīng)當(dāng)被放置在更加突出的位置，不僅要在預(yù)算編制過(guò)程中要求一定要參考有關(guān)支出績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果，而且還要明確輕重緩急，盡可能地將資金用于最需要資金的地方，在此充分體現(xiàn)出了效率這一標(biāo)準(zhǔn)?？偠灾?，新預(yù)算法的實(shí)施能夠更好地對(duì)公平與效率這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行平衡，進(jìn)而間接推進(jìn)財(cái)稅體制改革進(jìn)程。

三、在我國(guó)新財(cái)稅體制改革過(guò)程中貫徹新預(yù)算法的幾點(diǎn)建議

（一）貫徹落實(shí)新預(yù)算法精神

新預(yù)算法的實(shí)施對(duì)我國(guó)新財(cái)稅體制改革有著重要的促進(jìn)作用。因此，積極貫徹落實(shí)新預(yù)算法精神，加強(qiáng)對(duì)新預(yù)算法的宣傳，重視開(kāi)展配套制度的建設(shè)工作能夠更好地使新預(yù)算法與我國(guó)新財(cái)稅體制改革相適應(yīng)。具體可以從以下幾個(gè)方面開(kāi)展工作：第一，各個(gè)部門(mén)應(yīng)當(dāng)積極開(kāi)展新預(yù)算法學(xué)習(xí)講座，邀請(qǐng)權(quán)威人士下到各個(gè)部門(mén)中去為各部門(mén)的工作人員講授新預(yù)算法相關(guān)知識(shí)和精神，使其能夠切實(shí)領(lǐng)會(huì)和把握新預(yù)算法的立法原則、立法精神以及新預(yù)算法中的具體內(nèi)容，促進(jìn)各部門(mén)工作人員正確開(kāi)展和配合預(yù)算管理相關(guān)工作，為配套制度建設(shè)工作的開(kāi)展以及新預(yù)算法在我國(guó)新財(cái)稅改革實(shí)踐中順利推進(jìn)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。第二，各個(gè)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)要加大對(duì)新預(yù)算法的宣傳力度，采取多樣化宣傳方式對(duì)新預(yù)算法進(jìn)行宣傳，從側(cè)面來(lái)對(duì)各個(gè)部門(mén)相關(guān)人員的依法理財(cái)意識(shí)和依法理財(cái)水平進(jìn)行提升。第三，各級(jí)政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)在原有各省市地區(qū)間財(cái)稅規(guī)章、制度和辦法基礎(chǔ)上根據(jù)新預(yù)算法中的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整和完善，使新預(yù)算法精神能夠在完善后的財(cái)稅規(guī)章、制度、辦法中得以體現(xiàn)，確保相關(guān)制度的科學(xué)性和合理性，進(jìn)而促進(jìn)財(cái)稅體制改革工作的順利開(kāi)展。

（二）加大對(duì)預(yù)算管理的監(jiān)管力度

預(yù)算管理的監(jiān)管工作做得是否到位對(duì)貫徹落實(shí)新預(yù)算法，深入推進(jìn)我國(guó)財(cái)稅改革有著重要影響。鑒于此，相關(guān)部門(mén)一定要重視對(duì)預(yù)算管理工作的監(jiān)管。以往我國(guó)傳統(tǒng)預(yù)算管理主要采用的是約束性的預(yù)算管理，但是隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐的不斷加快，我國(guó)政府職能發(fā)生了巨大變化，傳統(tǒng)的約束性預(yù)算管理模式已經(jīng)無(wú)法滿足政府工作的需要。對(duì)此，政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)明確監(jiān)管工作的關(guān)鍵點(diǎn)，安排專人對(duì)預(yù)算收入管理工作進(jìn)行重點(diǎn)考察，不僅要充分結(jié)合新預(yù)算法的相關(guān)內(nèi)容檢查預(yù)算管理工作開(kāi)展情況，而且還要重視周期性均衡，了解和掌握各級(jí)政府預(yù)算平衡機(jī)制的構(gòu)建情況，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要及時(shí)進(jìn)行反饋。加大對(duì)預(yù)算管理的監(jiān)管力度不僅能夠使新預(yù)算法與財(cái)稅改革更好地磨合，而且還能夠促進(jìn)我國(guó)財(cái)政政策的可持續(xù)性和可預(yù)期性的提升。

（三）促進(jìn)預(yù)算透明度的提升

雖然我國(guó)政府越來(lái)越重視預(yù)算公開(kāi)，但是從我國(guó)預(yù)算公開(kāi)情況來(lái)看，我國(guó)預(yù)算公開(kāi)仍處于初級(jí)階段。2015年1月1日新預(yù)算法實(shí)施之后，新預(yù)算法明確指出要建立公開(kāi)透明的預(yù)算制度，要對(duì)主體、內(nèi)容以及范圍等方面進(jìn)行公開(kāi)。對(duì)此，政府在開(kāi)展財(cái)稅改革工作的過(guò)程中要時(shí)刻按照新預(yù)算法中所提出的要求對(duì)各級(jí)政府相關(guān)部門(mén)和單位的責(zé)任進(jìn)行明確，不能僅僅只是有一大框架，而是應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，只有這樣才能高預(yù)算公開(kāi)的效果。

（四）重視地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控

在原預(yù)算法中指出地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。但是地方經(jīng)濟(jì)需要資金發(fā)展，為了能夠繼續(xù)發(fā)展地方政府不得不采取多樣化方式進(jìn)行融資，進(jìn)而形成較大規(guī)模的地方政府債務(wù)。這部分債務(wù)由于沒(méi)有被納入預(yù)算管理，存在一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患。為了能夠解決這一問(wèn)題新預(yù)算法中增加了允許地方政府舉借債務(wù)的規(guī)定，并提出限制主體、限制規(guī)模、限制用途、限制方式以及控制風(fēng)險(xiǎn)等限定性規(guī)定。鑒于此，地方政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照新預(yù)算法中的相關(guān)內(nèi)容獲取省級(jí)政府批準(zhǔn)后。采取發(fā)行地方政府債券的方式籌措資金，將舉借債務(wù)用于公益性資本支出，并構(gòu)建償還計(jì)劃和獲取穩(wěn)定的償還資金來(lái)源，建立起規(guī)范合理的地方政府舉債融資機(jī)制，盡可能地控制和防范風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。此外，社會(huì)各界也應(yīng)當(dāng)對(duì)地方政府債務(wù)情況給予一定關(guān)注，要充分行使監(jiān)督權(quán)力，使地方政府融資公開(kāi)化，這樣也有利于避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，間接為新財(cái)稅體制改革的推進(jìn)提供一定保障。

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（作者單位：河南省新鄉(xiāng)市道路運(yùn)輸管理局）