◎ 全國人大代表、河北省僑聯(lián)副主席 胡 翎

關(guān)于通過改變經(jīng)濟(jì)和金融政策治理霧霾的建議

◎ 全國人大代表、河北省僑聯(lián)副主席 胡 翎

環(huán)境專家在談到治理霧霾時(shí)，一般會(huì)想到是脫硫脫硝、提高油品質(zhì)量、提高尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)、限行停產(chǎn)等末端治理手段。這些都是“治標(biāo)”措施，因?yàn)樗鼈兪窃诮?jīng)濟(jì)主體如企業(yè)、投資者、消費(fèi)者決定進(jìn)行污染性活動(dòng)，燃燒石化產(chǎn)品和進(jìn)行其他污染性生產(chǎn)和消費(fèi)之后再通過技術(shù)手段來減少排放，基本沒有解決抑制污染性經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的激勵(lì)機(jī)制問題?；跀?shù)量模型的研究顯示，從2013-2030年，末端治理措施只能達(dá)到PM2.5減排目標(biāo)的一半，另外一半必須通過改變經(jīng)濟(jì)政策和金融政策，即以改變污染性的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)和交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)來達(dá)到。

導(dǎo)致我國大面積嚴(yán)重霧霾的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)主要有三方面。一是污染性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。在世界大國當(dāng)中，我國的重工業(yè)占比是最高的，而重工業(yè)單位產(chǎn)出導(dǎo)致的空氣污染為服務(wù)業(yè)的9倍。二是污染性能源結(jié)構(gòu)。我國常規(guī)煤炭占能源消費(fèi)的比例為67%，而清潔能源占比只有13%，是發(fā)達(dá)國家占比的1/3到1/4。給定同樣的當(dāng)量，燃煤產(chǎn)生的空氣污染為清潔能源的10倍。三是污染性交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)。我國城市中地鐵出行的比例僅為7%，93%的出行靠公路。而發(fā)達(dá)國家的大城市中地鐵出行的比例在70%左右。給定同樣的運(yùn)輸量，私家車出行導(dǎo)致的空氣污染是地鐵的10倍。在我國已出臺(tái)的霧霾治理措施中，大部分是末端治理措施，比如脫硫脫銷、提高油品質(zhì)量、提高尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)、控制VOC和其它工業(yè)粉塵與建筑揚(yáng)塵等。研究顯示，如果這些末端治理都做到位，與2012年的水平相比，每噸燃煤排放的PM2.5可以降低70%，每輛汽車的單位公里排放可以下降78%，單位產(chǎn)出的工業(yè)與建筑業(yè)排放可以下降80%。換句話說，末端治理可以將單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)量的排放強(qiáng)度降低70%以上。這些降幅聽起來很令人興奮，但是，如果經(jīng)濟(jì)總量每年增長6%，那么在污染性的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)不變的情況下，石化能源消費(fèi)和汽車消費(fèi)的快速增長以及污染性工業(yè)、建筑業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)量的增長將完全抵消末端治理帶來的減排效應(yīng)。因此，要將霧霾降低到預(yù)期的目標(biāo)（從2013年的全國城市平均65微克/立方米，降低到2030年的30微克/立方米），必須下大氣力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)和交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，而這些調(diào)整必須靠經(jīng)濟(jì)和金融政策。治理霧霾所需要的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，主要內(nèi)容包括GDP中工業(yè)和建筑業(yè)比重的大幅下降、能

全國兩會(huì)會(huì)場內(nèi)外剪影源結(jié)構(gòu)中清潔能源比重和交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)中軌道交通比例的大幅上升。實(shí)驗(yàn)?zāi)Ｐ皖A(yù)計(jì)，在充分考慮末端治理措施的減排效果之后，要達(dá)到治理霧霾的目標(biāo)，在2030年前，我國第二產(chǎn)業(yè)占GDP比重需要降低9個(gè)百分點(diǎn)，清潔能源占比需要上升30多個(gè)百分點(diǎn)，城市交通中軌道交通占比應(yīng)該至少提高20多個(gè)百分點(diǎn)。預(yù)計(jì)2013-2020年間，地鐵總里程將上升4倍，2020-2030年間地鐵總里程將增長230%。目前的政策力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)。

導(dǎo)致當(dāng)前污染性經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的機(jī)制性原因主要有三個(gè)。一是政府對市場的扭曲。①工業(yè)用地價(jià)格過低。我國工業(yè)用地價(jià)格是商業(yè)用地價(jià)格的1/8，這個(gè)比例是其他國家的1/2到1/3。如果工業(yè)用地太便宜，自然會(huì)激勵(lì)工業(yè)過度發(fā)展。②服務(wù)業(yè)稅負(fù)過高。一些研究表明，很多服務(wù)業(yè)行業(yè)的稅負(fù)比工業(yè)高。如果稅負(fù)太高，資本就不愿意流向低污染的服務(wù)業(yè)，而愿意留在高污染的工業(yè)行業(yè)。③服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入被過度管制。在教育、衛(wèi)生、金融等低污染服務(wù)行業(yè)，民營資本進(jìn)入十分困難。二是市場失靈。例如燃煤企業(yè)的盈利歸企業(yè)所有，但對周邊地區(qū)造成污染、導(dǎo)致對人體健康的影響，污染成本則由其他人承擔(dān)，這是外部性沒有被內(nèi)生化，或市場失靈的典型。霧霾有很強(qiáng)的跨區(qū)域的外部性，這種外部性會(huì)導(dǎo)致過度燃煤?？鐓^(qū)域的外部性是指霧霾不只對周邊地區(qū)產(chǎn)生影響，還可以飄到兩三百里以外的地區(qū)。北京40%的霧霾來自周邊地區(qū)，其中相當(dāng)一部分來自河北，霧霾所產(chǎn)生的負(fù)外部性大部分由外地居民來承受。本地燃煤者考慮不到跨區(qū)域的外部性，就會(huì)在本地過度燃煤。三是企業(yè)和消費(fèi)者缺乏社會(huì)責(zé)任感。許多企業(yè)的唯一目標(biāo)就是利潤最大化，對其產(chǎn)生的污染是否影響他人并不在意；多數(shù)消費(fèi)者的唯一目標(biāo)是使自己的效用最大化，對消費(fèi)帶來的污染影響忽略不計(jì)。但一些國家的實(shí)踐表明，企業(yè)和消費(fèi)者的行為目標(biāo)是可以改變的，即企業(yè)可以在追求利潤的同時(shí)考慮社會(huì)責(zé)任，一些消費(fèi)者也愿意多花一些錢來消費(fèi)綠色產(chǎn)品。企業(yè)和消費(fèi)者的環(huán)境保護(hù)意識和社會(huì)責(zé)任感是可以培育的，比如通過強(qiáng)制性環(huán)境信息披露提高企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的環(huán)境責(zé)任意識。如果投資者和消費(fèi)者有了綠色理念，就會(huì)主動(dòng)給綠色產(chǎn)業(yè)“補(bǔ)貼”，支持綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

為此建議：

一、進(jìn)一步加快改革導(dǎo)致工業(yè)用地價(jià)格過低的體制。應(yīng)將工業(yè)用地在土地供給中的占比降下來，讓工業(yè)用地變得更加稀缺、昂貴，以逐步弱化工業(yè)投資的沖動(dòng)。相應(yīng)地，如果商業(yè)用地、住宅用地比重上升的話，這些用地成本的下降就可以刺激低污染的服務(wù)業(yè)較快發(fā)展。

二、國家有關(guān)部門糾正間接稅稅負(fù)在行業(yè)間的扭曲。對稅率的設(shè)計(jì)應(yīng)考慮推動(dòng)經(jīng)濟(jì)向綠色轉(zhuǎn)型的要求，即讓服務(wù)業(yè)的稅負(fù)下降，從而引導(dǎo)資源流出高污染的制造業(yè)行業(yè)，進(jìn)入低污染的服務(wù)行業(yè)。

三、大幅提高排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，提高對清潔能源補(bǔ)貼。應(yīng)讓排污者付出足夠代價(jià)，使其有動(dòng)力減少高排放產(chǎn)業(yè)的投資和生產(chǎn)，愿意主動(dòng)安裝和使用脫硫脫硝等治理污染的設(shè)備。在對排放征收更高的稅費(fèi)的同時(shí)，應(yīng)加大對清潔能源的補(bǔ)貼力度。我國對清潔能源的補(bǔ)貼占GDP比重是德國的1/3，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其它發(fā)達(dá)國家的補(bǔ)貼水平，這個(gè)比例應(yīng)該在今后一段時(shí)期內(nèi)大幅度提高。

四、在大中城市實(shí)行汽車牌照拍賣或擁堵費(fèi)制度。只有這樣才能抑制私家車過度增長的趨勢。比如在上海競拍一個(gè)機(jī)動(dòng)車牌照需要八九萬元，駕車人支付的這筆污染和擁堵成本，迫使他充分考慮到開車的負(fù)外部性，因此可以抑制其購買和使用汽車的沖動(dòng)。而且牌照拍賣可以創(chuàng)造不菲的財(cái)政收入，如上海一年可以收到70億元的牌照拍賣費(fèi)，可以用來投入清潔能源、清潔交通等。

五、改革軌道交通的融資體制，加大推動(dòng)PPP力度。建地鐵面臨的最大瓶頸就是資金，以前融資大多依靠地方政府融資平臺(tái)，向銀行和信托借錢，以后則會(huì)越來越困難。未來要加大債券市場，尤其是綠色債券市場對清潔交通項(xiàng)目的支持。在發(fā)行主體不具備財(cái)務(wù)指標(biāo)，不能以公司為主體發(fā)債的情況下，可以鼓勵(lì)用綠色項(xiàng)目收益票據(jù)的形式融資。另外，還要加大推動(dòng)PPP模式的力度，引入民間資金進(jìn)入軌道交通領(lǐng)域。

六、建立PM2.5減排區(qū)域間補(bǔ)償機(jī)制提高減排效果。霧霾有1/4會(huì)飄到200-300公里之外的地方，很多河北的霧霾會(huì)飄到北京來，河北經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較低，沒有足夠的財(cái)力去治理霧霾。北京脫硫脫硝這類低成本的霧霾治理工作已經(jīng)做到位了，靠其他辦法在本地減排成本就很高。比如北京通過補(bǔ)貼電動(dòng)車達(dá)到同樣的減排效果，比在河北搞脫硫脫硝的成本要高幾十倍。也就是說，在北京減排資金的使用效率，遠(yuǎn)低于用同樣的投入在河北治霾帶給北京的好處。如果把北京用于本地減排的一部分資金支持河北減排，對北京的好處會(huì)遠(yuǎn)大于北京在本地減排的好處。這就要求設(shè)計(jì)一個(gè)區(qū)域間的補(bǔ)償機(jī)制，讓北京出錢來補(bǔ)貼河北減排。在這樣的機(jī)制下，北京花同樣的錢，可以得到更好的減排效果。

七、加快落實(shí)構(gòu)建綠色金融體系指導(dǎo)意見具體措施。我國在未來5年中，年均至少有3-4萬億的綠色投資需求。但是政府財(cái)政只能拿出10%-15%，還有85-90%的綠色投資需要來自社會(huì)資本。這就要求建立一個(gè)綠色金融體系，動(dòng)員和激勵(lì)大量社會(huì)資本投入到綠色產(chǎn)業(yè)。2016年8月，人民銀行等七部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》，其中有一系列關(guān)于支持綠色金融的具體措施，如通過再貸款、擔(dān)保、貼息等措施支持綠色金融；建立強(qiáng)制性的環(huán)境信息披露制度；建立強(qiáng)制性的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度；發(fā)展碳市場和碳金融產(chǎn)品等。未來的關(guān)鍵在于各部委和地方領(lǐng)導(dǎo)高度關(guān)注，切實(shí)投入人力和精力，抓好《意見》落實(shí)，否則就會(huì)流于形式，不了了之。

八、通過適當(dāng)減稅或者貼息來支持綠色債券的發(fā)行。綠色債券是為中長期綠色項(xiàng)目提供融資的重要渠道之一。我國去年年初啟動(dòng)了綠色債券市場，當(dāng)年我國在境內(nèi)外發(fā)行的綠色債券就達(dá)約2300億人民幣（境內(nèi)約2000億，境外約300億），占全球同期綠色債券發(fā)行量的40%，中國一躍成為全球最大的綠色債券市場。但是，如果缺乏適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制降低綠色債券發(fā)行成本，目前主要靠“聲譽(yù)”效應(yīng)來激勵(lì)綠色債券發(fā)行的勢頭恐怕難以持續(xù)。建議對綠色債券提供一定的財(cái)政激勵(lì)（如減免綠色債券的利息收入所得稅，或?qū)G色債券發(fā)行人給予一定的貼息）。經(jīng)估算，如果財(cái)政激勵(lì)能夠相當(dāng)于綠色債券發(fā)行額的0.1-0.2%（財(cái)政成本只有幾十億人民幣），就可能撬動(dòng)每年額外幾千億的綠色債券的發(fā)行。

九、全國碳市場激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)堅(jiān)持市場化的導(dǎo)向。我國已經(jīng)宣布2017年底要啟動(dòng)全國性的碳交易市場，如果設(shè)計(jì)運(yùn)行得當(dāng)，碳市場可以成為推動(dòng)降低碳排放以及二氧化硫、氮氧化物等排放（PM2.5的主要來源）的重要力量。但是，目前在機(jī)制設(shè)計(jì)方面還存在一些隱患。比如在目前的設(shè)計(jì)中，碳配額由中央向省級政府發(fā)放，然后由省級政府分配給企業(yè)。這種非市場化的機(jī)制可能人為導(dǎo)致同類企業(yè)在不同地方獲得不同配額的問題，進(jìn)而造成弱化碳市場的公平性，扭曲激勵(lì)機(jī)制。