劉煒++陳景新

【摘 要】 在縣域推廣PPP模式是我國現(xiàn)階段推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、緩解地方財政壓力、提升社會管理水平的重要舉措。在當(dāng)前形勢下，各級地方政府應(yīng)切實轉(zhuǎn)變思想觀念，適時引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化PPP項目的監(jiān)督管理；同時，加快縣域PPP項目的立法探索，盡快出臺操作執(zhí)行層面的各項規(guī)范，建立健全縣域PPP項目的保障機(jī)制，保證縣域PPP項目的持續(xù)健康發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】 管理； 保障； PPP項目； 縣域

【中圖分類號】 F294 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2017）07-0055-03

政府和社會資本合作（PPP）模式，自改革開放以后引入我國，黨的十八屆三中全會正式提出推廣和運(yùn)用?！秶窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》進(jìn)一步明確，創(chuàng)新公共產(chǎn)品和服務(wù)提供方式，廣泛吸收社會資本參與，并在《規(guī)劃綱要》的公共服務(wù)、投融資體制改革、金融體制改革、拓寬發(fā)展新空間等部分多次提到推廣和運(yùn)用PPP模式。在這一背景下，PPP模式及其機(jī)制研究具有非常重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、縣域推廣PPP模式的意義和必要性

（一）推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》明確提出，將新型城鎮(zhèn)化建設(shè)作為今后我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎。按照規(guī)劃，預(yù)計到2025年我國將新增3.5億城鎮(zhèn)人口。從過往的經(jīng)驗來看，集中發(fā)展大城市的策略已經(jīng)使得一線和部分二線城市不堪重負(fù)，各線城市之間以及城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距也在進(jìn)一步拉大。發(fā)展具有一定人口和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的縣級城市，可以有效溝通城鄉(xiāng)和吸納農(nóng)民工轉(zhuǎn)移，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的理想選擇。縣域發(fā)展新型城鎮(zhèn)化，不單純是人口和產(chǎn)業(yè)的集聚，還要依賴城鎮(zhèn)公共產(chǎn)品的提供，對基層政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)能力、管理能力以及有效融資能力提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，眾多縣級城市面臨基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療等方面的巨大壓力[ 1 ]。

縣域推廣PPP模式是推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要抓手，可以有效緩解發(fā)展新型城鎮(zhèn)化過程中的資金難題，突出建設(shè)效率，創(chuàng)造資源效益。PPP模式以生產(chǎn)要素互換為基礎(chǔ)，以市場化經(jīng)營為手段，引入社會資本融資開發(fā)縣域城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，通過項目運(yùn)作實現(xiàn)資本增值，破解政府提供公共產(chǎn)品能力方面的不足和民營資本收益獲取的難題，實現(xiàn)政府、社會、企業(yè)、農(nóng)民各方的互利共贏。

（二）緩解地方財政壓力

如前所述，目前我國縣域處于新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展期，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及提供公共產(chǎn)品和服務(wù)方面還存在很大的資金缺口，地方政府面臨債務(wù)激增和城鎮(zhèn)化仍需要大量資金的矛盾，各地在加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中普遍面臨融資難題。一方面，之前建設(shè)資金主要靠轉(zhuǎn)讓土地收入的“土地財政”已經(jīng)飽受批評，難以為繼；另一方面，地方投融資平臺形成了數(shù)額巨大的地方政府債務(wù)，存在危機(jī)隱患。傳統(tǒng)的縣級財政和融資建設(shè)模式已經(jīng)無法解決這些難題，亟須尋找新的基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品及服務(wù)的融資運(yùn)營模式，建立多元化可持續(xù)的資金保障機(jī)制。

要解決縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金需求，除了債務(wù)融資外，還可針對適合的項目運(yùn)用PPP的創(chuàng)新機(jī)制，以發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用，打破完全依賴財政投入的傳統(tǒng)模式，調(diào)動社會資本并發(fā)揮各自優(yōu)勢，有選擇地適當(dāng)降低地方政府債務(wù)規(guī)模，卸掉財政資金的包袱，有助于減少地方債務(wù)壓力，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，緩解城市建設(shè)方面的資金壓力。PPP模式的本質(zhì)是將公共產(chǎn)品和服務(wù)市場化，通過引入社會資本，將地方政府債務(wù)轉(zhuǎn)化為民營企業(yè)負(fù)債，促進(jìn)政府以PPP項目全生命周期預(yù)算管理的方式，代替以往單一年度預(yù)算收支管理，使地方政府預(yù)算從短期管理向中長期財政規(guī)劃和資產(chǎn)負(fù)債管理轉(zhuǎn)變。此外，通過在公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給主體方面引入競爭機(jī)制，可以有效提高地方政府債務(wù)的透明度。

（三）提升社會管理水平

除了有效解決地方政府融資問題外，PPP模式還有助于提升地方政府社會管理水平，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量及效率，滿足人民生活水平提高以后對于高水平公共產(chǎn)品和服務(wù)的要求。PPP模式通過社會資本的參與，通過市場化的方式提高資源配置和使用效率，可以使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營的質(zhì)量水平、績效水平、管理水平得到明顯提升。

首先，引入社會資本參與公共產(chǎn)品和服務(wù)項目的開發(fā)建設(shè)，必然對政府一元化投資主體地位形成挑戰(zhàn)，不同管理模式之間的碰撞將有利于管理模式的創(chuàng)新，從而推動社會管理水平的提升。其次，PPP模式的投融資平臺將出現(xiàn)多元主體混合治理的局面，有利于優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，有效緩解以往政府過度干預(yù)和出資人缺位的問題。最后，社會資本對成本和利潤的重視彌補(bǔ)了政府由于出資人虛位造成的不足，從而更加關(guān)注效率和效益，為社會管理增添動力和活力，促進(jìn)效率、效益和管理水平的提升。

二、強(qiáng)化縣域PPP項目的監(jiān)督管理

（一）切實轉(zhuǎn)變思想觀念

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)地方政府對于推廣PPP項目持積極態(tài)度，但也有一部分人不以為然，甚至消極怠慢。特別是一些財政收入較高的“有錢縣”，認(rèn)為政府不差錢，沒有必要引入社會資本。還有人提出，明明可以政府做好的事、掙到的錢為什么偏偏要讓給民營企業(yè)？存在思想觀念方面的問題，對推行PPP模式缺乏正確深刻的認(rèn)識。

首先，PPP模式不僅是一種融資方式的改革，更是從全能型政府到法治高效政府的國家治理方式的轉(zhuǎn)變，意義深遠(yuǎn)。過去各級政府就像一個大管家，經(jīng)濟(jì)、社會、民生無所不管，難免顧此失彼，影響效率。今后政府要有所為有所不為，轉(zhuǎn)變角色，專注于社會管理，可以讓市場進(jìn)入的領(lǐng)域都要退出，以此推動政府機(jī)構(gòu)改革、事業(yè)單位和國有企業(yè)改革。

其次，PPP模式是新常態(tài)下創(chuàng)新發(fā)展的新引擎。在經(jīng)濟(jì)放緩產(chǎn)能過剩的情況下，走政府投資拉動的老路已經(jīng)很難走出困境，關(guān)鍵要轉(zhuǎn)換發(fā)展動力，釋放社會活力。通過PPP模式，可以打破壟斷，放開市場準(zhǔn)入，整合各種資源，讓更多的社會資本投資公共產(chǎn)品和服務(wù)，將公共產(chǎn)品和服務(wù)供給市場化，政府向市場購買更高質(zhì)量、更高效率的服務(wù)。

再次，PPP模式可以降低政府風(fēng)險。過去公共產(chǎn)品和服務(wù)由政府主導(dǎo)提供，政府既是生產(chǎn)運(yùn)營者，又是監(jiān)督管理者，實際上累積了大量風(fēng)險?？h級政府直接面對城鄉(xiāng)民眾，更容易將各種社會矛盾引發(fā)上身。運(yùn)用PPP模式由社會資本提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，政府專注于政策制定、規(guī)劃和監(jiān)管，不僅可以減少公共投入，還可以分散、降低風(fēng)險。

最后，PPP模式能夠體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)條件下的公平競爭。PPP模式要求在進(jìn)入環(huán)節(jié)采取招標(biāo)等公開透明的方式，選擇有實力、有經(jīng)驗、負(fù)責(zé)任的社會資本參與公共產(chǎn)品和服務(wù)的運(yùn)營，有助于轉(zhuǎn)變政府職能，把該由市場解決的交給市場，提供更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)，造福普通百姓。

縣級政府和相關(guān)部門要切實轉(zhuǎn)變觀念，只有這樣，才能有效推動縣域PPP模式推廣和管理體制改革創(chuàng)新。

（二）引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行項目監(jiān)管

PPP面臨著新形勢、新任務(wù)，業(yè)務(wù)范圍涵蓋財稅、投融資、工程、合同等各方面，迫切需要強(qiáng)有力的人員隊伍保障。地方政府部門在推廣工作中，遇到的普遍問題是程序復(fù)雜，操作實施過程難，究其原因，實質(zhì)是缺乏真正熟悉政策和業(yè)務(wù)的人員。對于縣級政府部門來說，PPP模式無疑是一個新鮮事物，很多干部甚至部分領(lǐng)導(dǎo)干部對其并不很熟悉，這也為PPP項目的監(jiān)管埋下了隱患。

對此，應(yīng)盡快加強(qiáng)隊伍建設(shè)，一方面要加強(qiáng)政府部門的機(jī)構(gòu)建設(shè)和人員業(yè)務(wù)素質(zhì)提升，在推廣工作中更好地發(fā)揮職能作用；另一方面適當(dāng)引進(jìn)專業(yè)型高素質(zhì)人才，起到專業(yè)帶頭人的“領(lǐng)頭雁”作用，以一傳十，以點帶面，通過培訓(xùn)授課與項目實操相結(jié)合的方式，培養(yǎng)一批既有理論支撐又有實踐經(jīng)驗而且熟悉本地情況的PPP項目管理人才。但是，PPP模式操作復(fù)雜，需要懂經(jīng)濟(jì)、財務(wù)、項目管理、法律等各方面專業(yè)，隊伍建設(shè)短期內(nèi)很難實現(xiàn)[ 2 ]。

在當(dāng)前的緊迫形勢下，縣級政府通過購買第三方咨詢管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管服務(wù)，充分發(fā)揮中介咨詢、顧問單位等第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)作用，用專業(yè)的人干專業(yè)的事，規(guī)范項目評估、方案制定和運(yùn)營管理，是一個切實可行的解決方案。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和“代建制”理念的深入，現(xiàn)在已有眾多第三方機(jī)構(gòu)發(fā)展成為可以為項目全過程管理提供咨詢服務(wù)的“全能型”、跨區(qū)域的管理咨詢集團(tuán)，不僅擁有高水平、多學(xué)科的專業(yè)人才團(tuán)隊，而且擁有豐富的項目全過程管理經(jīng)驗以及廣泛的人脈關(guān)系，足以勝任PPP項目的監(jiān)管工作。只有加以合理有效的控制，彌補(bǔ)政府部門專業(yè)人才的缺失，才能對PPP項目進(jìn)行科學(xué)的監(jiān)督管理。

三、建立健全縣域PPP項目保障機(jī)制

（一）加快縣域PPP項目的立法探索

由于PPP項目周期較長，政企雙方都存在不確定因素，進(jìn)而產(chǎn)生PPP項目執(zhí)行中斷的風(fēng)險。企業(yè)方面，有調(diào)查顯示，我國民營企業(yè)的平均壽命不足3年，而PPP項目的運(yùn)營周期都在十幾年、幾十年，企業(yè)壽命與運(yùn)營周期難以匹配，為項目的執(zhí)行埋下了隱患。政府方面，由于退休制度、任期年限和崗位輪換制度，基本可以肯定政府部門領(lǐng)導(dǎo)不可能任職PPP項目周期始終。地方政府領(lǐng)導(dǎo)的更迭往往帶來執(zhí)政理念、工作方法等方面的變化，這一點在縣級政府體現(xiàn)尤為突出，從而對PPP項目的運(yùn)營可能產(chǎn)生不利影響。調(diào)查顯示，我國PPP項目真正成功的并不很多，而失敗的原因有一半與政府不守信用有關(guān)。

企業(yè)方面的風(fēng)險應(yīng)通過招標(biāo)環(huán)節(jié)、PPP協(xié)議、運(yùn)營期監(jiān)管等來降低，政府方面的風(fēng)險化解則需要立法改革。對此，應(yīng)積極開展PPP方面的立法探索。除了國家層面盡快修訂完善預(yù)算法、政府采購法，推進(jìn)政府和社會資本合作法等法律法規(guī)并制定各類實施細(xì)則以外，還應(yīng)積極探索縣域PPP項目立法。黨的十八屆四中全會對地方立法權(quán)限和范圍提出了要求，2015年3月15日修訂的《立法法》明確了設(shè)區(qū)市的立法權(quán)，但是對于縣級人大的立法權(quán)仍然沒有放開。在這個背景下，中信的汕頭濱海新城PPP項目進(jìn)行了有益的嘗試。2015年10月29日，汕頭市第十三屆人大常委會第三十五次會議表決通過了中信濱海新城PPP項目，成為國內(nèi)首個獲得區(qū)、市兩級審議通過的縣域PPP項目。

縣域PPP項目可以參照濱海新城的做法，爭取立法“升級”，由上級市人大通過有關(guān)決議，從根本上解決政府部門人事變動可能對PPP項目造成的影響，給PPP項目上個“雙保險”。

（二）盡快出臺操作執(zhí)行層面的各項規(guī)范

當(dāng)前在縣域PPP項目實施過程中，存在著理解不同執(zhí)行不規(guī)范的問題。由于PPP項目運(yùn)營時間長，利益相關(guān)者較多，收益分配復(fù)雜，加之縣級政府部門管理人員業(yè)務(wù)能力和專業(yè)素質(zhì)方面的限制，有必要在《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》和《PPP項目合同指南（試行）》框架指導(dǎo)下，制定適合縣域PPP項目的管理辦法、操作指南、標(biāo)準(zhǔn)體系、標(biāo)準(zhǔn)化合同范文和分行業(yè)合同等各項規(guī)范，并對相關(guān)人員進(jìn)行專項培訓(xùn)，培訓(xùn)結(jié)束進(jìn)行考核頒發(fā)證書，持證上崗。

首先，地方政府必須有建立長期合作共贏的心態(tài)，充分尊重社會資本，做好PPP項目的頂層設(shè)計，制定縣域PPP項目管理辦法，明確縣級政府部門在PPP項目中扮演的角色，讓基層政府人員清楚自己的職責(zé)和任務(wù)，在PPP項目管理中擺正自身位置，代表公眾利益的同時也要保證社會資本得到合理收益，既不缺位，又不越權(quán)。

其次，出臺縣域PPP項目操作指南和標(biāo)準(zhǔn)體系，繪制基本路線圖，設(shè)置重點里程碑，在PPP項目整個過程中的策劃、談判、生成、發(fā)布、招標(biāo)、論證、投資、建設(shè)、運(yùn)營、監(jiān)管、評價、退出等環(huán)節(jié)設(shè)置相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，讓政企雙方都知道做什么、怎么做、什么時間做、為什么這樣做。

最后，編制制式的縣域PPP項目標(biāo)準(zhǔn)化合同和分行業(yè)合同。鑒于PPP項目的復(fù)雜性，合同編制難度較大，應(yīng)根據(jù)縣級部門的實際情況，依照《PPP項目合同指南（試行）》，編制標(biāo)準(zhǔn)化合同，供實際工作參考。合同中主要明確兩個方面：一要均衡各方利益，制定好收益分配規(guī)則，既要保證社會資本有合理贏利，又要控制其處于合理利潤水平；二要界定風(fēng)險分擔(dān)，政府部門主要承擔(dān)政治、法律方面的風(fēng)險，社會資本主要承擔(dān)融資、經(jīng)營方面的風(fēng)險，建立合理公平的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制[ 3 ]。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 謝朝亮.縣級財政困境及緩解對策研究：以H縣為例[D].廣西大學(xué)碩士學(xué)位論文，2010.

[2] 王磊.PPP模式在中小旅游機(jī)場投融資建設(shè)中的應(yīng)用及研究[D].同濟(jì)大學(xué)碩士學(xué)位論文，2008.

[3] 張舒.PPP項目風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制研究[D].沈陽建筑大學(xué)碩士學(xué)位論文，2014.