吳志剛 林宇虹 朱 勝 劉宇峰 蒲冬琴

（勤智數(shù)碼科技股份有限公司，成都 610041）

如何構建政府數(shù)據(jù)共享開放實踐體系

吳志剛 林宇虹 朱 勝 劉宇峰 蒲冬琴

（勤智數(shù)碼科技股份有限公司，成都 610041）

2016年5月，李克強總理在中國大數(shù)據(jù)產業(yè)峰會上提到:“中國超過80%的數(shù)據(jù)在政府手中，政府應共享信息來改善大數(shù)據(jù)”。在當前大數(shù)據(jù)時代背景下，通過政府數(shù)據(jù)的共享開放釋放“數(shù)據(jù)紅利”，成為了激發(fā)社會與市場活力的驅動力。尤其在國務院印發(fā)《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》和《“互聯(lián)網+政務服務”技術體系建設指南的通知》后，全國各地各級政府紛紛“擼起袖子”在政府大數(shù)據(jù)共享開放路上干得熱火朝天，但仍然面臨信息孤島問題仍未解決、部門配合意愿不高、共享開放的數(shù)據(jù)價值低和數(shù)據(jù)更新非常滯后等諸多問題。本文基于勤智數(shù)碼在政府數(shù)據(jù)共享開放實施工作中的長期實踐，提出了一套完整的政府數(shù)據(jù)共享開放理論模型及實施方案，并闡述了該實踐體系的方法、功能和建設內容。

政府數(shù)據(jù)共享開放 標準體系 產品體系 成熟度模型 價值評估

1 引言

隨著大數(shù)據(jù)技術的日趨成熟和移動互聯(lián)的全面普及，當前全球已經從“IT”時代全面邁入“DT”時代?！皵?shù)據(jù)”成為了等同石油一樣重要的戰(zhàn)略資源已經成為共識。2016年5月，李克強總理在中國大數(shù)據(jù)產業(yè)峰會上提到:“中國超過80%的數(shù)據(jù)在政府手中，政府應共享信息來改善大數(shù)據(jù)”。尤其是國務院印發(fā)《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》和《“互聯(lián)網+政務服務”技術體系建設指南的通知》后，全國各級政府紛紛“擼起袖子”在政府大數(shù)據(jù)共享開放路上干得熱火朝天，但在實踐過程中，仍然面臨數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象嚴重、共享開放的數(shù)據(jù)價值低、數(shù)據(jù)更新滯后、各部門配合意愿低下、等諸多問題，已經嚴重影響著政府數(shù)據(jù)共享開放建設的步伐和質量。

2 政府數(shù)據(jù)共享開放現(xiàn)狀與趨勢

所謂政府數(shù)據(jù)，是指政府和公共機構依據(jù)職責所生產、創(chuàng)造、收集、處理和存儲的數(shù)據(jù)[1]。政府數(shù)據(jù)的共享開放又分為兩個方面的含義，一方面是數(shù)據(jù)開放，指在政府掌握的數(shù)據(jù)中可以為公眾知曉的公共數(shù)據(jù)。另一方面是數(shù)據(jù)共享，這類數(shù)據(jù)雖然不屬于開放的范疇，但為履行政府職能，需要在相關政府部門之間共享的數(shù)據(jù)[2]。

2015年至今，我國密集發(fā)布了多個相關文件，其中最主要的是國務院《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》。《綱要》對相關政策進行了梳理，提出在開放前提下加強安全和隱私保護，在數(shù)據(jù)開放的思路上增量先行，提出2017年底形成跨部門共享共用格局，在2018年底前建成國家統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放平臺，在2020年達成民生數(shù)據(jù)向社會開放的目標。

北京、上海、浙江、青島、武漢等地方政府都已經建立了專門的政府數(shù)據(jù)開放的網站。像氣象、林業(yè)這些部門這兩年也建立了獨立的數(shù)據(jù)開放網站。

政務數(shù)據(jù)的共享開放為政府全面升級管理與服務水平提供了一種有效的途徑，但同時對政府駕馭數(shù)據(jù)的能力提出了新的考驗，對推進政府治理能力現(xiàn)代化也提出了新的挑戰(zhàn)[3]。

3 政府數(shù)據(jù)共享開放實踐中的誤區(qū)

收集數(shù)據(jù)、使用數(shù)據(jù)，是所有政府都在普遍采用的做法。很多政府在數(shù)據(jù)共享開放建設過程中首先想到的就是依托政府數(shù)據(jù)統(tǒng)一共享交換平臺，大力推進政務基礎信息資源建設，將各類信息系統(tǒng)跨部門、跨區(qū)域共享，從而形成覆蓋更大范圍的數(shù)據(jù)網絡系統(tǒng)。

但是從哪里收集數(shù)據(jù)、使用什么手段整合、質量如何把控、集中后怎么監(jiān)管、如何有效評估當前數(shù)據(jù)共享開放現(xiàn)狀和價值等問題卻沒有得到有效解決。經調研發(fā)現(xiàn)，很多政府部門在建設政府數(shù)據(jù)共享開放過程中，存在資源現(xiàn)狀不清、信息孤島嚴重、利益割據(jù)嚴重和缺乏盤活機制等“老大難”問題未真正解決。同時又陷入了“三重三輕三少”的誤區(qū)（見圖1），即重建設、輕規(guī)劃、少標準；重平臺、輕業(yè)務、少數(shù)據(jù)；重驗收、輕效果、少評估。

造成此類問題的根本原因在于：①缺乏可落地執(zhí)行的頂層設計；②缺乏合理有序的推進方法；③缺乏全生命周期的產品體系；④缺乏利益共享的驅動機制。

圖1 “三重三輕三少”誤區(qū)

4 構建政府數(shù)據(jù)共享開放實踐體系

圖2 “4892”解決方案

要真正推動政府部門數(shù)據(jù)共享開放從而釋放政府數(shù)據(jù)紅利，一是要突破制度、部門、技術手段的限制，將開放、共享、連接作為頂層設計和統(tǒng)籌規(guī)劃的原則，明確各部門數(shù)據(jù)共享的方式，理清各部門數(shù)據(jù)管理及共享的義務和權力。二是要制定政府數(shù)據(jù)資源共享開放管理辦法，整合政府部門公共數(shù)據(jù)資源，促進互聯(lián)互通、提高共享能力，提升政府數(shù)據(jù)的一致性和準確性。三是要充分利用統(tǒng)一的國家電子政務網絡，構建跨部門的政府數(shù)據(jù)統(tǒng)一共享交換平臺，通過信息化手段和產品工具，加快各地區(qū)、各部門、各有關企事業(yè)單位的數(shù)據(jù)梳理、整合、互聯(lián)互通和信息共享，加強數(shù)據(jù)的靈活應用和對外服務。四是要建立政府數(shù)據(jù)開發(fā)利用評價的指標體系，通過多層次和多維度的評價模型，反映當前政府數(shù)據(jù)的實際情況，和政府在推動政府數(shù)據(jù)開發(fā)利用工作方面所做的努力和結果，驅動政府數(shù)據(jù)共享開放建設工作有序進行。

勤智數(shù)碼結合對政府數(shù)據(jù)共享開放實踐過程的經驗，摸索出了一套，集理論、標準、產品、評估于一體的“4892” 解決方案（見圖2）。

“4892”解決方案自上而下構建頂層設計和推進方法，以貫穿全過程的理論和標準體系指導實踐。自下而上打造產品體系和驅動機制，以服務全生命周期的實踐完善理論和標準。

4.1 理論體系

政府數(shù)據(jù)作為國家戰(zhàn)略資源，它的共享開放有著深刻的內涵和廣闊的外延，既包括信息內容的梳理、登記、采集、處理、公開、共享交換、再利用、安全、歸檔等環(huán)節(jié)，也包括與它相關的政策與制度、標準、管理體制、人才等外部條件和保障環(huán)境[2]。不難看出，政府數(shù)據(jù)的共享開放是一個龐大的系統(tǒng)工程，涉及到各類系統(tǒng)和海量數(shù)據(jù)的管理和整合，同時也需要眾多的政府部門和人員的配合。因此，研究和建立政務數(shù)據(jù)共享開放的理論體系很有必要。

圖3 理論體系

政府數(shù)據(jù)共享開放的理論體系包括四大內容（見圖3）。

4.1.1 摸清家底

摸清家底是指對政務信息資源進行調研和梳理，這是推進政務信息資源建設的重要內容，同時也是促進政務管理、信息共享和信息系統(tǒng)整合的重要基礎。

摸清家底主要從兩條主線開展：（1）業(yè)務主線，以部門業(yè)務為中心，梳理圍繞業(yè)務的部門職能、業(yè)務流程、業(yè)務數(shù)據(jù)和支撐業(yè)務的技術存儲能力等；（2）技術主線，以支撐業(yè)務實現(xiàn)的技術手段為中心，梳理信息系統(tǒng)和文件系統(tǒng)的具體數(shù)據(jù)字段，以及系統(tǒng)與系統(tǒng)、系統(tǒng)與業(yè)務之間的數(shù)據(jù)關系。

通過摸清家底解決三方面問題：⑴政務部門的核心業(yè)務有哪些？業(yè)務使用和產生的信息資源有哪些？在哪里？由誰負責（確責）？⑵各部門內部或跨部門的共享需求有哪些？哪些信息可以向社會公開？哪些可以在部門之間共享？哪些只能在部門內部使用？⑶業(yè)務有哪些應用系統(tǒng)或數(shù)據(jù)庫支撐？哪些信息資源存儲在應用系統(tǒng)或數(shù)據(jù)庫中？核心業(yè)務的信息化水平如何？

4.1.2 從容整合

從容整合是基于對政府數(shù)據(jù)現(xiàn)狀有清晰的認識和理解后，針對政府數(shù)據(jù)資源進行的采集、處理、編目、共享、開放等一系列活動及過程中的規(guī)則制定。從容整合目的是解決異構數(shù)據(jù)源之間的數(shù)據(jù)不標準、不規(guī)范等問題，實現(xiàn)統(tǒng)一的管理并合理規(guī)劃政務信息資源的采集，規(guī)范數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用。

4.1.3 靈活應用

靈活應用是為了激活政府數(shù)據(jù)價值。在對政府數(shù)據(jù)進行梳理、整合之后，應結合實際需求，通過多種手段和技術，對海量數(shù)據(jù)進行深度挖掘，激活存在于政府部門里面固化的數(shù)據(jù)的價值。通過大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網等技術的深入廣泛應用，將數(shù)據(jù)流動關聯(lián)起來，進行綜合分析和有效管理，將產生巨大的社會價值和經濟效益。

4.1.4 全面管理

全面管理是指對信息資源的全生命周期和全流程的質量和安全進行監(jiān)管。一是要求依照政務信息資源保密程度進行分類管理，對涉及個人隱私、企業(yè)商業(yè)秘密、國家機密或安全的數(shù)據(jù)處理和保護；二是加強數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用過程的質量監(jiān)控；三是通過元數(shù)據(jù)管理，做好數(shù)據(jù)的創(chuàng)建與維護，便于跟蹤數(shù)據(jù)的共享開放的各階段情況。

4.2 標準體系

標準體系建設是政務信息資源管理的重要組成部分，統(tǒng)一標準是實現(xiàn)互聯(lián)互通、信息共享、業(yè)務協(xié)同的前提，只有通過統(tǒng)一管理要求、業(yè)務要求和技術要求等標準化手段，才可以保障政務信息資源管理工作有章可循，有法可依，形成一個有機的整體，從而規(guī)范和促進政務信息資源管理有序、高效、快速地發(fā)展。

圖4 政務信息資源管理標準體系

因此，依據(jù)理論體系，制定了梳理、采集、處理、目錄、共享、開放、質量和安全等8大標準（見圖4），標準體系從管理辦法和實施規(guī)范兩方面進行定義，從制度上建立管理機制，從技術并規(guī)范實施路徑。

4.3 產品體系

勤智數(shù)碼政府數(shù)據(jù)共享開放全生命周期系列產品涵蓋信息梳理、數(shù)據(jù)整合、數(shù)據(jù)共享開放、數(shù)據(jù)管理四大核心環(huán)節(jié)。產品體系就是圍繞這些核心環(huán)節(jié)而設計的管理系統(tǒng)，包括信息資源梳理系統(tǒng)、數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)、數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)、信息資源目錄管理系統(tǒng)、數(shù)據(jù)共享服務門戶、數(shù)據(jù)開放服務門戶、元數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)、數(shù)據(jù)質量管理系統(tǒng)、數(shù)據(jù)監(jiān)控管理系統(tǒng)等9大系統(tǒng)（見圖5）。

4.4 評估體系

建立政府數(shù)據(jù)共享開放的成熟度評估和價值評估機制（見圖6）,對政府部門數(shù)據(jù)共享、開放的成熟度進行有效評估是更科學合理推斷政府數(shù)據(jù)共享、開放的前提。通過建設政務大數(shù)據(jù)成熟度模型（GBDCMM）成熟度評估體系由目標能力、現(xiàn)有能力、成熟度、能力提升報告構成。通過評估先行衡量政府目前的數(shù)據(jù)開放共享的程度，幫助政府順利實施預期的政務大數(shù)據(jù)開放共享方案，在實施政務大數(shù)據(jù)開放共享方案之時或之前識別現(xiàn)有能力和目標能力的差距等。成熟度評價指標體系參見《政務大數(shù)據(jù)成熟度模型研究與應用》[4]。

圖5 政府數(shù)據(jù)共享開放產品體系

圖6 政府數(shù)據(jù)共享開放評估機制

對政府數(shù)據(jù)共享、開放的利用結果進行價值評估是持續(xù)推進政府數(shù)據(jù)有效共享、開放的依據(jù)，是建立政府數(shù)據(jù)共享、開放長效管理機制的基礎，是實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)和社會數(shù)據(jù)融合的保障。價值評估從數(shù)據(jù)共享開放效果和共享開放指數(shù)兩方面建立評估機制，通過效果評估，期望形成數(shù)據(jù)共享開放的良性互動的閉環(huán)。對共享開放的數(shù)據(jù)產生的政治、經濟和社會價值三方面進行評估和度量。建立數(shù)據(jù)共享開放指數(shù)評估指標體系，構建指標體系中各指標的權重和指數(shù)計算規(guī)則，形成綜合的共享開放指數(shù)。

5 小結

通過建立集理論、標準、產品和評估于一體的“4892”政府數(shù)據(jù)共享開放實踐體系，不僅能更規(guī)范、更系統(tǒng)、更科學的指導頂層設計，也能指導具體的落地實施工作的開展，為政府數(shù)據(jù)匯聚、共享、融合與創(chuàng)新提出了實踐方法。

當然，政府數(shù)據(jù)共享開放將是一個長期的過程，在具體的實踐過程中，需要不斷總結經驗并豐富“4892”實踐體系的內涵與外延，推動政府數(shù)據(jù)價值的發(fā)現(xiàn)與利用。

[1] 瞭望. 政府數(shù)據(jù)開放：國際經驗與我國現(xiàn)狀[EB/OL],[2016-05-11].

[[22] 董偉,聶清凱.大數(shù)據(jù)時代地方政府治理:以北京市朝陽區(qū)為例[M]. 北京人民日報出版社.2016.

[[33] 穆勇,彭凱.政務信息資源目錄體系建設理論與實踐[M].北京：北京大學出版社.2009.

[[44] 吳志剛,廖昕.政務大數(shù)據(jù)成熟度模型研究與應用[J].中國科技產業(yè), 2016,08:77-80