張煥波 史 晨 杜靖文 劉 雋

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負(fù)面清單管理模式下我國(guó)外商投資監(jiān)管體系研究

張煥波 史 晨 杜靖文 劉 雋

改革開(kāi)放以來(lái)，特別是加入WTO以后，我國(guó)外資監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)不斷豐富，上海、天津、廣東、福建的自由貿(mào)易試驗(yàn)園區(qū)探索也為投資管理體系改革提供了試驗(yàn)平臺(tái)。在借鑒英、美兩國(guó)外資監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，對(duì)如何形成具有戰(zhàn)略性、前瞻性的基于負(fù)面清單的外商投資監(jiān)管體系提出了若干建議，為我國(guó)完善外商投資法律法規(guī)，自貿(mào)區(qū)投資管理模式創(chuàng)新及負(fù)面清單在全國(guó)推廣提供相關(guān)政策參考。

負(fù)面清單 自貿(mào)區(qū) 外商投資監(jiān)管

一、引言

經(jīng)過(guò)30多年的改革開(kāi)放，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，在諸多方面出現(xiàn)新的特征，面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。從利用外資來(lái)看，已經(jīng)進(jìn)入“平穩(wěn)增長(zhǎng)期”“提質(zhì)增效期”“管理升級(jí)期”三期疊加的新階段：吸引外資連續(xù)多年實(shí)現(xiàn)小幅平穩(wěn)增長(zhǎng)；外資向形態(tài)更高級(jí)、分工更優(yōu)化、結(jié)構(gòu)更合理的階段演進(jìn)；進(jìn)一步深化簡(jiǎn)政放權(quán)，為外商提供更優(yōu)質(zhì)的投資服務(wù)，推行負(fù)面清單管理模式，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。

為推進(jìn)新一輪高水平對(duì)外開(kāi)放，適應(yīng)引領(lǐng)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，我國(guó)積極探索外商投資監(jiān)管新體系。特別是自2013年上海自貿(mào)區(qū)獲批以來(lái)，在負(fù)面清單管理方面做了深入探索。目前，許多地區(qū)開(kāi)始主動(dòng)復(fù)制自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單管理模式。2016年9月，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)了《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》等4部法律修正案，改變了自改革開(kāi)放以來(lái)運(yùn)行30多年的外商投資“逐案審批”管理模式，是我國(guó)外商投資管理體制的重大變革，貫徹了對(duì)接國(guó)際通行規(guī)則、構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制、進(jìn)一步擴(kuò)大開(kāi)放的要求，將創(chuàng)造更加公平、穩(wěn)定、透明的外商投資環(huán)境，切實(shí)提升投資便利化水平。負(fù)面清單管理模式的推行將有利于對(duì)內(nèi)對(duì)外開(kāi)放相互促進(jìn)，“引進(jìn)來(lái)”與“走出去”更好地結(jié)合，有助于提升中國(guó)治理變革的國(guó)際認(rèn)同，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，更好、更精準(zhǔn)地發(fā)揮政府作用，給企業(yè)營(yíng)造更加寬松、穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的營(yíng)商環(huán)境，提高各產(chǎn)業(yè)在全球產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈中的地位。對(duì)外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理模式的探索和推廣是我國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)程中又一重大突破，將加速我國(guó)全面深化改革，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更大的空間和活力。

二、負(fù)面清單管理模式的理論基礎(chǔ)

負(fù)面清單又稱(chēng)消極清單，常與準(zhǔn)入前國(guó)民待遇一起提出，其核心是除明確列出的外商禁止名錄以外，其余領(lǐng)域完全對(duì)外開(kāi)放，享有準(zhǔn)入前國(guó)民待遇，即“法無(wú)禁止即可為”。負(fù)面清單在貿(mào)易投資領(lǐng)域中的應(yīng)用最早可追溯到1834年，加入德意志關(guān)稅同盟的同盟國(guó)采用負(fù)面清單模式訂立貿(mào)易條約。具有管理意義的以列表形式存在的現(xiàn)代負(fù)面清單起源于1994年生效的北美自由貿(mào)易協(xié)定(NAFTA)。在NAFTA的示范效應(yīng)下，“負(fù)面清單”管理模式被廣泛運(yùn)用于雙邊投資協(xié)定，我國(guó)和美國(guó)之間開(kāi)展的雙邊投資協(xié)定(BIT)談判也采取此種形式?！皽?zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”管理模式已經(jīng)逐漸成為國(guó)際投資規(guī)則發(fā)展的新趨勢(shì)。據(jù)我國(guó)商務(wù)部統(tǒng)計(jì)，全球目前至少有77 個(gè)國(guó)家采用這種管理模式。負(fù)面清單的內(nèi)容主要包括兩部分，一是被允許的“不符措施清單”，該部分內(nèi)容主要涉及與國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇、業(yè)績(jī)要求等不符的措施；另一部分則為被允許采取不符措施的“行業(yè)清單”，通過(guò)“行業(yè)清單”明確禁止和限制外資企業(yè)投資經(jīng)營(yíng)的行業(yè)、領(lǐng)域、項(xiàng)目等。

負(fù)面清單的管理模式在應(yīng)用中充分表現(xiàn)出以下三個(gè)特征。一是體現(xiàn)了“法無(wú)禁止即可為”的管理理念。一方面，和正面清單不同，負(fù)面清單“法無(wú)禁止即可為”的管理理念，最大程度上賦予了市場(chǎng)主體最大程度上的行為自由；另一方面，公開(kāi)、透明的負(fù)面清單管理模式簡(jiǎn)化了煩瑣的審批程序，有利于激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力，讓市場(chǎng)更加高效。二是對(duì)政府“法無(wú)授權(quán)不可為”作了有效限制，減少了社會(huì)中的尋租現(xiàn)象。負(fù)面清單雖然是面向市場(chǎng)主體，但實(shí)際上限定的是政府的權(quán)力，劃定了政府可以進(jìn)行審批和管理的領(lǐng)域。對(duì)政府“法無(wú)授權(quán)不可為”做了有效限制和規(guī)范公權(quán)，尤其是規(guī)范審批權(quán)，減少了社會(huì)中尋租現(xiàn)象滋生的可能性。三是對(duì)于清單限制措施的逐漸放開(kāi)、漸次推行，有利于保障產(chǎn)業(yè)安全，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

三、我國(guó)外商投資監(jiān)管現(xiàn)狀

(一)我國(guó)外資安全審查制度

1.相關(guān)法律法規(guī)

外商投資領(lǐng)域的國(guó)家安全審查可以追溯到2002年的《指導(dǎo)外商投資方向規(guī)定》，該規(guī)定禁止外商投資“危害國(guó)家安全”的項(xiàng)目。2006年我國(guó)商務(wù)部等六部委公布的《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》和2007年頒布的《反壟斷法》(2008年8月1日起實(shí)施)雖然都有專(zhuān)門(mén)條款提出，要對(duì)涉及國(guó)家安全的外資并購(gòu)進(jìn)行安全審查，但均未對(duì)安全審查的主體、標(biāo)準(zhǔn)、程序等做出具體規(guī)定。2011年，我國(guó)接連發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》(以下稱(chēng)《通知》)、《商務(wù)部實(shí)施外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度有關(guān)事項(xiàng)的暫行規(guī)定》及《商務(wù)部實(shí)施外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的規(guī)定》，對(duì)并購(gòu)安全審查范圍、審查內(nèi)容、審查機(jī)制、審查程序等方面做出明確而詳細(xì)的說(shuō)明。2015年4月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資國(guó)家安全審查試行辦法》(以下稱(chēng)《辦法》)，決定在上海、廣東、天津、福建4個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理模式，試點(diǎn)實(shí)施與負(fù)面清單管理模式相適應(yīng)的外商投資國(guó)家安全審查。2015年7月，我國(guó)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》，其中第四章第五十九條規(guī)定，“國(guó)家建立安全審查和監(jiān)管的制度和機(jī)制，對(duì)影響或者可能影響國(guó)家安全的外商投資、特定物項(xiàng)和關(guān)鍵技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)、涉及國(guó)家安全事項(xiàng)的建設(shè)項(xiàng)目，以及其他重大事項(xiàng)和活動(dòng)，進(jìn)行國(guó)家安全審查，有效預(yù)防和化解國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)”，從而從法制上對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查做出了規(guī)定。

圖1 我國(guó)外資并購(gòu)安全審查法律體系

審查范圍上，《通知》明確指出，只有涉及到“并購(gòu)境內(nèi)軍工及軍工配套企業(yè)，重點(diǎn)、敏感軍事設(shè)施周邊企業(yè)，以及關(guān)系國(guó)防安全的其他單位；并購(gòu)境內(nèi)關(guān)系國(guó)家安全的重要農(nóng)產(chǎn)品、重要能源和資源、重要基礎(chǔ)設(shè)施、重要運(yùn)輸服務(wù)、關(guān)鍵技術(shù)、重大裝備制造等企業(yè)，且實(shí)際控制權(quán)可能被外國(guó)投資者取得”，才會(huì)面臨安全審查。

審查內(nèi)容上，《規(guī)定》指出，審查內(nèi)容主要包括并購(gòu)對(duì)國(guó)防安全、國(guó)家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行、社會(huì)基本生活秩序、涉及國(guó)家安全關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)能力的影響。2015年4月頒布的《辦法》將“重要文化、重要信息技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)”納入審查范圍，并要求審查時(shí)要考慮到外商投資對(duì)國(guó)家文化安全、公共道德以及對(duì)國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全的影響。2015年7月，《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》將安全審查范圍進(jìn)一步延伸到“影響或者可能影響國(guó)家安全的外商投資、特定物項(xiàng)和關(guān)鍵技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)、涉及國(guó)家安全事項(xiàng)的建設(shè)項(xiàng)目，以及其他重大事項(xiàng)和活動(dòng)”領(lǐng)域。

2.審查機(jī)構(gòu)

安全審查機(jī)構(gòu)設(shè)立方面，建立了外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查部際聯(lián)席會(huì)議(以下簡(jiǎn)稱(chēng)聯(lián)席會(huì)議)制度，在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由國(guó)家發(fā)展改革委、商務(wù)部牽頭，根據(jù)外資并購(gòu)所涉及的行業(yè)和領(lǐng)域，會(huì)同相關(guān)部門(mén)開(kāi)展并購(gòu)安全審查。涉及多部門(mén)的聯(lián)合監(jiān)管難免出現(xiàn)信息不對(duì)稱(chēng)，監(jiān)管效率降低等問(wèn)題，2015年《辦法》的頒布，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了國(guó)家發(fā)展改革委、商務(wù)部與自貿(mào)區(qū)管理機(jī)構(gòu)要通過(guò)信息化手段，在監(jiān)管上形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在一定程度上彌補(bǔ)了多頭監(jiān)管導(dǎo)致信息溝通不及時(shí)、監(jiān)管效率不高的不足。安全審查的啟動(dòng)分為主動(dòng)和被動(dòng)兩種方式，具體審查程序又分為一般性審查和特別審查兩階段，未通過(guò)一般性審查的并購(gòu)交易將進(jìn)入特別審查階段，具體流程參見(jiàn)審查流程圖(見(jiàn)圖2)。

圖2 并購(gòu)安全審查流程圖

3.實(shí)踐

從公開(kāi)資料中沒(méi)有找到我國(guó)并購(gòu)安全審查的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，僅有一個(gè)案例可供參考。2012年8月，商務(wù)部雖然最終批準(zhǔn)了沃爾瑪收購(gòu)紐?？毓捎邢薰?1號(hào)店間接控股公司)股權(quán)，但出于對(duì)國(guó)家安全考慮，對(duì)此項(xiàng)并購(gòu)的實(shí)施附加了嚴(yán)格的限制規(guī)定，即沃爾瑪只能收購(gòu)1號(hào)店的直銷(xiāo)業(yè)務(wù)，而不得通過(guò)協(xié)議控制架構(gòu)從事增值電信業(yè)務(wù)。

(二)事中事后監(jiān)管——反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和反壟斷

1.相關(guān)法律法規(guī)

《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》和《反壟斷法》是我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法體系的核心，也是事中事后監(jiān)管所依據(jù)的基本法。1993年9月，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》是為保障社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，鼓勵(lì)和保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，制止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，保護(hù)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的合法權(quán)益制定的基本法。其中，第十六條授權(quán)縣級(jí)以上監(jiān)督檢查部門(mén)對(duì)不正當(dāng)行為進(jìn)行監(jiān)督檢查。同時(shí)，該法還明確了經(jīng)營(yíng)者違反本法規(guī)定后需承擔(dān)的法律責(zé)任?！斗床徽?dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中不單純有禁止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定，還包含著部分反壟斷的內(nèi)容，如公用企業(yè)的限制競(jìng)爭(zhēng)行為、行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為等都可以歸屬到壟斷行為的范疇中去。

2008年8月1日起實(shí)施的《反壟斷法》通過(guò)對(duì)有關(guān)壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位、經(jīng)營(yíng)者集中、濫用行政權(quán)力排除等行為的界定和規(guī)范，對(duì)預(yù)防和制止壟斷行為，保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。同時(shí)，該法第九條規(guī)定“由國(guó)務(wù)院設(shè)立反壟斷委員會(huì)負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作”，致力于研究擬定有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)政策、組織調(diào)查、評(píng)估市場(chǎng)總體競(jìng)爭(zhēng)狀況，發(fā)布評(píng)估報(bào)告及反壟斷指南，并協(xié)調(diào)反壟斷行政執(zhí)法工作。

我國(guó)《反壟斷法》與《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》采取“雙軌制”分別立法模式，其他相關(guān)法律法規(guī)作為競(jìng)爭(zhēng)附屬法，是該體系的細(xì)化和補(bǔ)充。需要強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，我國(guó)當(dāng)前并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)外商投資的基礎(chǔ)性法律，境內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和壟斷行為都適用于基本法。為規(guī)范對(duì)外資監(jiān)管，我國(guó)專(zhuān)門(mén)出臺(tái)了一些相關(guān)規(guī)定。例如，2006年9月由商務(wù)部修訂實(shí)施《外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)規(guī)定》，對(duì)外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)做了詳細(xì)規(guī)定。

2.執(zhí)法機(jī)構(gòu)

目前，考慮到法律實(shí)施的復(fù)雜性和單一執(zhí)法機(jī)構(gòu)的承受能力，并且在短期內(nèi)很難組建唯一的執(zhí)法部門(mén)，我國(guó)在不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和壟斷監(jiān)管領(lǐng)域都確立了多部門(mén)參與執(zhí)法的格局(見(jiàn)表1)?！斗床徽?dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》規(guī)定了我國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的主要執(zhí)法機(jī)構(gòu)是各級(jí)工商行政管理部門(mén)，但在必要時(shí)還會(huì)和物價(jià)部門(mén)、質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)等其他主管部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法。對(duì)壟斷行為的監(jiān)管主要由商務(wù)部、國(guó)家發(fā)展改革委以及國(guó)家工商總局三部門(mén)負(fù)責(zé)。國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法委員會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)反壟斷行政執(zhí)法工作。商務(wù)部主要負(fù)責(zé)“經(jīng)營(yíng)者集中”，即并購(gòu)行為中的反壟斷審查，國(guó)家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)查處價(jià)格壟斷行為，國(guó)家工商總局負(fù)責(zé)監(jiān)管除價(jià)格壟斷行為之外的其他壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位以及行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為，各行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)必要時(shí)也會(huì)參與到監(jiān)管中。2008年8月1日實(shí)施的《反壟斷法》第九條還規(guī)定，由國(guó)務(wù)院設(shè)立反壟斷委員會(huì)負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作。

表1 我國(guó)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和壟斷行為的監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系

3.實(shí)踐

截至2015年上半年，反壟斷執(zhí)法部門(mén)數(shù)據(jù)顯示，商務(wù)部共審結(jié)經(jīng)營(yíng)者集中案件1143件，其中無(wú)條件批準(zhǔn)1117件，禁止2件，附條件批準(zhǔn)24件(見(jiàn)圖3)。國(guó)家工商總局和省級(jí)工商機(jī)關(guān)共立案查處涉嫌壟斷行為案件54件，涉嫌壟斷協(xié)議案件31件，涉嫌濫用市場(chǎng)支配案件23件，目前已結(jié)案23件。國(guó)家發(fā)展改革委及地方價(jià)格主管部門(mén)調(diào)查并已做出執(zhí)法決定的反壟斷案件55件(見(jiàn)圖4)。

圖4 國(guó)家工商總局查處涉嫌壟斷行為案件情況

四、我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外資監(jiān)管探索

(一)建立安全審查制度

國(guó)務(wù)院于2015年4月發(fā)布《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資國(guó)家安全審查試行辦法》，對(duì)影響或可能影響國(guó)家安全、國(guó)家安全保障能力，涉及敏感投資主體、敏感并購(gòu)對(duì)象、敏感行業(yè)、敏感技術(shù)、敏感地域的外商投資進(jìn)行安全審查。安全審查程序按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》第四條辦理。自貿(mào)區(qū)外商投資安全審查工作，由外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查部級(jí)聯(lián)席會(huì)議具體承擔(dān)，國(guó)家發(fā)展改革委、商務(wù)部根據(jù)外商投資涉及的領(lǐng)域，會(huì)同相關(guān)部門(mén)在信息共享、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、動(dòng)態(tài)管理和定期核查等方面形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，進(jìn)行安全審查。

(二)建立反壟斷審查制度

反壟斷審查制度屬于事中事后監(jiān)管制度創(chuàng)新的兜底條款，是外商投資監(jiān)管的“防火墻”，各個(gè)自貿(mào)區(qū)分別出臺(tái)了相應(yīng)的反壟斷工作辦法。

2014年8月起施行的《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》對(duì)自貿(mào)區(qū)反壟斷工作機(jī)制作出詳細(xì)規(guī)定。同時(shí)，上海自貿(mào)區(qū)還通過(guò)制定關(guān)于反壟斷執(zhí)法的辦法，*《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易區(qū)反壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位和行政壟斷執(zhí)法工作辦法》《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易區(qū)反價(jià)格壟斷工作辦法》和《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易區(qū)經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷審查工作辦法》。規(guī)定上海市工商局具體負(fù)責(zé)自貿(mào)區(qū)內(nèi)的反壟斷執(zhí)法工作，價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局承擔(dān)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)各類(lèi)反價(jià)格壟斷舉報(bào)咨詢(xún)、案件調(diào)查、認(rèn)定、處理等職責(zé)。

天津自貿(mào)區(qū)于2015年10月施行《中國(guó)(天津)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)反壟斷工作辦法》，設(shè)立了自貿(mào)區(qū)反壟斷工作協(xié)調(diào)辦公室，并規(guī)定天津市反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)辦公室均可受理自貿(mào)區(qū)內(nèi)反壟斷舉報(bào)和咨詢(xún)。天津自貿(mào)區(qū)管委會(huì)的三個(gè)片區(qū)派出機(jī)構(gòu)也分別設(shè)立辦事窗口，協(xié)助協(xié)調(diào)辦公室受理自貿(mào)區(qū)的反壟斷舉報(bào)、咨詢(xún)。

福建自貿(mào)區(qū)于2015年5月施行《中國(guó)(福建)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)反價(jià)格壟斷工作辦法》，規(guī)定自貿(mào)區(qū)各片區(qū)管委會(huì)可在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)受理反價(jià)格壟斷舉報(bào)和咨詢(xún)，省價(jià)格主管部門(mén)在確保保密性的前提下與管委會(huì)實(shí)現(xiàn)信息化對(duì)接，加強(qiáng)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)企業(yè)信用信息、反價(jià)格壟斷案件探索等信息的交換和共享。

(三)健全信息公開(kāi)和共享

信息公開(kāi)和共享是事中事后監(jiān)管的基礎(chǔ)。天津自貿(mào)區(qū)設(shè)計(jì)了“一個(gè)平臺(tái)、兩個(gè)機(jī)制、綜合監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督”的監(jiān)管框架。上海自貿(mào)區(qū)不但出臺(tái)了《共享平臺(tái)信息共享管理辦法》，還經(jīng)上海市政府授權(quán)，由上海自貿(mào)區(qū)聯(lián)合地方綜治、工商、稅務(wù)、海關(guān)、質(zhì)監(jiān)等部門(mén)共同搭建信息共享平臺(tái)。目前，該平臺(tái)已匯集稅務(wù)、口岸、金融等34個(gè)部門(mén)超過(guò)400萬(wàn)條信息數(shù)據(jù)。深圳前海蛇口片區(qū)充分利用毗鄰港澳的地理位置優(yōu)勢(shì)，聯(lián)合香港的市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)實(shí)行兩地的信息共享和互認(rèn)，有效促進(jìn)了外商投資。

(四)健全社會(huì)信用體系

各自貿(mào)區(qū)建立信用管理體系，進(jìn)行信用的有效評(píng)級(jí)管理。上海自貿(mào)區(qū)依托已建成的上海市公共信用信息服務(wù)平臺(tái)，積極推動(dòng)自貿(mào)區(qū)子平臺(tái)建設(shè)，完善與信用信息有關(guān)的一系列制度。目前，自貿(mào)區(qū)子平臺(tái)已完成歸集查詢(xún)、異議處理、數(shù)據(jù)目錄管理等功能開(kāi)發(fā)工作，同時(shí)探索開(kāi)展事前誠(chéng)信承諾、事中評(píng)估分類(lèi)、事后聯(lián)動(dòng)獎(jiǎng)懲的信用管理模式。

福建自貿(mào)區(qū)建立區(qū)內(nèi)企業(yè)信用信息采集共享和失信聯(lián)動(dòng)懲戒機(jī)制，開(kāi)展使用第三方信用服務(wù)機(jī)構(gòu)的信用評(píng)級(jí)報(bào)告試點(diǎn)。完善企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，實(shí)施企業(yè)年度報(bào)告公示、經(jīng)營(yíng)異常名錄和嚴(yán)重違法企業(yè)名單制度，建立相應(yīng)的激勵(lì)、警示、懲戒制度。

天津自貿(mào)區(qū)建設(shè)覆蓋新區(qū)企業(yè)、個(gè)人信用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)和信用信息共享的綜合信用體系，積極構(gòu)建公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，并探索事中、事后監(jiān)管新型管理體系。

深圳前海蛇口片區(qū)重點(diǎn)打造自貿(mào)區(qū)企業(yè)信用信息后臺(tái)管理、綜合服務(wù)和數(shù)據(jù)共享三大系統(tǒng)，整合深圳市相關(guān)部門(mén)數(shù)據(jù)，加強(qiáng)信用信息平臺(tái)與現(xiàn)有深圳信用平臺(tái)、企業(yè)年報(bào)平臺(tái)對(duì)接。形成以市場(chǎng)化為紐帶、市場(chǎng)運(yùn)作、公共與商業(yè)有機(jī)結(jié)合的信用服務(wù)市場(chǎng)體系。

(五)建立綜合執(zhí)法制度

在綜合執(zhí)法方面，重點(diǎn)是建立各部門(mén)聯(lián)動(dòng)執(zhí)法、協(xié)調(diào)合作機(jī)制。上海自貿(mào)區(qū)通過(guò)建設(shè)網(wǎng)上執(zhí)法辦案系統(tǒng)、建設(shè)聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)合作機(jī)制，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問(wèn)題。目前自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)已承擔(dān)了城市管理、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、文化等領(lǐng)域19個(gè)條線(xiàn)的行政執(zhí)法權(quán)。天津自貿(mào)區(qū)建立集中統(tǒng)一的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)——綜合監(jiān)督管理局，負(fù)責(zé)自貿(mào)區(qū)內(nèi)市場(chǎng)主體的監(jiān)督管理及綜合執(zhí)法，并整合執(zhí)法力量，實(shí)行“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與市場(chǎng)監(jiān)督。天津自貿(mào)區(qū)還設(shè)立“天津?yàn)I海新區(qū)綜合執(zhí)法網(wǎng)”，進(jìn)行政務(wù)公開(kāi)、新聞發(fā)布和執(zhí)法宣傳。

(六)健全社會(huì)力量參與市場(chǎng)監(jiān)督

上海自貿(mào)區(qū)通過(guò)扶持引導(dǎo)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等制度安排，支持行業(yè)協(xié)會(huì)和專(zhuān)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)參與市場(chǎng)監(jiān)督。充分發(fā)揮自貿(mào)區(qū)社會(huì)參與委員會(huì)作用，推動(dòng)行業(yè)組織誠(chéng)信自律。支持全國(guó)性、區(qū)域性行業(yè)協(xié)會(huì)入駐，在規(guī)模較大、交叉的行業(yè)以及新興業(yè)態(tài)中試行“一業(yè)多會(huì)、適度競(jìng)爭(zhēng)”。天津自貿(mào)區(qū)實(shí)行“一個(gè)平臺(tái)、兩個(gè)機(jī)制、綜合監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督”的監(jiān)管框架，其中“社會(huì)監(jiān)督”就是讓消費(fèi)者參與監(jiān)督，提升維權(quán)和自我保護(hù)能力。并將原由政府部門(mén)承擔(dān)的資產(chǎn)評(píng)估、咨詢(xún)等職能逐步交由專(zhuān)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

(七)推動(dòng)法制創(chuàng)新

各自貿(mào)區(qū)不斷加快法制化進(jìn)程，大膽進(jìn)行法制創(chuàng)新，將制度創(chuàng)新在自貿(mào)區(qū)先行先試。2013年11月，上海自貿(mào)區(qū)成立上海市浦東新區(qū)人民法院自由貿(mào)易區(qū)法庭，集中審理、專(zhuān)項(xiàng)審批與上海自貿(mào)區(qū)相關(guān)聯(lián)的案件。并且自貿(mào)區(qū)法庭與自貿(mào)區(qū)管委會(huì)等十多個(gè)部門(mén)和機(jī)構(gòu)建立起了信息即時(shí)通報(bào)反饋機(jī)制，及時(shí)、準(zhǔn)確反饋審理中發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)等內(nèi)容。深圳前海蛇口片區(qū)也在不斷摸索法制創(chuàng)新，創(chuàng)設(shè)了前海法院、國(guó)際仲裁院、前海廉政監(jiān)督局等機(jī)構(gòu)，在審判機(jī)制、服務(wù)機(jī)制、管理機(jī)制和法律適用等方面進(jìn)行四位一體的創(chuàng)新(見(jiàn)表2)。

(八)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)預(yù)警管理

產(chǎn)業(yè)預(yù)警管理制度作為一種新的管理思想和管理方法，是由國(guó)家、地方政府、主管部門(mén)、行業(yè)組織、企業(yè)組成的“四位一體”工作體系，包括信息收集、分析評(píng)估、預(yù)警預(yù)報(bào)、預(yù)案實(shí)施、效果評(píng)價(jià)等一系列程序和措施。為了推動(dòng)產(chǎn)業(yè)預(yù)警管理制度創(chuàng)新，上海自貿(mào)區(qū)積極與國(guó)際規(guī)則對(duì)接，率先建立符合國(guó)際化、市場(chǎng)化、法治化要求的投資和貿(mào)易規(guī)則體系，通過(guò)實(shí)施技術(shù)指導(dǎo)、員工培訓(xùn)等政策，幫助企業(yè)克服貿(mào)易中遇到的困難，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

表2 深圳自貿(mào)區(qū)法制創(chuàng)新

(九)完善政府自律

為了提高政府辦事效率，使得政府信息更加公開(kāi)透明，各自貿(mào)區(qū)不斷完善政府自律。上海自貿(mào)區(qū)提高行政透明度，對(duì)涉及自貿(mào)區(qū)的地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件，主動(dòng)公開(kāi)草案內(nèi)容，接受公眾評(píng)論，并在公布和實(shí)施之間預(yù)留合理期限。深圳前海蛇口片區(qū)建立前海廉政監(jiān)督局，借鑒香港廉政監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)，有效整合紀(jì)檢、監(jiān)察、檢查、公安、審計(jì)等力量實(shí)行“五位一體”運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)從多頭監(jiān)督向整體監(jiān)督、一體化監(jiān)督模式轉(zhuǎn)變。

(十)企業(yè)年度報(bào)告公示和經(jīng)營(yíng)異常名錄制度

作為商事制度改革的試點(diǎn)地區(qū)，上海自貿(mào)區(qū)于2014年3月在全國(guó)率先實(shí)行年度報(bào)告制度和經(jīng)營(yíng)異常名錄制度。區(qū)內(nèi)企業(yè)應(yīng)在每年3月1日至6月30日，通過(guò)電子身份認(rèn)證登錄上海市工商行政管理局門(mén)戶(hù)網(wǎng)站的企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)向工商行政管理機(jī)關(guān)報(bào)送上一年度的年度報(bào)告后，向社會(huì)公示，任何單位和個(gè)人均可查詢(xún)。其中企業(yè)法人的年度報(bào)告信息包括登記備案事項(xiàng)、注冊(cè)資本繳付情況、資產(chǎn)狀況、營(yíng)運(yùn)狀況、企業(yè)從業(yè)人數(shù)及聯(lián)系方式等。對(duì)未按規(guī)定期限公示年度報(bào)告的企業(yè)，工商行政管理機(jī)關(guān)在市場(chǎng)主體信用信息公示系統(tǒng)上將其載入經(jīng)營(yíng)異常名錄，提醒其履行年度報(bào)告公示義務(wù)。

五、我國(guó)外商投資監(jiān)管中存在的問(wèn)題

外資監(jiān)管是對(duì)外商在本國(guó)直接投資的監(jiān)督和管理，包括對(duì)外商直接投資交易和經(jīng)營(yíng)行為主體進(jìn)行的審查、監(jiān)督、限制和規(guī)定。構(gòu)建負(fù)面清單管理模式下的外商投資管理體系是一項(xiàng)改革和開(kāi)放的系統(tǒng)工程，我國(guó)作為一個(gè)正處于積極轉(zhuǎn)型期，市場(chǎng)尚不完善的社會(huì)主義大國(guó)，在外商投資監(jiān)管中還存在一些不足。

第一，市場(chǎng)監(jiān)管法律體系不完善。一方面，隨著引入外資規(guī)模的擴(kuò)張和外資質(zhì)量的提升，當(dāng)前“外資三法”確立的逐案審批模式，已經(jīng)難以適應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大開(kāi)放的需要。另一方面，在企業(yè)組織形式、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)上，外資三法與《公司法》等適用于內(nèi)資企業(yè)的法律存在重復(fù)、甚至沖突之處。此外，外資并購(gòu)、國(guó)家安全審查等重要制度需要納入外國(guó)投資的基礎(chǔ)性法律體系加以完善。

第二，安全審查層次不高，缺乏外資并購(gòu)監(jiān)督機(jī)制。現(xiàn)行的安全審查大多關(guān)注并購(gòu)的審查，對(duì)綠地投資的審查關(guān)注度不高，并且現(xiàn)行的聯(lián)席會(huì)議制度涉及多部門(mén)的聯(lián)合監(jiān)管，在外資并購(gòu)監(jiān)督上有所疏漏。

第三，存在橫向管理體系監(jiān)管權(quán)力重疊，縱向管理體系責(zé)權(quán)事不匹配的問(wèn)題。外資以我國(guó)現(xiàn)行反壟斷監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置為例，我國(guó)的反壟斷法存在“多頭執(zhí)法”的情況，反壟斷委員會(huì)、國(guó)家發(fā)展改革委、商務(wù)部、工商行政管理部門(mén)、以及各業(yè)界主管部門(mén)等都在各自領(lǐng)域肩負(fù)著反壟斷職能，各執(zhí)法部門(mén)的職權(quán)交叉重疊，且不明晰，不利于提高反壟斷的效率和質(zhì)量。

第四，政府的職權(quán)過(guò)大，事中事后監(jiān)管的透明度、規(guī)范度較低，沒(méi)有充分發(fā)揮市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”對(duì)資源的配置作用，有礙市場(chǎng)的公平性，服務(wù)效率較低。當(dāng)前，無(wú)論工商部門(mén)想對(duì)外商進(jìn)行臨時(shí)抽查，還是在監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題需要處置，都需要得到上級(jí)部門(mén)審批，繁雜的審批程序易錯(cuò)過(guò)處置的最佳時(shí)機(jī)，降低了檢查的及時(shí)性，也打擊了基層監(jiān)管部門(mén)的積極性。

第五，在我國(guó)利用外資過(guò)程中，存在基層監(jiān)管缺失的狀況。外資企業(yè)和基層監(jiān)管部門(mén)之間溝通存在障礙，使得外資企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、經(jīng)營(yíng)行為、市場(chǎng)退出等動(dòng)態(tài)沒(méi)有得到及時(shí)跟蹤，造成了基層監(jiān)管缺失的局面。

第六，對(duì)外資企業(yè)的信用動(dòng)態(tài)監(jiān)管不足。缺乏以企業(yè)信用為核心的準(zhǔn)入和淘汰機(jī)制，減少了優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)機(jī)制對(duì)外資企業(yè)的選擇機(jī)會(huì)，降低了對(duì)引進(jìn)外資質(zhì)量要求的門(mén)檻，增加了基層監(jiān)管的壓力。

六、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒

(一)美國(guó)外商投資監(jiān)管體系的經(jīng)驗(yàn)借鑒

從20世紀(jì)初開(kāi)始，美國(guó)政府便一直試圖在開(kāi)放投資準(zhǔn)入和保護(hù)國(guó)家安全之間尋求合適的平衡點(diǎn)，在市場(chǎng)準(zhǔn)入和日常運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)上建立嚴(yán)格的監(jiān)管體系，在很多方面值得我國(guó)研究借鑒。

一是完善的法律體系支撐。國(guó)內(nèi)法律法規(guī)的完善是美國(guó)實(shí)施負(fù)面清單管理模式的基礎(chǔ)和核心。美國(guó)之所以能夠以非常短的負(fù)面清單與其他國(guó)家談判，簽訂投資協(xié)定，根本原因在于背后美國(guó)國(guó)內(nèi)強(qiáng)大、完善的法律體系支撐，在一些關(guān)鍵行業(yè)都有相關(guān)法律程序上的準(zhǔn)入限制和進(jìn)入后的監(jiān)管措施。

二是監(jiān)管的專(zhuān)業(yè)化。無(wú)論是美國(guó)的安全審查，還是反壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，都重視專(zhuān)業(yè)化的建設(shè)，特別在機(jī)構(gòu)設(shè)置中，建立專(zhuān)業(yè)化的分析部門(mén)，聚集了大批法律人才、經(jīng)濟(jì)人才。

三是重視BIT負(fù)面清單中第二類(lèi)措施。美國(guó)之所以在第一類(lèi)措施中沒(méi)有太長(zhǎng)的清單，除了背后諸多行業(yè)法律的支撐，更重要的是第二類(lèi)措施為其預(yù)留了監(jiān)管空間。即對(duì)于現(xiàn)在的一些行業(yè)限制，保留了修訂權(quán)力，對(duì)于一些沒(méi)有考慮到的行業(yè)，或者未來(lái)可能出現(xiàn)的行業(yè)，也不放棄干預(yù)和保護(hù)的權(quán)利。當(dāng)前，新技術(shù)新產(chǎn)業(yè)新模式不斷涌現(xiàn)，重視負(fù)面清單中第二類(lèi)措施，意義尤為重大。

(二)英國(guó)外商投資監(jiān)管體系的經(jīng)驗(yàn)借鑒

英國(guó)沒(méi)有指導(dǎo)或限制外商投資的專(zhuān)門(mén)法律，除了某些為政府所有或由政府機(jī)構(gòu)控制的產(chǎn)業(yè)外，外商或外資控股公司從法律意義上與英資公司享有同等待遇。英國(guó)在外商投資監(jiān)管體系上的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在如下幾方面。

一是反壟斷機(jī)構(gòu)在外資監(jiān)管中發(fā)揮關(guān)鍵監(jiān)管作用。英國(guó)設(shè)置獨(dú)立的政府機(jī)構(gòu)——競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)管理局(CMA)，進(jìn)行反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和反壟斷審查，并由外部專(zhuān)家組成的顧問(wèn)小組提供專(zhuān)業(yè)化的指導(dǎo)意見(jiàn)。不僅確保了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性，而且有效地保證了英國(guó)的公共利益。不論是日常行業(yè)監(jiān)管還是反壟斷調(diào)查，CMA都非常注重調(diào)查的公開(kāi)性和透明度，定期對(duì)外發(fā)布調(diào)研進(jìn)展和階段性調(diào)查成果。

二是機(jī)構(gòu)設(shè)置科學(xué)、分工明確。英國(guó)外資監(jiān)管分為法庭和監(jiān)管機(jī)構(gòu)兩個(gè)部分，其中法庭包括不同的層級(jí)和分類(lèi)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)包括以行業(yè)為分類(lèi)的各專(zhuān)業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和以并購(gòu)審查為核心的CMA等。這種科學(xué)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和明確的分工體系，一方面能夠避免不同機(jī)構(gòu)之間“多頭執(zhí)法“的情況，防止各執(zhí)法部門(mén)的職權(quán)交叉重疊，另一方面也提高了政府機(jī)構(gòu)的反壟斷審查和監(jiān)管效率，避免了企業(yè)在不同機(jī)構(gòu)之間的周轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)。

三是對(duì)機(jī)構(gòu)人員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)要求嚴(yán)格。如英國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)上訴法庭(CAT)要求其主席在英國(guó)有至少10年的律師經(jīng)驗(yàn)，尤其在競(jìng)爭(zhēng)法方面經(jīng)驗(yàn)豐富，由英國(guó)法官遴選委員會(huì)提名，英國(guó)上議院大法官任命。從而保證了外商監(jiān)管機(jī)構(gòu)和法庭人員具有豐富的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和從業(yè)經(jīng)驗(yàn)，能夠成熟應(yīng)對(duì)外資監(jiān)管過(guò)程中的問(wèn)題，特別是在反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)方面能夠做出正確的判定。

七、對(duì)策建議

(一)全面優(yōu)化負(fù)面清單

首先，要進(jìn)一步厘清政府與市場(chǎng)邊界。負(fù)面清單管理模式不是簡(jiǎn)單地把原來(lái)的鼓勵(lì)類(lèi)去掉，再加上一些禁止類(lèi)和限制類(lèi)條件。而是應(yīng)該對(duì)各行業(yè)進(jìn)行重新分類(lèi)、評(píng)估，盡量放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，縮短清單條目，真正達(dá)到激發(fā)市場(chǎng)活力的目的。其次，優(yōu)化負(fù)面清單內(nèi)相關(guān)限制項(xiàng)目類(lèi)的審批程序。目前，對(duì)于不涉及國(guó)家規(guī)定實(shí)施準(zhǔn)入特別管理措施的外商投資企業(yè)，我國(guó)已由審批制改為備案制，但相應(yīng)限制類(lèi)項(xiàng)目的審批程序還需進(jìn)一步優(yōu)化?？梢酝ㄟ^(guò)簡(jiǎn)化審批層級(jí)、合理限定審批內(nèi)容等方式達(dá)到簡(jiǎn)化目的，同時(shí)注重對(duì)市場(chǎng)主體的事中事后監(jiān)管。最后，要發(fā)展匹配的負(fù)面清單管理“安全閥”機(jī)制。對(duì)公共秩序、公共健康、金融安全等重要領(lǐng)域，要增加相關(guān)“安全閥”條款內(nèi)容，在開(kāi)放的同時(shí)切實(shí)保障國(guó)家安全。

(二)完善市場(chǎng)監(jiān)管法律體系

考慮到《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》和《反壟斷法》兩者既有區(qū)別又有聯(lián)系，短期內(nèi)，我國(guó)仍可沿用采用“雙軌制”立法模式，即兩法并立的形式。對(duì)于外商投資的管理，從短期來(lái)看，加快修改“外資三法”更符合我國(guó)實(shí)際情況，但從長(zhǎng)期考慮，三法合并為《外商投資法》模式更有利于為外商投資營(yíng)造穩(wěn)定、透明、可預(yù)期的法律環(huán)境。此外，建議借鑒美國(guó)《?？松?佛羅里奧法案》《博德修正案》《外國(guó)投資和國(guó)家安全法》及其實(shí)施細(xì)則等一系列法律，結(jié)合近年外資國(guó)家安全審查經(jīng)驗(yàn)和自貿(mào)區(qū)實(shí)踐，制定我國(guó)《外商投資安全法》，并在該法基礎(chǔ)上，制定實(shí)施細(xì)則，形成完善的國(guó)家安全審查機(jī)制。

(三)完善國(guó)家安全審查

升級(jí)外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查部際聯(lián)席會(huì)議(以下簡(jiǎn)稱(chēng)聯(lián)席會(huì)議)制度，成立跨部門(mén)運(yùn)作的外商投資國(guó)家安全審查機(jī)構(gòu)——外商投資審查委員會(huì)，隸屬于國(guó)務(wù)院，主要負(fù)責(zé)評(píng)估和監(jiān)控外國(guó)投資對(duì)國(guó)家安全的影響，其委員會(huì)成員可由國(guó)家發(fā)展改革委、商務(wù)部、財(cái)政部、國(guó)家工商總局、國(guó)資委等相關(guān)部門(mén)組成，確定一個(gè)主要部門(mén)作為委員會(huì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)依托部門(mén)。

審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以“國(guó)家安全”為判斷標(biāo)準(zhǔn)，外商投資國(guó)家安全的涵義應(yīng)當(dāng)包括《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》里關(guān)于“國(guó)家安全”的范圍，不必給出明確的定義。對(duì)國(guó)家安全作寬泛的解釋?zhuān)辉O(shè)定清晰明確的標(biāo)準(zhǔn)，能夠保障在執(zhí)行國(guó)家安全審查過(guò)程中享有充分的靈活性，為國(guó)家安全審查留足空間。

建立健全外資并購(gòu)國(guó)家安全的監(jiān)督機(jī)制。全國(guó)人大及其常委會(huì)有權(quán)對(duì)外國(guó)投資審查委員會(huì)的工作進(jìn)行監(jiān)督檢查。外國(guó)投資審查委員會(huì)應(yīng)在任何一項(xiàng)外資并購(gòu)交易所有審查和調(diào)查程序結(jié)束后向全國(guó)人大常委會(huì)以書(shū)面形式報(bào)告所審查和調(diào)查的詳細(xì)內(nèi)容，并保證該交易將不會(huì)對(duì)國(guó)家安全構(gòu)成威脅，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)對(duì)具體并購(gòu)交易的合法性提出質(zhì)詢(xún)。

(四)維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)

可借鑒英國(guó)經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)一反壟斷的監(jiān)管部門(mén)，進(jìn)一步明確反壟斷部門(mén)的責(zé)任和義務(wù)，同時(shí)完善反壟斷部門(mén)的內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)和行政機(jī)制，避免反壟斷執(zhí)法責(zé)任的互相推諉，提高反壟斷執(zhí)法的辦事效率。建立動(dòng)態(tài)監(jiān)管、實(shí)時(shí)管理和定期稽查的聯(lián)動(dòng)制度。準(zhǔn)入后監(jiān)督是加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)，從根本上扭轉(zhuǎn)我國(guó)“重審批輕監(jiān)督”的局面，防止外資企業(yè)對(duì)市場(chǎng)價(jià)格的壟斷，促進(jìn)市場(chǎng)要素的充分流動(dòng)，保護(hù)消費(fèi)者和經(jīng)營(yíng)者的合法利益。

提高反壟斷力度與簡(jiǎn)政放權(quán)結(jié)合。由于交易成本和信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，單純依靠國(guó)家層面機(jī)構(gòu)很難及時(shí)發(fā)現(xiàn)和界定壟斷行為，并且由于審查程序繁瑣和審查時(shí)期較長(zhǎng)，監(jiān)管的時(shí)效性較差。應(yīng)適當(dāng)下放反壟斷的行政職權(quán)，各地區(qū)針對(duì)各自不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行監(jiān)管，提高反壟斷的時(shí)效性和針對(duì)性。

(五)加強(qiáng)外資監(jiān)管體制機(jī)制創(chuàng)新

加強(qiáng)外資監(jiān)管體制機(jī)制創(chuàng)新的核心在于將監(jiān)管和服務(wù)緊密結(jié)合，在提高監(jiān)管水平的同時(shí)提高服務(wù)效率。因此，通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能，從審批式政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)式政府，有效推行負(fù)面清單管理模式是外資監(jiān)管體制創(chuàng)新的關(guān)鍵。同時(shí)政府管理理念也要發(fā)生轉(zhuǎn)變，外商投資管理要實(shí)現(xiàn)從部門(mén)監(jiān)管、企業(yè)性質(zhì)分類(lèi)監(jiān)管到行業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)變。我國(guó)要實(shí)現(xiàn)從外資監(jiān)管到行業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)變，不僅要從理念上轉(zhuǎn)變，更要從操作系統(tǒng)、配套措施上進(jìn)行根本性變革。要以行業(yè)監(jiān)管為主，以綜合監(jiān)管為輔，打破以往多部門(mén)監(jiān)管的思維定勢(shì)，依托信息共享的事中事后監(jiān)督，將系統(tǒng)化研究、頂層設(shè)計(jì)和基層創(chuàng)新進(jìn)行有效的結(jié)合。

(六)以信息共享為基礎(chǔ)

事中事后監(jiān)管的基礎(chǔ)是信息共享。要注重信息的充分采集、充分共享，如上海自貿(mào)區(qū)建立信息共享平臺(tái)，同時(shí)出臺(tái)了《共享平臺(tái)信息共享管理辦法》。一方面不同的市場(chǎng)參與主體共享信息，提高了市場(chǎng)的透明度，降低了市場(chǎng)交易成本和尋租風(fēng)險(xiǎn)，有利于資源的有效配置；另一方面，這一信息共享平臺(tái)的建立也為事中事后監(jiān)管提供了依據(jù)，提高了監(jiān)管的科學(xué)性、規(guī)范性，進(jìn)而提高了政府部門(mén)的辦事效率。另外，信息共享機(jī)制的建立可充分利用當(dāng)?shù)氐娜司?、地緣?yōu)勢(shì)，推進(jìn)高效服務(wù)的模式，實(shí)現(xiàn)事中事后監(jiān)管水平的跨越式提高。

(七)形成以信用管理為核心的監(jiān)管體系

我國(guó)要推進(jìn)高效的投資服務(wù)與監(jiān)管模式，核心在于建立信用管理體系，進(jìn)行信用的有效評(píng)級(jí)管理。不僅要把行政部門(mén)的市場(chǎng)監(jiān)管與社會(huì)信用體系相結(jié)合，提高政府事中事后監(jiān)管的效率和水平，而且要建立信用信息收集、共享、披露以及政府多部門(mén)的信用聯(lián)動(dòng)獎(jiǎng)懲制度，從而實(shí)現(xiàn)“一處失信，處處受限”的社會(huì)信用管理體系。如天津自貿(mào)區(qū)建立了市場(chǎng)主體信用風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)管理制度，依托市場(chǎng)主體信用信息公示平臺(tái)，將市場(chǎng)主體信用分為“良好”“警示”“失信”“嚴(yán)重失信”四個(gè)類(lèi)別，面向社會(huì)公示。另外，天津自貿(mào)區(qū)還建立了市場(chǎng)監(jiān)管隨機(jī)抽查聯(lián)合檢查制度，對(duì)信用風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)為良好的市場(chǎng)主體，以“雙隨機(jī)”(隨機(jī)抽取被檢查企業(yè)、隨機(jī)抽取檢查人員)抽查為重點(diǎn)的日常監(jiān)督檢查制度，推動(dòng)了政府執(zhí)法檢查的科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。

(八)加快監(jiān)管法制化進(jìn)程

目前，我國(guó)的法制創(chuàng)新碎片化問(wèn)題較為嚴(yán)重，還沒(méi)有形成系統(tǒng)性的法律準(zhǔn)則。我國(guó)要加快法制化進(jìn)程，提高負(fù)面清單管理的法制化水平。一方面，要處理好改革與法治之間的關(guān)系?？稍谧再Q(mào)區(qū)等地區(qū)進(jìn)行大膽創(chuàng)新，鼓勵(lì)地區(qū)立法，將制度創(chuàng)新在自貿(mào)區(qū)先行先試。另一方面，還要處理好國(guó)內(nèi)立法與國(guó)際條約之間的關(guān)系。我國(guó)要在國(guó)際條約的談判中掌握好平衡點(diǎn)，既要關(guān)注我國(guó)國(guó)內(nèi)的可持續(xù)發(fā)展和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)制度的保障問(wèn)題，又要關(guān)注外國(guó)投資條件的開(kāi)放和自由；既要保護(hù)我國(guó)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全問(wèn)題等關(guān)系我國(guó)重大利益的問(wèn)題，又要對(duì)接國(guó)際規(guī)則，遵守國(guó)際條約，促進(jìn)與貿(mào)易合作國(guó)的良好互動(dòng)和往來(lái)。

(九)實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治監(jiān)管

由于政府的能力、精力有限，對(duì)于政府管不了、不專(zhuān)業(yè)或者容易忽視的領(lǐng)域，可以通過(guò)立法改革將專(zhuān)業(yè)而獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)作為執(zhí)法機(jī)構(gòu)，如行業(yè)協(xié)會(huì)、服務(wù)機(jī)構(gòu)等，使這些第三方機(jī)構(gòu)參與外商投資的行業(yè)準(zhǔn)入、信息共享、標(biāo)準(zhǔn)制定、信用評(píng)級(jí)等監(jiān)管過(guò)程，不但有利于簡(jiǎn)政放權(quán)，而且有利于彌補(bǔ)政府監(jiān)管的不足，提高事中事后監(jiān)管的質(zhì)量和效率。

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責(zé)任編輯：艾 冰

張煥波，中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心副研究員；史 晨，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院碩士研究生；杜靖文，中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院碩士研究生；劉 雋，中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心交流部。