姚帆

近代公共衛(wèi)生體系中的國家與社會
——以1918年鼠疫為中心的考察

姚帆

1917年底，山西爆發(fā)鼠疫，這場鼠疫爆發(fā)之初，民國政府即迅速作出反應(yīng)，采取多種措施應(yīng)對。內(nèi)務(wù)部、交通部、外交部等政府各部門分工合作，成立防疫委員會，劃分防疫區(qū)域，制定檢疫委員規(guī)則，擬定詳細(xì)的防疫計劃，建立疫情調(diào)查制度等，形成了一整套完整的防疫體系。然而，這場鼠疫最終還是迅速地擴散至全國，演變成為一場全國性的疫病。這場鼠疫最終被撲滅并不是因為政府的防治，而是源于1918年春季氣溫回升等自然因素。檢視1918年鼠疫爆發(fā)與擴散、政府防治與受挫，可以發(fā)現(xiàn)，在近代公共衛(wèi)生防治體系的建立過程中，中央政府、地方政府以及社會各階層在其中都扮演著重要的角色，我們從中可以窺視近代中國公共衛(wèi)生防治體系中國家與社會的關(guān)系。

鼠疫；民國政府；防治；擴散

1917年11月在蒙、晉等地爆發(fā)了一場肺鼠疫，疾病很快于1918年初蔓延至全國，給人們的生活造成了重大的影響，這場鼠疫在爆發(fā)之初即引起北京政府的重視，政府在第一時間作出了應(yīng)急反應(yīng)，采取了積極的防疫措施，然而，疫病仍然從爆發(fā)地擴散至全國形成全國性的疫病大爆發(fā)，其中的原因值得人們?nèi)ヌ骄?，去深思。但目前關(guān)于1918年鼠疫的研究多集中在對山西鼠疫的研究①，主要集中探討1918年鼠疫爆發(fā)后山西閻錫山政府的防疫措施以及1918年鼠疫爆發(fā)后民國政府的防疫措施。本文主要從報刊資料中歸納分析1918年北洋政府具體的防疫措施，以及政府防疫受挫導(dǎo)致鼠疫迅速擴散的原因等兩個方面來探討，以了解民國政府的行政理念以及近代公共衛(wèi)生事業(yè)建立的復(fù)雜與困難。

一、1917年鼠疫爆發(fā)與政府防治

“1917年11月肺鼠疫發(fā)現(xiàn)于內(nèi)蒙古之伯子巴隆及黃河左近之山西邊境，十二月蔓延于包頭鎮(zhèn)與薩拉齊，趁勢直達于商業(yè)繁盛之歸化城，今年（1918）一月北地肺炎疫從京綏鐵路竄至豐鎮(zhèn)、大同②……進而從豐鎮(zhèn)、大同沿京包、正太、北寧、京漢、津浦等鐵路傳播到山東、安徽、南京等省市，構(gòu)成全國范圍的疫情傳播”③。此次肺鼠疫從發(fā)現(xiàn)之初就引起了北京政府的重視并迅速采取了一系措施。內(nèi)務(wù)部、交通部、外交部等政府各部門在疫病爆發(fā)之初即迅速作出反應(yīng)，相互分工合作，共同防疫，形成了一整套完整的防疫體系。

首先，內(nèi)務(wù)部召開緊急防疫會議，組織防疫委員會。 “內(nèi)務(wù)部在肺鼠疫爆發(fā)當(dāng)日即提出國務(wù)會議與外交、陸軍、交通各部會商辦法，由部呈請派伍連德、陳祀邦、何守仁三員為檢疫委員，一面籌劃切要辦法，并約外交、交通等部派員于星期一到部組織防疫委員會，以便分別迅速辦理防疫事項”④。并聯(lián)合交通、外交各部組織防疫委員會開會討論防疫辦法，最終 “依照 《傳染病預(yù)防條例》，以五薩等縣為實行區(qū)域，其東路豐鎮(zhèn)為交通要道，亦附在實行區(qū)域之內(nèi)，并于殺虎口清水河等處設(shè)防疫檢查所?！雹輧?nèi)務(wù)部在疫癥爆發(fā)的初期即展開防疫工作，制定防疫應(yīng)急處理措施，同時與其他政府部門相互分工配合，明確分工，積極行使政府職能，行政效率大大提高，使得疫癥在爆發(fā)初期能夠得到較好的控制。

其次，劃分防疫區(qū)域。內(nèi)務(wù)部根據(jù)鼠疫最初爆發(fā)的范圍及有可能染疫的范圍，劃分了四個防疫區(qū)， “以綏遠(yuǎn)區(qū)域內(nèi)之疫地為防疫第一區(qū)，由檢疫委員全紹清會商綏遠(yuǎn)都統(tǒng)辦理，察哈爾區(qū)域內(nèi)之疫地為防疫第二區(qū)，由檢疫委員何守仁會商察哈爾都統(tǒng)暨豐鎮(zhèn)鎮(zhèn)守使辦理，山西大同北至省界南至雁門關(guān)邊墻一帶山西轄境之疫地為防疫第三區(qū)，由大同鎮(zhèn)道秉承山西督軍省長辦理并由本部檢疫委員陳祀邦隨時參預(yù)該區(qū)，山西省沿雁門關(guān)邊墻迆南之疫地即定為防疫第四區(qū)，由山西督軍省長督飭該省防疫局及所屬辦理正太京漢二路應(yīng)辦，預(yù)防事務(wù)由各該路局督率醫(yī)官分別辦理”⑥。內(nèi)務(wù)部劃分四個防疫區(qū)的目的為了將肺鼠疫控制在四區(qū)范圍之內(nèi)，避免其向外擴散，進而有針對性地在四區(qū)之內(nèi)開展疫病的防治工作，縮小了防疫范圍，減少了防疫困難。四區(qū)都委任有經(jīng)驗、有豐富的西醫(yī)知識的專業(yè)人士如全希伯、何守仁、陳祀邦、楊醫(yī)士等充當(dāng)防疫委員，并聘請外國醫(yī)士或具有西醫(yī)背景知識的人員作為隨員，四人到任后即著手展開有效的防疫辦法，在一定程度上遏制住了肺鼠疫的傳播。

第三，制定檢疫委員規(guī)則。內(nèi)務(wù)部在成立了防疫委員會，劃分了防疫區(qū)域并委任防疫委員之后，就制定了詳細(xì)的檢疫委員規(guī)則，其中規(guī)定：

第一條：傳染病發(fā)生時應(yīng)設(shè)檢疫委員會若干人并得設(shè)置檢疫事務(wù)所；第二條：檢疫委員應(yīng)遴選醫(yī)學(xué)專門人員充任之；第三條：關(guān)于檢疫事務(wù)認(rèn)為必要時得隨時增派檢疫事務(wù)員，前項檢疫事務(wù)員亦應(yīng)遴選專門醫(yī)學(xué)人員充任之；

第四條：建議委員承長官之命令指揮檢疫事務(wù)員辦理檢疫預(yù)防事項并執(zhí)行舟車檢疫及其他救治事項；第五條：傳染病發(fā)生時得依情形之必要令檢疫委員分區(qū)辦理檢疫事務(wù)；第六條：檢疫委員及檢疫事務(wù)所之由地方設(shè)置或廢止者應(yīng)由地方行政長官報明內(nèi)務(wù)部，其由內(nèi)務(wù)部徑行設(shè)置或廢止者應(yīng)由內(nèi)務(wù)部長呈明；第七條：檢疫委員執(zhí)行細(xì)則及檢疫事務(wù)所之組織由地方行政長官擬定報明內(nèi)務(wù)部，但由內(nèi)務(wù)部時由內(nèi)務(wù)部設(shè)置，時由內(nèi)務(wù)部以部令定之。⑦

上述檢疫規(guī)則中前五條規(guī)定了檢疫委員的檢疫職責(zé)，第六條、第七條則一再規(guī)定檢疫委員的權(quán)力行使范圍，力圖將檢疫委員的權(quán)力和檢疫活動控制在內(nèi)務(wù)部手中，一方面表現(xiàn)了中央政府試圖通過其在履行政府職能的過程中加強中央的權(quán)力，構(gòu)建中央政府的權(quán)威，另一方面也表現(xiàn)了中央政府權(quán)力不集中，對于各地方，尤其是農(nóng)村地區(qū)還沒有一套有效的制度和行政機構(gòu)將其牢牢納入中央政府的控制之中，因此也希望通過本次防疫來加強對地方的滲透以加強對地方的統(tǒng)治。總之，內(nèi)務(wù)部制定檢疫規(guī)則，明確了檢疫委員的職責(zé)，使其在職責(zé)范圍內(nèi)更有效地工作，在一定程度上也減少了檢疫委員與地方行政長官的沖突，使防疫工作能順利進行，提高了檢疫效率，同時，將檢疫委員的權(quán)力收歸到內(nèi)務(wù)部手中，也便于內(nèi)務(wù)部監(jiān)督防疫工作的進行，使中央能及時了解各地方檢疫情況，制定行之有效的檢疫方法。

第四，制定詳細(xì)的防疫計劃。內(nèi)務(wù)部制定了詳細(xì)的防疫計劃，具體落實到各個有疫和有可能染疫的區(qū)域，將防疫計劃落實到到各鄉(xiāng)村基層單位。詳細(xì)內(nèi)容見表1《防疫配備簡明表》。⑧

從表1可知內(nèi)務(wù)部在四大防疫區(qū)內(nèi)將每一防疫區(qū)的范圍再具體詳細(xì)地劃分，然后在這些區(qū)域?qū)嵭姓跀嘟煌?、設(shè)置檢驗所、隔離所的方法，這也是防疫最直接最有效的措施。其防疫區(qū)域詳細(xì)具體，各地方鄉(xiāng)村基層都制定了防疫方法，進一步表明中央政府試圖加強對基層的滲透和控制，也確保將各地方尤其是各偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村地區(qū)納入中央政府防疫體系當(dāng)中，各地方重要交通及時遮斷，以避免疫癥相互傳播，更有效地實行防疫。

表1 防疫配備簡明表

第五，建立疫情調(diào)查制度。為了更好地了解各地方疫情，內(nèi)務(wù)部規(guī)定： “所有關(guān)于疫癥一切詳細(xì)情形亟應(yīng)隨時分別調(diào)查以資考核而便設(shè)施，茲由本部規(guī)定防疫配備表及百斯脫患者調(diào)查表二種，應(yīng)發(fā)各防疫區(qū)域。逐項填列報部，其百斯脫患者調(diào)查表并應(yīng)按五日一次填報，除分行外合亟附發(fā)該二種表紙各四十份，暨填寫式樣各一張，令仰該檢疫委員遵照辦理此令?！雹?/p>

疫情調(diào)查表每5日填報一次，并對醫(yī)員、監(jiān)管人員、交通關(guān)系和防檢設(shè)備等幾個方面都作了填報要求，使得中央政府能更好地掌握各地防疫情況，同時也落實了防疫責(zé)任，督促和監(jiān)督地方長官、醫(yī)生的防疫工作，使得地方防疫官員和防疫醫(yī)生不敢懈怠，確實落實防疫工作，疫情調(diào)查表和上文中提到的百斯脫 （肺鼠疫的病名）調(diào)查表的填報，使中央政府能夠統(tǒng)計鼠疫病例，建立起完整的疫情報告制度，并通過報刊及時公布每天的新增病例、疑似病例、死亡病例以及留院治療病例。 “統(tǒng)計是現(xiàn)代衛(wèi)生行政的重要手段，對了解病情，有針對性地采取措施具有重要作用”。⑩也給中央加強對地方的控制提供了機會。

第六，防疫籌款。為了使防疫工作順利進行，外交部與四國銀行團商借100萬元，決定自借款之日 （1918年1月18日）起五日以內(nèi)先交三分之一（合銀24萬兩），其余三分之二舊歷正月間交付。?同時，由中國銀行發(fā)行民國七年公債案預(yù)防鼠疫法?，上述兩項措施使得防疫的背后擁有資金的支持。表2是一份內(nèi)務(wù)部防疫收支清單?，該 《內(nèi)務(wù)部防疫委員會收支各款清單》自1918年1月9日至2月15日止。

從這份清單中可以看出內(nèi)務(wù)部對于各地區(qū)的防疫工作尤其是四個防疫區(qū)域的撥款最多，四個防疫區(qū)由于有中央政府雄厚的財力支持，因而能將防疫工作順利開展。充足的資金使得各地區(qū)能購買防疫藥品，聘請外國醫(yī)士協(xié)助防疫，發(fā)放防疫人員工資等等，而這些資金無疑是對各地方防疫最有力的支持。

表2

第七，制定火車檢疫規(guī)則。肺鼠疫最主要最快的傳播方式就是火車，所以在火車上對乘客檢疫就顯得尤為重要，因此火車上行之有效的檢疫措施在一定程度上遏制了肺鼠疫的向外傳播。內(nèi)務(wù)部協(xié)同交通部制定了 《火車檢疫規(guī)則》：?

第一條：沿線道路線之區(qū)域及與鐵道路線距離較近之區(qū)域，發(fā)生傳染病時行駛該區(qū)域之列車應(yīng)依照本規(guī)則之規(guī)定辦理；第二條：施行火車檢疫時，檢疫委員或檢疫事務(wù)員應(yīng)依照傳染病預(yù)防條例第四條第二項第三項第六項之規(guī)定辦理；第三條：檢疫委員或檢疫事務(wù)員于車中發(fā)現(xiàn)傳染病病人或疑似傳染病病人時疫，應(yīng)即速將該病人移送于沿路線所設(shè)之傳染病院或隔離所或其他適當(dāng)之處治療之；第四條：移送傳染病病人或疑似傳染病病人于傳染病院或隔離所或其他適當(dāng)之處時，所需費用應(yīng)由檢疫事務(wù)所或地方官酌予補助……第八條：本令施行細(xì)則由內(nèi)務(wù)部、交通部會同規(guī)定，以部令行之。從上面摘錄的五條火車檢疫規(guī)則來看，政府強調(diào)各火車檢疫須按照規(guī)則和傳染病預(yù)防條例來辦，防止各鐵路在制定火車檢疫規(guī)則時偏離實際，同時還對火車上染病或疑似染病者得隔離治療補助費用，也展現(xiàn)了其人道主義的一面，確實從實際之處落實火車防疫，減少了火車檢疫的困難，減緩了疫病傳播的速度。

第八，整頓火車車廂衛(wèi)生?；疖囀钱?dāng)時人們遠(yuǎn)行的主要交通工具，當(dāng)時的火車行駛速度較慢，因此人們出行去外地在火車上待的時間也長，加上當(dāng)時火車車廂衛(wèi)生條件極差，人們也沒有養(yǎng)成講衛(wèi)生的習(xí)慣，火車上隨地吐痰扔垃圾的現(xiàn)象比比皆是，因而在火車這種閉塞的空間中極容易滋生細(xì)菌病毒，且據(jù)當(dāng)時研究認(rèn)為肺鼠疫主要是通過呼吸來傳播，火車的這種大載客量和乘車時間長，空間閉塞的特點更加速了鼠疫的傳播，因此火車車廂衛(wèi)生的清潔也屬于防疫的重要環(huán)節(jié)，為此， “交通部前以各路客車最宜清潔以免有礙衛(wèi)生，曾經(jīng)通飭各路嚴(yán)行整頓，并飭路局醫(yī)生著用制服逐段上車考察”?，同時各鐵路局積極制定火車清潔衛(wèi)生方法來阻止疫情的蔓延，例如：

一是每次列車未開之前應(yīng)由看車夫役將車內(nèi)地方及廁所暨一切配件擦掃干凈；二是餐車飯廳及存儲飲料食物之處暨廚房廁所等應(yīng)由該公司人役勤加清掃潔凈；三是車上所售飲食應(yīng)由本路衛(wèi)生稽查隨時查驗，如經(jīng)驗出有礙衛(wèi)生囑令停售應(yīng)即遵辦；四是客人隨帶行李如有阻礙車門開合及往來孔道，應(yīng)由看車夫婉商搭客，妥為挪置，俾便清掃。?

除了對火車車廂清潔方面制定辦法條例外，還對負(fù)責(zé)火車車廂檢疫的醫(yī)生檢疫事項作了具體詳細(xì)的規(guī)定：

一是飯車所用牛羊肉魚水果鈣包奶油等食物均應(yīng)新鮮，冰箱等器具每日需用水洗凈，侍役所穿衣每日應(yīng)換一次，如有不潔查出酌罰；二是臥車房內(nèi)所用之絨毛被單枕套等物均應(yīng)潔凈整齊；三是頭二等所用器具均應(yīng)潔凈面盆尤當(dāng)清潔，看車夫每日須用擦桐油將盆之內(nèi)外拭凈；四是頭二三等車之看守夫均掛銅牌以便識別，如有過失查出以下牌號呈由總醫(yī)官轉(zhuǎn)行車務(wù)處酌罰。?

津浦鐵路的這些措施可謂是將火車清潔和火車衛(wèi)生各方面的因素都考慮在內(nèi)了，其他線路也參照制定了相應(yīng)的規(guī)則。但是津浦鐵路的火車清潔條例當(dāng)中沒有規(guī)定對火車進行消毒，消毒對于防疫是一項重要的措施，這也表明了當(dāng)時檢疫經(jīng)驗的缺失。

除上述一系列措施外，內(nèi)務(wù)部還制定了相關(guān)詳細(xì)的防疫計劃， “以各處人民對于防疫一事不免發(fā)生疑慮以致辦事人員多受阻礙，日前特撰白話布告刷印分送各省飭署張貼，以期人民知防疫為重要云”?。由于中國醫(yī)療近代化起步較晚，因而當(dāng)時民眾對于現(xiàn)代公共衛(wèi)生知識普遍缺乏了解，所以這一項措施是防疫工作開展的前提，也是最貼切民意的，它能夠更好地啟迪人民，開化教導(dǎo)人民對于防疫知識的了解，使人民能夠積極配合政府的防疫工作，在一定程度上掃除了防疫道路上的障礙。為了使防疫工作能更加順利地開展， “內(nèi)務(wù)部還參酌成例量定條規(guī)，訂立防疫員醫(yī)撫恤條例?！?這項措施將防疫員的撫恤金制度化，能夠吸引更多人投身到防疫工作中來，減少了防疫員在防疫工作中的顧慮，提高其對于防疫工作的熱情，使防疫工作能夠順利開展。同時， “內(nèi)務(wù)部派傳染病院醫(yī)官帶防疫器具及藥品多種由豐鎮(zhèn)到五原等處散發(fā)施治”。?為了防止肺鼠疫擴散到京師， “內(nèi)務(wù)部防疫委員會江朝宗會商警廳于京師地方添設(shè)衛(wèi)生警察五百名，茲聞警廳現(xiàn)將該項警察每區(qū)分派十名或十余名在各重要地方執(zhí)行，關(guān)于公共衛(wèi)生各項職務(wù)云?！?1上述措施表現(xiàn)了中央政府各部門將防疫工作的方方面面都作了考慮，并積極投身到防疫事務(wù)當(dāng)中，根據(jù)各地實際情況積極制定防疫條例和防疫辦法，對地方政府防疫工作提供支持和幫助，加強對地方防疫的監(jiān)管來隨時調(diào)整防疫政策等等，中央政府對于防疫工作可謂是盡心盡力。

二、治疫受挫：1918鼠疫的擴散

在中央政府制定了如此詳細(xì)、具體的防疫計劃，劃分了如此詳細(xì)的防疫區(qū)，對各防疫委員進行了如此明確的分工，又加強了對各地方防疫區(qū)的監(jiān)管，還向各地方防疫區(qū)提供了較為雄厚的資金支持的情況下，但這場首先于1917年底爆發(fā)于山西、內(nèi)蒙邊境的鼠疫迅速于1918年初沿著鐵路干線蔓延至整個山西境內(nèi)，最終又沿著津浦、京漢等鐵路干線迅速擴散至安徽、南京等省市，造成全國范圍內(nèi)的疫情傳播。雖然此次瘟疫最終在三個月內(nèi)被撲滅，但是自然因素在其中起到了相當(dāng)大的作用，“因此次疫癥之起始較滿洲之疫遲一個月，而此疫癥能盛行嚴(yán)寒之時，而至暖和之季即歸消滅，此次染疫區(qū)域，往時均極寒冷，而去年至今春，天氣甚為暖和，較之南方氣候不甚差異，故此次肺疫蔓延無昔時東省之猖獗?！?2由此看來，氣候在此次鼠疫撲滅過程中居于關(guān)鍵的地位，若氣溫沒有及時回暖，這場鼠疫能否被及時撲滅就要另當(dāng)別論了。下文我們就鼠疫擴散背后的原因作幾點探討。

1.受中國傳統(tǒng)習(xí)俗的影響

中國民間的一些傳統(tǒng)習(xí)俗，有些是陋俗，深深地影響著人們的生活方式， “吾國習(xí)慣，病人之癥，茍非尋常感冒，必有無數(shù)親友時來探尋，是亦為交際方法之一，不知探病一事，與病者最不相宜”。23肺鼠疫爆發(fā)之初，在政府沒有將其確定為肺鼠疫之前，鄰里、親朋好友勢必紛紛去探病，從而加速了鼠疫傳播的速度。其次，民間存在的一些落后的習(xí)俗，也加重了此次疫情的傳播，如 “自五原、薩拉齊、包頭三處發(fā)現(xiàn)肺疫后，歸化城內(nèi)外每日死亡數(shù)十人，染疫者類多貧民小工，流離與小客棧者，該地風(fēng)俗冬令死尸概不掩埋，必俟春融時，方埋葬之，故疫均堆積于大坑內(nèi)，不下數(shù)百具，任犬食之，犬之肥大，實所罕見”。24對于因染疫而去世者尸體處理不外乎焚燒和深埋，這種受傳統(tǒng)文化影響的對尸體的處理的方式使鼠疫在爆發(fā)之初沒有得到及時的控制，疫癥因而進一步大范圍傳播，同時也進一步滋生了病菌，使疫情加重。

2.國家公共衛(wèi)生體制落后

我國由于近代化的起步比較晚，近代醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展緩慢，當(dāng)時的中國主要是以中醫(yī)為主導(dǎo)， “中國官吏與人民對于疫癥素所輕視，且鼠疫的病癥中國向無此名，數(shù)千年以來但知傷寒時疫，醫(yī)生但知守舊，故一遇新發(fā)生之疫癥即素稱良醫(yī)者亦束手無策”25。且中醫(yī)的一整套調(diào)和陰陽、把脈、針灸等方法需要較長的時間才能顯示出效果，而鼠疫這類傳染疾病傳播速度快，傳播范圍廣，傷害力大等特點需要在很短的時間內(nèi)迅速將其撲滅，所以，傳統(tǒng)的中醫(yī)并不能在鼠疫的預(yù)防和治療中起到多大作用。而西醫(yī)的消毒、注射疫苗等一整套方法見效快，操作簡單方便，更適宜用于用到鼠疫當(dāng)中，然而，具有西醫(yī)知識背景的醫(yī)生在當(dāng)時的中國很少，政府只能花高薪聘請外國醫(yī)士協(xié)助防疫，從而又加大了防疫的難度。 “且我國衛(wèi)生行政尚未完全，人民衛(wèi)生知識未發(fā)達，舉凡預(yù)防器械消毒藥品大都仰給予外國，設(shè)非事先規(guī)劃則拖延時日，疫氛愈漲為患愈大，設(shè)防亦愈難，而耗費亦愈巨”。26現(xiàn)代的防疫體制，鼠疫預(yù)防應(yīng)急機制，鼠疫預(yù)防條例，鼠疫預(yù)防器械和藥品，專業(yè)的鼠疫研究人員和醫(yī)護人員都是當(dāng)時的中國所缺少的，因此，在鼠疫爆發(fā)之后，政府的反應(yīng)和西方國家相比就顯得有些遲滯和被動，也因此使鼠疫進一步擴散。

3.民眾的現(xiàn)代公共衛(wèi)生觀念缺失

正如上文所說，我國素來風(fēng)寒、肺癆等病癥比較多，民眾對于鼠疫難免有些陌生，而民眾對于西醫(yī)在當(dāng)?shù)氐囊恍┬袨?，如解剖尸體、焚燒尸體和房屋非常憤怒，這種情緒受到傳統(tǒng)文化和習(xí)俗的影響，中國傳統(tǒng)習(xí)俗有對尸體的保全，如認(rèn)為人死應(yīng)保留全尸和入土為安的傳統(tǒng)觀念的影響。這些觀念給各個地方的防疫增加了很大的困難。 “據(jù)聞豐鎮(zhèn)有兩人染受鼠疫斃命，伍連德醫(yī)官擬將死者尸骸解剖以觀受病之原因及其情狀，竟未得死者家屬之同意，以該處風(fēng)氣閉塞，聞解剖之說，地方人民甚為驚駭，聞已有聚眾滋鬧之事，并聞伍醫(yī)官已被人毆打，擬預(yù)備回京，但政府以防疫事宜關(guān)系緊要擬改令赴歸化一帶調(diào)查防疫事宜云”。27除了民眾對于近代防疫方法的誤解所引起的恐懼外，由于當(dāng)時的時代大背景，普通民眾特別是偏遠(yuǎn)、閉塞地區(qū)生活的人民對于陌生人的突然闖入是充滿敵視和恐慌的28。更何況是在當(dāng)時人民對外國人普遍敵視的情況下，各偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村地區(qū)人民對外國人自然更加敵視，在1918年全國各地防疫過程中敵視、阻撓外國人展開防疫的事例比比皆是。 《大公報》中就多有記載，如 “天鎮(zhèn)縣僻居邊外 ，風(fēng)氣閉塞，近自防疫事起，該處人民不免時有怨言，日前有大同教堂美國醫(yī)士赴該縣查驗疫勢，該縣人民聚眾抵抗不準(zhǔn)入城，美醫(yī)士即用手槍還擊斃二人傷一人，人民大憤勢頗洶洶”29。這些沖突無疑使防疫工作困難重重，上文中提到的第二防疫區(qū)的伍連德醫(yī)士因 “解剖尸體引起當(dāng)?shù)孛癖姅骋?，聚眾滋事，此后?dāng)?shù)孛癖妼ξ獒t(yī)士恨之入骨，對其工作百般阻撓，導(dǎo)致伍醫(yī)士在該區(qū)無法繼續(xù)進行防疫工作，最終由內(nèi)務(wù)部改派何懷德為委員，以代伍氏，始得將防疫事宜漸漸布置”30。

4.官場腐敗，中央政令不行

1918年的中華民國政治動蕩，軍閥割據(jù)， 《申報》記載， “軍人權(quán)力甚大，中央政府不敢施行嚴(yán)厲之防疫法，據(jù)最近電稱歸化全未籌議也，該處都統(tǒng)頑固已極，關(guān)于其惡遇美國醫(yī)士可見一斑。余與外國醫(yī)士三員自1月3日起至6日止均被軟禁，不能回京報告真相，今日之阻力與缺點較前在滿洲所經(jīng)歷者尤甚?！?1這一段話是伍醫(yī)士向內(nèi)務(wù)部報告其一行人員在地方防疫時遭到地方官的故意刁難。地方官對于中央指派下來的防疫人員大都敵視的其中一個原因就是不希望自己的統(tǒng)治區(qū)被中央政府插手，地方長官都把自己當(dāng)做當(dāng)?shù)氐?“老大”，阻止中央的權(quán)力向地方滲透，這種官場腐敗也使得有些地方官對于防疫事務(wù)只是表面應(yīng)付，內(nèi)務(wù)部曾致電保定許道尹斥責(zé)其 “對于應(yīng)辦防務(wù)漫不經(jīng)意，平山有疫地點并未設(shè)法隔離，定縣則僅派二三巡警，并據(jù)外國醫(yī)士報告，看守疫宅之警竟將應(yīng)隔離之人擅放入城趕集致增傳播”32。其次，由于防疫的需要而遮斷各地交通，也遮斷了各地方軍閥的財路，加之官場腐敗，因此各地方軍閥長官或者向上隱瞞已經(jīng)出現(xiàn)的正在蔓延的鼠疫，或者對中央的防疫命令裝聾作啞，這種情況在山西官場尤其普遍。中央派往豐鎮(zhèn)的訪員就在向上匯報工作的文件中提到，“綏遠(yuǎn)都統(tǒng)禁止羊毛商人往來且裝聾作啞，不承認(rèn)有疫之情形。晉省官場腐敗早見于北京七日通訊，就今日電信觀其頑固可謂達于極點”33。除此之外，各地方官還不斷地致電中央要求恢復(fù)交通，地方官以 “商情困苦人心洶洶，流言甚多，不忍卒聽，惟火車早開一日始可早安一日之人心也，若再遷延恐置萬民生于死地為理由，不斷地向中央施加壓力”34。官場的腐敗也使得中央撥付到地方防疫的資金難以真正用到實處，也給地方防疫造成困難。由此可知，各地防疫人員所承受的壓力可知有多大，防疫工作有多困難，既要面對老百姓因誤解所引起的阻撓，又要應(yīng)付各地方官的故意刁難，防疫進程勢必會被拖慢，疫情也必然向外擴散。綜合伍連德醫(yī)士1918年在 《大公報》上發(fā)表的講話： “余問以所遭遇之困難，伍君答第一困人民塞野毫無知識，第二困地方知事拒不承認(rèn)有發(fā)生瘟疫情事，第三困軍隊權(quán)力太重多數(shù)人民心懷畏懼，加之醫(yī)無一定機關(guān)可以為諸醫(yī)士之主腦，蓋其時雖有一檢疫委員會奉令設(shè)置而會員多至三四十人，人人欲奮發(fā)有為而初不知如何著手，今茲局勢之所需者，乃一人賦有其權(quán)更有一醫(yī)學(xué)專家資其顧問足矣。”因此也大大耽誤了防疫工作的進程，錯過了防疫的黃金時期。35上述幾個方面的原因大體概括了1917年末鼠疫爆發(fā)之后擴散為全國性的大瘟疫的原因，雖然這場鼠疫最終在1918年3月底4月初被撲滅，但是從這場瘟疫擴散的原因來看，1918年的中央政府職能軟弱，政府執(zhí)行力低，加之傳統(tǒng)的中國文化，習(xí)俗和復(fù)雜的政治背景以及醫(yī)療現(xiàn)代化的緩慢進程等因素可知，當(dāng)時的中國無法將這場肺鼠疫在爆發(fā)之初即撲滅，擴散為全國性的鼠疫似乎是必然的，這其中其他的種種原因還值得我們?nèi)ゼ?xì)細(xì)探究。

三、近代公共衛(wèi)生體系中的國家與社會

1917—1918年的這場肺鼠疫的爆發(fā)對人民及政府都帶來了各方面的考驗，政府在鼠疫爆發(fā)后的反應(yīng)及防治措施反映了北洋政府在積極履行其行政職能，并通過一系列政策法令力圖擴大其職能，以此來加強對地方政府的監(jiān)督與控制，樹立中央政府的權(quán)威。北洋政府在防治鼠疫的過程中頒布了一系列法令政策，使1918年的鼠疫防治系統(tǒng)化。中央政府各部門之間的明確的分工與合作，提高了政府的行政效率，使現(xiàn)代防疫走向制度化和法制化。

此次防疫中也折射出民初的諸多社會景象。此次鼠疫防治的關(guān)鍵在于防疫制度在空間覆蓋的廣度與深度上，以民初的政治環(huán)境與社會現(xiàn)實而言，其防疫效果必定大打折扣。一方面，這場鼠疫源自內(nèi)蒙，波及全國，其范圍極廣，客觀上加大了防治難度，而北京政府的財政狀況并不樂觀，其100萬防疫籌款尚需從四國銀行團商借可見一斑。另一方面，國家與社會也體現(xiàn)著制度與實踐之間的關(guān)系，鼠疫防治的制度建構(gòu)基本上是完備的，然而其施行環(huán)境卻不容樂觀。當(dāng)現(xiàn)代防疫措施與理念遇到中國基層的傳統(tǒng)社會，捍格抵牾也就在所難免了。傳統(tǒng)習(xí)俗、衛(wèi)生觀念缺失等等，體現(xiàn)的都是傳統(tǒng)社會與現(xiàn)代國家在節(jié)奏感上的差異。近代衛(wèi)生防疫系統(tǒng)的完全建立還是有賴于強力政權(quán)的支持與整個社會的轉(zhuǎn)變，不然是難以形成的。

實際上，傳統(tǒng)社會尤其是明、清兩朝，政府應(yīng)對瘟疫的制度性建設(shè)付之闕如，實際指導(dǎo)也非常有限。近代東西方文化的交流，西方醫(yī)事制度的輸入，使 “中國數(shù)千年來哲學(xué)的醫(yī)學(xué)一變而為科學(xué)的醫(yī)學(xué)”。36北洋政府對近代西醫(yī)制度在防疫事務(wù)中的引進，使中國的防疫事業(yè)朝著科學(xué)化的方向發(fā)展，同時，也對民眾衛(wèi)生觀念的轉(zhuǎn)換起到了促進作用，促使中國醫(yī)療衛(wèi)生逐漸由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)換。但是由于受當(dāng)時外部戰(zhàn)亂環(huán)境的影響，中央政府政令不行，造成了防疫措施難以在地方有效貫徹實施，加之北洋政府處于轉(zhuǎn)型時期，對地方基層的控制能力有限，阻礙了中央政府在地方上的行政效率，加大了防疫的困難性，造成了鼠疫的擴散。

另一方面，從1918年北洋政府在防疫過程中發(fā)生的一系列沖突中也可窺見當(dāng)時處于從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的中國社會的特征。 “近代公共衛(wèi)生的發(fā)展是社會變遷的產(chǎn)物，同時也是社會變遷的縮影，其在發(fā)展過程中呈現(xiàn)的特征也正是近代社會變遷的特征?！?7北洋政府各部門在此次防疫事務(wù)中積極開展防疫工作，履行職能，頒布了一系列的法規(guī)政策，開啟了醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的 “行政化轉(zhuǎn)軌”38。 “通過公共衛(wèi)生現(xiàn)代化行政網(wǎng)絡(luò)建立，國家權(quán)力就這樣逐漸向下滲透，進而促進現(xiàn)代國家建構(gòu)的宏大目標(biāo)，從而實現(xiàn)了國家權(quán)力在現(xiàn)代擴展的雙面過程?！?9北洋政府在此次防疫當(dāng)中的積極表現(xiàn)也是其為了加強對地方的滲透與控制、試圖將地方基層納入到國家統(tǒng)治范圍當(dāng)中、積極擴張中央政府權(quán)力的表現(xiàn)。然而從這場鼠疫擴展的速度和規(guī)模來看，北洋政府試圖建立近代公共衛(wèi)生體系的失敗，也從側(cè)面反映出近代公共衛(wèi)生體系建立的困難。國家在推動公共衛(wèi)生體系建立過程中無疑應(yīng)當(dāng)起著主導(dǎo)作用，地方防疫所需的資金籌集，專業(yè)人員調(diào)配，各種檢疫規(guī)則的制定與實施等都需要依靠一個強有力的中央政府的支撐。然而，這一時期的北洋政府明顯缺乏強有力的行政執(zhí)行能力，尤其是對地方政府的控制上的軟弱，使其不能保障國家與社會力量的真正結(jié)合，最終導(dǎo)致防疫的失敗。而地方政府無疑在地方防疫中起著關(guān)鍵性的作用，中央防疫區(qū)的劃分，檢疫措施的推行最終都需要地方政府的支持與配合，從1918年這場鼠疫的擴散來分析，地方政府的不配合，無作為，甚至是對中央防疫措施的阻撓顯然是中央政府防疫受挫的一個重要原因。社會各階層的廣泛認(rèn)同與參與是近代公共衛(wèi)生體系和公共衛(wèi)生觀念建立的根本。從1918年鼠疫擴散的主要原因中不難看出，中國的傳統(tǒng)生活模式對近代公共衛(wèi)生體系建立的強大阻力，這些傳統(tǒng)習(xí)俗與生活方式制約著民眾參與到國家的防疫事務(wù)中來，使得政府在防疫過程中顯得有心無力，無法真正地在地方上推行其防疫計劃，這也是北洋政府在這場防疫戰(zhàn)中受挫的根本原因。當(dāng)然，民眾的公共衛(wèi)生觀念的教育及普及需要一個艱難且長遠(yuǎn)的過程，政府在其中需要不斷探索，不斷地投入人力、物力、財力來推行實施，北洋政府在民眾衛(wèi)生觀念普及方面的缺失，是其在地方防疫工作受挫的重要原因之一。

注釋：

① 李媛： 《鼠疫流行與社會應(yīng)對——1918年晉北疫情初探》， 《滄?！?006年第5期；張照青： 《1917年—1918年鼠疫流行與民國政府的反應(yīng)》， 《歷史教學(xué)》2004年第1期等。

② 《東方雜志》1918年第7號。

③ 中國醫(yī)學(xué)科學(xué)院流行病學(xué)微生物學(xué)研究所： 《中國鼠疫流行史》 （上冊）， 中國醫(yī)學(xué)科學(xué)院流行病學(xué)微生物學(xué)研究所1980年版，第235頁。

④ 《大公報》1918年1月7日。

⑤? 《大公報》1918年1月8日。

⑥ 《大公報》1918年2月4日。

⑦ 《政府公報》1918年1月16日。

⑧ 《政府公報》1918年2月3日。

⑨? 《政府公報》1918年2月10日。

⑩ 杜麗紅： 《海港檢疫全球化對華影響之研究—以1894年香港鼠疫為例》， 《中國近代史》2016年第1期。

? 《大公報》1918年1月20日。

? 《申報》1918年1月13日。

? 32 《政府公報》1918年2月20日。

? 25 《大公報》1918年1月18日。

??? 《大公報》1918年1月9日。

? 《大公報》1918年3月19日。

21 《晨鐘報》1918年3月22日。

22 23 24 30 《東方雜志》1918年第5號。

26 《申報》1918年1月10日。

27 《大公報》1918年1月13日。

28 關(guān)于這一觀點可以參考孔飛力： 《叫魂：1768年中國妖術(shù)大恐慌》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2012年版。

29 《大公報》1918年3月3日。

31 《申報》1918年1月17日。

33 《申報》1918年1月15日。

34 《大公報》1918年1月17日。

35 《大公報》1918年1月23日。

36 陳邦賢： 《中國醫(yī)學(xué)史》，上海書店1984年版。

37 39 吳郁琴： 《公共衛(wèi)生視野下的國家政治與社會變遷——以民國時期江西省為中心》，上海師范大學(xué)2011年博士學(xué)位論文。

38 參見吳郁琴： 《公共視野下的國家與社會之沖突與整合——以民國江西公共衛(wèi)生建設(shè)為考察中心》， 《江西社會科學(xué)》2012年第9期。

（責(zé)任編輯 張衛(wèi)東）

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姚帆，華中師范大學(xué)中國近代史研究所，湖北武漢，430079。