財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，而預(yù)算是財政的基礎(chǔ)。建立與國家治理相適應(yīng)的現(xiàn)代預(yù)算體系是深化財稅改革的重要課題。經(jīng)過多年的努力，隨著《預(yù)算法》的修改和一系列改革措施的實施，我國政府預(yù)算管理制度的總體框架已經(jīng)搭建完成。但目前階段，仍然面臨一些“老大難”問題需要攻堅，未來的改革主要圍繞這些“老大難”問題展開。

一、目前政府預(yù)算管理制度方面面臨的主要問題

（一）四本預(yù)算的統(tǒng)籌綜合尚不能完全到位

全面性、一致性是現(xiàn)代政府預(yù)算應(yīng)遵循的基本原則，要求將所有政府收支按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)納入預(yù)算管理。按照這一原則，新預(yù)算法明確了四本預(yù)算各自的編制要求，提出加大統(tǒng)籌力度，建立有機銜接的預(yù)算管理體系。但從原則層面深入到實際操作環(huán)節(jié)，就會發(fā)現(xiàn)，四本預(yù)算之間的有機銜接還未實現(xiàn)，四本預(yù)算未能有機綜合成一本預(yù)算，且管理標(biāo)準(zhǔn)尚有差異。

（二）公開透明還需強化頂層設(shè)計

預(yù)算公開透明是現(xiàn)代預(yù)算管理的基本原則，也是本輪財稅體制改革的重要理念與要求，更是促進(jìn)改革落地、完善國家治理的基礎(chǔ)性制度安排。需要注意的是，公開不等于透明，預(yù)算透明是更高一層級的要求。從現(xiàn)狀來看，預(yù)算公開尚不充分，公開的部分離透明預(yù)算尚有距離。

（三）表外信息有待豐富

預(yù)算報告應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)政府的經(jīng)濟(jì)活動。發(fā)達(dá)國家的預(yù)算報告中，均有若干附錄以表外信息的方式，披露在正式預(yù)算表格中難以包含的內(nèi)容。我國的預(yù)算報告，除若干預(yù)算表格之外，僅有部分對表格進(jìn)行解釋的說明，缺乏表外信息。首先，缺乏債務(wù)與資本性支出預(yù)算。與其他國家比較，中國財政的特殊之處也是資本性支出規(guī)模龐大，2012年依然高達(dá)39%，遠(yuǎn)高于OECD國家的10%左右。但是，在預(yù)算管理上未給予特殊關(guān)注。按現(xiàn)有制度規(guī)定，地方政府債務(wù)分為一般債和專項債，分別納入一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算。從長遠(yuǎn)看，這種制度安排既將政府債務(wù)割裂開來，又不將其與債務(wù)資金的使用相結(jié)合，不利于從整體上分析、控制資本性支出和舉債融資的規(guī)模、結(jié)構(gòu)。其次，缺乏稅式支出預(yù)算。我國現(xiàn)實的稅收優(yōu)惠幾乎涉及所有稅種，產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策以及區(qū)域稅收優(yōu)惠政策繁多，其對應(yīng)資金量較大，但目前的預(yù)算報告對稅式支出預(yù)算關(guān)注不夠。

（四）地方債管理制度設(shè)計尚需優(yōu)化

按照新預(yù)算法規(guī)定，由全國人大確定地方債總額度，僅省級政府有公開發(fā)行地方債券的資格。這相當(dāng)于將原來省、市、縣均有的通過地方融資平臺舉債決策的權(quán)力，集中到幾十家省級單位。地方債管理制度還有若干環(huán)節(jié)亟待優(yōu)化。

其一是發(fā)債額度的合理確定與分配，如何平衡風(fēng)險控制與滿足地方實際需求。如何科學(xué)測算地方債的總額度，如何設(shè)立額度分配規(guī)則以激勵約束地方政府，是地方債管理制度有效運行的第一重大挑戰(zhàn)。

其二是發(fā)債權(quán)集中到省級政府，是由分散決策轉(zhuǎn)向集中決策，固然有便于控制風(fēng)險、加強規(guī)范管理的優(yōu)點，但也可能存在管理鏈條過長、債務(wù)資金配置低效、不符合地方實際等問題。

其三是地方債的長期發(fā)展前景未明確，社會預(yù)期不一。各地地方債是一直滾動運行下去，還是在一定時期內(nèi)全部償還？是最終轉(zhuǎn)化為中央政府債務(wù)，還是由各地自我消化？有關(guān)地方債的長期制度安排未明確，導(dǎo)致社會預(yù)期不一。

其四是地方融資平臺的清理規(guī)范尚不到位。一些新型的類財政債務(wù)資金，如國開行、農(nóng)發(fā)行的開發(fā)性金融，特別是專項建設(shè)基金，其性質(zhì)如何界定？對于政府債務(wù)的長期影響如何？這些問題都急需評估。

二、政府預(yù)算管理制度改革未來走向展望

（一）政府預(yù)算透明度將增強

預(yù)算透明是現(xiàn)代預(yù)算制度改革的一個基本方向。政府預(yù)算的透明化是實現(xiàn)社會公眾對政府監(jiān)督權(quán)利的保障，有助于完善政府治理，防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。近年來，提高我國預(yù)算公開透明度的相關(guān)工作取得了很大的進(jìn)展，但與國際規(guī)范間仍存在一定差距。財政部領(lǐng)導(dǎo)也多次強調(diào)要提高預(yù)算透明度的重要性，可以想象，未來在政府預(yù)算公開的口徑、范圍等方面都會有不少進(jìn)展。但是鑒于中國特殊的國情，預(yù)算公開透明度的提高應(yīng)該是循序漸進(jìn)的。

（二）預(yù)算編制水平將進(jìn)一步提升

目前，我國預(yù)算編制的內(nèi)容并不完整。主要表現(xiàn)在預(yù)算覆蓋面窄，只有政府收支的一部分納入到預(yù)算之內(nèi)，仍有很多支出處于政府公共預(yù)算之外，造成預(yù)算資金浪費和管理混亂的現(xiàn)象頻發(fā)，也使得違紀(jì)違規(guī)有機可乘。因此，加強預(yù)算編制完整性刻不容緩。首先，將預(yù)算外資金納入預(yù)算管理，從而提高政府財政信息的完整性。其次，應(yīng)將各級政府部門管理的全部社保基金及國有資本經(jīng)營狀況全部納入預(yù)算管理，并繼續(xù)推動國有資本經(jīng)營預(yù)算的改革。同時，進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算掛鉤事項清理工作，給予地方預(yù)算編制自主權(quán)，使預(yù)算真正做到統(tǒng)籌地區(qū)發(fā)展。此外，兼顧年度預(yù)算平衡與中期預(yù)算平衡，避免官員道德風(fēng)險。最后，對于一些國家重大建設(shè)和采購項目，應(yīng)設(shè)立獨立的預(yù)算賬戶，并在預(yù)算賬戶中明確記錄各筆資金的詳細(xì)使用情況。

（三）預(yù)算審批將逐步完善

在我國，人民代表大會及與其有關(guān)的委員會擁有預(yù)算審批權(quán)?，F(xiàn)行的預(yù)算審批程序仍存在一些不足，如預(yù)算正式審批時限過短、預(yù)算初審存在一定缺陷、預(yù)算審批機構(gòu)專業(yè)人員不足等。因此，首先應(yīng)該延長政府預(yù)算審批期限，為人大預(yù)算審查機構(gòu)提前介入預(yù)算編制過程提供充足的準(zhǔn)備時間。其次，應(yīng)該分部門進(jìn)行預(yù)算表決，在一定程度上可以減輕由于人大關(guān)于預(yù)算執(zhí)行表決失誤帶來的嚴(yán)重?fù)p失。最后，應(yīng)該提升人大財經(jīng)委員會的專業(yè)素養(yǎng)，引入并培養(yǎng)財政委員會人員的專業(yè)技能，使其具有基本的審查、評估預(yù)算能力。

（四）預(yù)算執(zhí)行的硬約束性將不斷增強

目前，我國政府預(yù)算執(zhí)行過程中隨意性較大，預(yù)算超收、超支的現(xiàn)象大量存在。國家部委又過于頻繁地出臺新政策，使得《預(yù)算法》等相關(guān)法規(guī)在預(yù)算執(zhí)行中的地位被大大拉低。一些地方政府頻繁地進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，隨意調(diào)劑資金，導(dǎo)致預(yù)算與決算之間的差距往往較大。因此，首先要從根本上強化預(yù)算法律效力，預(yù)算調(diào)整絕不應(yīng)該成為預(yù)算執(zhí)行過程中的普遍現(xiàn)象，要嚴(yán)格控制預(yù)算的隨意變動。其次，要構(gòu)建一個上下緊密結(jié)合的財政監(jiān)督體系，對政府預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行層層把關(guān)。最后，要調(diào)整預(yù)算年度的起訖時間，進(jìn)而有效保障預(yù)算執(zhí)行的及時性。

（五）轉(zhuǎn)移支付改革將不斷深化

轉(zhuǎn)移支付制度改革是深化財稅體制改革的重要任務(wù)，是建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，是確保中央宏觀調(diào)控政策和民生保障措施落實的有效手段。按照黨中央、全國人大、國務(wù)院有關(guān)要求，財政部將會同有關(guān)部門認(rèn)真貫徹落實預(yù)算法，結(jié)合全國人大有關(guān)決議和審計提出的整改要求，進(jìn)一步推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度改革，堅持以問題為導(dǎo)向，堅持以事權(quán)屬性為遵循，將轉(zhuǎn)移支付改革同中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革相銜接，同績效評價、預(yù)算公開、問責(zé)機制等制度建設(shè)相結(jié)合，從根本上解決轉(zhuǎn)移支付與財政事權(quán)和支出責(zé)任不相匹配，轉(zhuǎn)移支付交叉重疊、退出難、資金使用效益不高等問題，逐步形成一套定位清晰、規(guī)模適度、結(jié)構(gòu)合理的轉(zhuǎn)移支付體系和分配科學(xué)、使用規(guī)范、注重績效、公開透明、監(jiān)管嚴(yán)格的資金管理機制，更好發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的職能作用，提高轉(zhuǎn)移支付資金使用效益。

1.促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付與財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分相適應(yīng)

根據(jù)事權(quán)屬性，對于屬于中央事權(quán)的，要將轉(zhuǎn)移支付上劃轉(zhuǎn)列為中央本級支出，由中央單位直接承擔(dān)；對于屬于地方事權(quán)的，原則上由地方承擔(dān)支出責(zé)任，相應(yīng)取消專項轉(zhuǎn)移支付。

2.加大轉(zhuǎn)移支付資金統(tǒng)籌力度。

一是針對當(dāng)前基層財政尤其是能源資源型地區(qū)財政困難，要加大均衡性轉(zhuǎn)移支付、縣級基本財力保障機制獎補資金、階段性財力補助、產(chǎn)糧大縣獎勵資金、農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付等一般性轉(zhuǎn)移支付的統(tǒng)籌力度，兜住“保工資、保運轉(zhuǎn)、?；久裆钡牡拙€，保證基層財政正常運行。在此基礎(chǔ)上，要逐步提高均衡性轉(zhuǎn)移支付在一般性轉(zhuǎn)移支付中的比重。二是全面盤活轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)資金，及時收回閑置沉淀資金，統(tǒng)籌安排用于穩(wěn)增長、補短板、?；久裆阮I(lǐng)域。三是按照黨的十八屆三中全會決定要求，研究推進(jìn)取消重點支出掛鉤事項，增強財政統(tǒng)籌能力，保障重點支出需要。四是貫徹落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點的意見》（國辦發(fā)[2016]22號），加大貧困縣財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用力度，促進(jìn)脫貧攻堅任務(wù)按期完成。

3.進(jìn)一步清理整合專項轉(zhuǎn)移支付

按照全國人大有關(guān)決議和審計的要求，專門制訂清理整合規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付方案。一是進(jìn)一步適當(dāng)壓減專項轉(zhuǎn)移支付數(shù)量，繼續(xù)取消政策到期、預(yù)定目標(biāo)實現(xiàn)、績效低下的專項，逐步取消競爭性領(lǐng)域和以收定支專項。二是大幅度減少專項轉(zhuǎn)移支付下不同支出方向的數(shù)量，同時探索建立“大專項+工作任務(wù)清單”機制，推動同一專項下的不同支出方向資金的統(tǒng)籌使用，中央部門主要通過制定任務(wù)清單方式進(jìn)行指導(dǎo)，將項目審批權(quán)下放地方，從根本上推進(jìn)專項轉(zhuǎn)移支付的實質(zhì)性整合。三是進(jìn)一步優(yōu)化中央基建投資結(jié)構(gòu)，優(yōu)先用于全局性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的重大項目，重點投向市場不能有效配置資源的社會公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)、重大科技進(jìn)步、社會管理、國家安全等公共領(lǐng)域項目。

4.逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ?/p>

按照黨的十八屆三中全會決定提出的“逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ棥钡囊笠约邦A(yù)算法關(guān)于“市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的事項不得設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付”的規(guī)定，著力規(guī)范競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ?，積極探索實行“由補變投”的方式，采取政府投資基金等市場化運作模式支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并適度控制資金規(guī)模。

5.建立健全專項轉(zhuǎn)移支付設(shè)立、定期評估和退出機制

一是嚴(yán)格專項設(shè)立條件，新設(shè)專項必須以法律、行政法規(guī)或國務(wù)院規(guī)定為依據(jù)、符合中央與地方財政事權(quán)劃分改革要求、符合政府職能轉(zhuǎn)變和市場化改革方向，并明確政策目標(biāo)、實施期限、退出機制等內(nèi)容，按程序報國務(wù)院審批。二是研究建立常態(tài)化的評估退出機制，根據(jù)評估結(jié)果對專項進(jìn)行完善，該退出的退出，該調(diào)整的調(diào)整，該壓減的壓減。

6.不斷強化轉(zhuǎn)移支付管理

對采取項目法分配的轉(zhuǎn)移支付，要積極推動實施三年滾動規(guī)劃管理，加強項目庫管理，做到資金與項目同步下達(dá)。要繼續(xù)做好轉(zhuǎn)移支付預(yù)算公開，進(jìn)一步細(xì)化公開內(nèi)容，完善集中公開平臺，以信息公開倒逼轉(zhuǎn)移支付管理水平提高。要加強績效評價結(jié)果應(yīng)用，將專項轉(zhuǎn)移支付績效目標(biāo)設(shè)定同當(dāng)年預(yù)算安排相結(jié)合，將各地區(qū)績效評價結(jié)果同以后年度資金分配相結(jié)合。要進(jìn)一步加強轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管，推動建立追究問責(zé)機制，解決轉(zhuǎn)移支付資金管理“最后一公里”問題。

7.推動地方完善財政轉(zhuǎn)移支付制度

要指導(dǎo)地方完善省以下財政管理體制，清理整合省級專項轉(zhuǎn)移支付，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，加大資金統(tǒng)籌和對下轉(zhuǎn)移支付力度，提高基層財政保障水平；要督促地方盡早提前下達(dá)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算并將其編入當(dāng)年財政預(yù)算，提高預(yù)算編制的完整性；要推動地方進(jìn)一步盤活財政存量資金，加大轉(zhuǎn)移支付公開和績效評價工作力度，做到“上面放得下，下面接得住”。

最后，需要指出的是，深化轉(zhuǎn)移支付制度改革還迫切需要加快政府職能轉(zhuǎn)變和深化財政體制改革。要進(jìn)一步深化“放管服”改革，理順政府和市場、政府與社會的關(guān)系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；要加快推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，理順中央與地方之間的關(guān)系，充分調(diào)動中央和地方兩個方面的積極性；要在保持中央和地方財力格局總體穩(wěn)定的前提下，加快地方稅體系建設(shè)，進(jìn)一步推進(jìn)中央和地方收入劃分改革，從根本上為深化轉(zhuǎn)移支付改革奠定基礎(chǔ)和創(chuàng)造條件。