潘勝文，蔡超

（華中師范大學(xué)經(jīng)濟與工商管理學(xué)院，湖北 武漢 430079）

·經(jīng)濟論壇

政府管制視角下的國有企業(yè)分類改革

潘勝文，蔡超

（華中師范大學(xué)經(jīng)濟與工商管理學(xué)院，湖北 武漢 430079）

政府管制具有普遍性和合理性，一般分為經(jīng)濟型管制、社會性管制和反壟斷管制。我國的國有企業(yè)按主營業(yè)務(wù)的壟斷屬性劃分，可劃分為壟斷性國企和競爭性國企。在壟斷性國企中，按經(jīng)濟社會功能屬性劃分，大致可分為特種經(jīng)營類、公共服務(wù)類、戰(zhàn)略發(fā)展類、政策配套類、社會引導(dǎo)類。而競爭性國企則可以歸于一般盈利類。壟斷性國企本質(zhì)上屬行政壟斷，而行政壟斷屬于經(jīng)濟性管制的范疇。堅持分類改革思路，改善政府管制方式，理清政企關(guān)系、權(quán)責(zé)關(guān)系和分配關(guān)系，實現(xiàn)激勵相容，應(yīng)是改革的大方向。

政府管制；國有企業(yè)；壟斷；分類改革

一、引言

十一屆三中全會作出了實行改革開放的重大戰(zhàn)略部署，其中經(jīng)濟體制改革是核心的環(huán)節(jié)。伴隨著全面計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌，國有企業(yè)的改革和發(fā)展問題也被提上日程。在漸進式統(tǒng)籌推進的導(dǎo)向下，國有企業(yè)改革大致經(jīng)歷了“放權(quán)讓利”、“制度創(chuàng)新”和“國資發(fā)展”三個階段，經(jīng)過一系列戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)性調(diào)整，國有企業(yè)在經(jīng)營管理機制、結(jié)構(gòu)布局、政企關(guān)系、保值增值等方面都取得了巨大的成就。然而，在肯定成績的同時，也必須清醒認(rèn)識到，現(xiàn)行的國有企業(yè)發(fā)展和治理框架遠(yuǎn)沒有臻于完善，國有企業(yè)依然存在著濫用市場勢力、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善、管理和生產(chǎn)效率低、政府配套監(jiān)管滯后和要素收入分配不合理等諸多問題。與此同時，國有企業(yè)還面臨著復(fù)雜的內(nèi)外部環(huán)境：從國際大環(huán)境看，在經(jīng)濟全球化背景下，國有經(jīng)濟承擔(dān)著國際競爭和國家使命的雙重壓力；從國內(nèi)經(jīng)濟環(huán)境看，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，對國有經(jīng)濟提出了更高的要求；從國有經(jīng)濟自身的利益結(jié)構(gòu)看，相關(guān)的既得利益集團在阻撓進一步深化改革。[1](p7-8)建立適合我國國情的成熟完善的國有經(jīng)濟體系依然任重而道遠(yuǎn)。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展步入了“新常態(tài)”階段，國有企業(yè)改革也進入了攻堅克難的深水區(qū)。

中央于2015年9月印發(fā)了《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，《指導(dǎo)意見》作為新時期推進國企改革的綱領(lǐng)性文件，其中明確提出要實行國有企業(yè)分類改革。[2](p4)筆者認(rèn)為，堅持分類改革的思路是抓住了問題關(guān)鍵，對國有企業(yè)決不能一概而論，也不應(yīng)該陷入“國進民退”或“國退民進”的虛假爭論之中。在法權(quán)關(guān)系上，其實并不存在“國”與“民”的實質(zhì)性對立。針對國有企業(yè)改革，過去討論最多的是所有者缺位和產(chǎn)權(quán)明晰的問題。然而所有的法人，基本都是所有者缺位的。法人是法制結(jié)構(gòu)安排下的法律主體，是法律意義上的人而不是私有權(quán)屬物，嚴(yán)格來說，法人是不存在所有者的。法人概念的本質(zhì)在于，存在著一束資源與利益，并獨立地享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)，既不能將其分配給單個的自然人，也不能在少數(shù)群體間進行分配?！坝小卑岛懦庖馑?，國有是相對于外國人而言的，堅持國有資產(chǎn)的全民性，即意味著這是中國人民的共同財產(chǎn)，是排斥了非中國人。對中國國民而言，國有并沒有財產(chǎn)權(quán)利上的意義，不能將其與法人和自然人的財產(chǎn)權(quán)利相等同，它只體現(xiàn)為政府的公共權(quán)力。因此，政府和國有企業(yè)的關(guān)系并不是私權(quán)利的關(guān)系，而是一種公權(quán)力或者說政府特權(quán)的表現(xiàn)。將國有理解為政府在類似于民事財產(chǎn)權(quán)利意義上的所有，一開始就存在邏輯偏誤。筆者認(rèn)為將國有企業(yè)稱為“國營企業(yè)”更為妥當(dāng)。而改革的關(guān)鍵則應(yīng)在于捋順政企關(guān)系、權(quán)責(zé)關(guān)系和分配關(guān)系。另外還要指出，絕不應(yīng)該把國企改革的方向簡單理解為私有化了之，認(rèn)為私有化就是改革終點。我們必須要有足夠的理論自信和制度自信，立足于我國國情和改革發(fā)展的階段需要來看待國有企業(yè)，國有企業(yè)的發(fā)展壯大對于體現(xiàn)社會主義的本質(zhì)要求、促進經(jīng)濟發(fā)展、維護社會穩(wěn)定具有重大意義。然而，《指導(dǎo)意見》只對國有企業(yè)做了商業(yè)類企業(yè)和公益類企業(yè)這兩類簡單區(qū)分，筆者認(rèn)為這種兩分法并不具有具體的可執(zhí)行性，應(yīng)該做更細(xì)化的功能類別界定和分類改革指導(dǎo)?；谡苤频囊暯?，筆者將對國有企業(yè)分類改革做出一番探索。

二、基于管制經(jīng)濟學(xué)的分析框架

（一）政府管制和管制經(jīng)濟學(xué)的緣起。

對特定產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域?qū)嵭姓苤?，在很多國家具有悠久的歷史，早期的政府管制是較低層次的，但由于以下一些原因，政府管制變得更具有普遍性和合理性，政府管制力量開始向縱深發(fā)展：從資本主義發(fā)展的階段特征看,資本主義先后經(jīng)歷了自由競爭資本主義階段和私人壟斷資本主義階段，以及由其演化而來的國家壟斷資本主義階段以后,現(xiàn)在正向金融壟斷資本主義階段演進，國家政權(quán)和壟斷勢力對經(jīng)濟運行的滲透變得越來越普遍；[3](p1)從經(jīng)濟學(xué)學(xué)理看，所謂的完全自由競爭市場只是一個完美理論假設(shè)，現(xiàn)實經(jīng)濟中大多是壟斷競爭市場。而且放任的自由市場存在著“市場失靈”、“信息不對稱”和“外部不經(jīng)濟”等諸多嚴(yán)重缺陷，自經(jīng)濟學(xué)界的“凱恩斯革命”以來，政府充當(dāng)“守夜人”的思想逐漸被政府干預(yù)經(jīng)濟的思想所替代；從經(jīng)濟實踐看，周期性經(jīng)濟危機的出現(xiàn)以及其產(chǎn)生的巨大破壞性，要求政府加強經(jīng)濟管制，熨平宏觀經(jīng)濟的周期性波動。此外，在全球一體化時代，后發(fā)國家在參與國際競爭中要維護國家主權(quán)安全和經(jīng)濟社會穩(wěn)定，實現(xiàn)工業(yè)趕超和技術(shù)突破，也呼喚著“有為政府”的出現(xiàn)。正是基于內(nèi)部外的現(xiàn)實約束和實踐需要，政府加強了對市場活動和社會行為的管制，全面而深度地介入到經(jīng)濟社會的運行中去，管制國家的興起已是一個全球性現(xiàn)象。自上世紀(jì)70年代起，一些發(fā)達國家的經(jīng)濟學(xué)者開始將政府管制作為特定的研究對象，基于經(jīng)濟學(xué)的視角和方法來分析，總結(jié)諸多歷史研究成果并將其系統(tǒng)化，從而奠定了管制經(jīng)濟學(xué)的學(xué)科基礎(chǔ)。這門學(xué)科的內(nèi)在追求是，主張政府對經(jīng)濟社會生活的介入，彌補市場的內(nèi)在缺陷，同時要理清政府和市場的邊界，探索權(quán)責(zé)明確激勵相容的政府管制體系。盡管在過去一段時間，受新自由主義思潮的影響，在全球范圍內(nèi)形成了“放松管制”的取向，但隨著經(jīng)濟實踐的深入發(fā)展，放松管制已經(jīng)被重新管制的呼聲所取代，社會性管制的地位反而得到了進一步強化。[4](p100)筆者以為，要構(gòu)建中國特色社會主義政治經(jīng)濟學(xué)體系，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，吸收借鑒管制經(jīng)濟學(xué)的相關(guān)理論思想，是非常有必要的。

（二）政府管制和行政壟斷。

在我國，政府的職能被界定為經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)。對這些職能的良好履行，規(guī)定著我國政府必然是“有為政府”，加強和完善政府管制也是應(yīng)有之義。在管制經(jīng)濟學(xué)理論體系中，通常將政府管制劃分為經(jīng)濟性管制、社會性管制和反壟斷管制。經(jīng)濟性管制著眼于具體的產(chǎn)業(yè)，主要關(guān)注特定產(chǎn)業(yè)的市場準(zhǔn)入、價格、投資等管制內(nèi)容，是一種縱向管制，可以視做是產(chǎn)業(yè)組織理論的外延。社會性管制的研究對象不是特定產(chǎn)業(yè)，而是為了實現(xiàn)一定的社會目標(biāo)，進行跨產(chǎn)業(yè)、全方位的管制，主要包括對涉及環(huán)境污染、產(chǎn)品質(zhì)量、公共安全、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的管制，屬于橫向管制。而反壟斷管制主要針對的是競爭性領(lǐng)域中具有市場壟斷勢力的壟斷企業(yè)及其壟斷行為，也就是所謂的純經(jīng)濟性壟斷行為。[5](p7-10)需要指出的是，這三大管制內(nèi)容并不是完全獨立的，而是相互補充甚至有所交叉的。行政監(jiān)管與反壟斷是政府基于不同的政策目標(biāo)而對一般壟斷行業(yè)進行的外部干預(yù)，往往表現(xiàn)為互動演進的過程。梳理反壟斷的法律史，我們可以看到，“壟斷行業(yè)的行政監(jiān)管與反壟斷規(guī)制大致經(jīng)歷了自由競爭下的反壟斷規(guī)制、初期監(jiān)管與反壟斷的融合、嚴(yán)格監(jiān)管下反壟斷的弱化乃至退出、放松監(jiān)管下反壟斷法的再引入的演進歷程[6](p124)?！倍?jīng)濟性管制和社會性管制之間則存在著重疊部分，在現(xiàn)實的政府管制實踐中，往往會同時涉及到這幾大內(nèi)容。

傳統(tǒng)的壟斷理論認(rèn)為，壟斷類型主要分為自然壟斷、經(jīng)濟性壟斷和行政壟斷。而張超、李超（2016）通過對壟斷這種經(jīng)濟現(xiàn)象的學(xué)理和案例分析，認(rèn)為根本不存在“自然壟斷”這種壟斷類型。所謂的自然壟斷只是基于規(guī)模經(jīng)濟的一種特征表述，在一些所謂的自然壟斷行業(yè)中，如電力、天然氣、郵政等，正是依靠政府的行政保護才形成了壟斷壁壘，并不是因為規(guī)模經(jīng)濟的原因?qū)е律a(chǎn)成本優(yōu)勢，從而淘汰掉其他的競爭對手，形成壟斷局面。電信、電力、鐵路等大多數(shù)公用事業(yè)的壟斷其實本質(zhì)都屬于行政壟斷。壟斷的類型主要應(yīng)分為天生壟斷、行政壟斷、專利壟斷。并且，在這三種不同成因的壟斷中，只有行政壟斷才能產(chǎn)生真正的行業(yè)壟斷，因為它的租值消散最為厲害。[7](p55-57)筆者基本認(rèn)同這個判斷，歷史已經(jīng)清楚地表明，完全而充分的自由競爭市場是不存在的，放任的自由市場必然會走向壟斷。而所謂的自然壟斷只是表示了一種產(chǎn)業(yè)特征和發(fā)展趨勢，即由于資本集中度高和成本弱增性，在自由市場下其更容易實現(xiàn)壟斷經(jīng)營。自然壟斷并不是產(chǎn)生壟斷的根本成因，也不是實行壟斷的充分理由，因為自然壟斷產(chǎn)業(yè)一般都涉及到公共服務(wù)，這兩種屬性疊加，造成了壟斷的合理性。由于特殊的國情以及經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌，我國現(xiàn)存的壟斷性國企本質(zhì)上都屬于行政壟斷，在這些行政壟斷企業(yè)中也包含著所謂自然壟斷產(chǎn)業(yè)。而行政壟斷（國營）應(yīng)屬于經(jīng)濟性管制的范疇，行政壟斷（國營）是所有經(jīng)濟性管制手段中力度最強的一種方式，因為這事實上意味著壟斷主體和管制主體的一致性，也就是說，行政壟斷和政府管制在一定層面上其實是一體兩面。

三、國有企業(yè)的類型

對國有企業(yè)進行分類改革，必須具體問題具體分析，按照經(jīng)濟規(guī)律和社會發(fā)展需要進行細(xì)致的分類，不同性質(zhì)的國企要有不同的管制辦法。由于現(xiàn)存的我國國有企業(yè)存在著股權(quán)結(jié)構(gòu)和經(jīng)營業(yè)務(wù)多元化的情況，所以這里主要以主營業(yè)務(wù)為考察對象，按企業(yè)主營業(yè)務(wù)的壟斷屬性劃分，國有企業(yè)可以劃分為壟斷性國企和競爭性國企。在壟斷性國企中，按經(jīng)濟社會功能定位來劃分，大致可分為特種經(jīng)營類、公共服務(wù)類、戰(zhàn)略發(fā)展類、政策配套類、社會引導(dǎo)類。而競爭性國企則可以歸于一般盈利類。需要說明的是，由于我國的一些大型國企混業(yè)經(jīng)營，業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)趨向多元化，并且一些經(jīng)營業(yè)務(wù)的功能定位具有多面性，需要結(jié)合功能定位準(zhǔn)確界定。

表1 國有企業(yè)功能定位及分類

第一種是特種經(jīng)營類，即國營的特殊種類行業(yè)，典型如軍工、核工業(yè)和航天等相關(guān)部門企業(yè)。這些企業(yè)由于其經(jīng)營業(yè)務(wù)和產(chǎn)業(yè)組織具有特殊性，往往關(guān)涉到國家社會的整體安全與穩(wěn)定，所以常常被授權(quán)特許經(jīng)營，表現(xiàn)出很強的行政壟斷性。并且由于整體性，甚至要由中央政府層面直接進行統(tǒng)籌和監(jiān)管，這類企業(yè)承擔(dān)著特殊的國家使命和職能，更加關(guān)注工作效率和長期社會效應(yīng)問題，而弱化對短期利潤問題的強調(diào)。

第二種是公共服務(wù)類，即一些具有公共性的國營單位，典型如鐵路、電力、水力、電信等傳統(tǒng)的所謂自然壟斷行業(yè)。一方面，這些方面的企業(yè)投資需要有大量的資本和資源投入，這客觀決定了其必然具有進入壁壘，并且這些相關(guān)投資具有成本弱增性和規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，由少數(shù)企業(yè)供給產(chǎn)品能節(jié)省成本減少浪費。另一方面，這類企業(yè)提供的產(chǎn)品和服務(wù)一般都是大區(qū)域范圍內(nèi)的，對人民的基本生產(chǎn)生活具有重要影響，表現(xiàn)出較強的公共服務(wù)屬性。

第三種是戰(zhàn)略保障類，典型如鋼鐵、石化、能源、金屬等類型的企業(yè)。在我國計劃經(jīng)濟時期，基于后發(fā)國家工業(yè)趕超的需要，國家執(zhí)行的趕超計劃要求優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)。在這種統(tǒng)制經(jīng)濟體制下，國家將主要的資金和資源向重工業(yè)領(lǐng)域傾斜，甚至通過補貼的方式來壓低其他行業(yè)的服務(wù)價格，為重工業(yè)的趕超式發(fā)展提供優(yōu)越條件。[8](p38)從而迅速建立起相對獨立而完備的工業(yè)體系，這些企業(yè)對實現(xiàn)社會主義工業(yè)化和保障國家戰(zhàn)略實施具有重大意義。其主要功能是保障經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型和發(fā)展的需要。

第四種是政策配套類，典型如大型金融企業(yè)（廣義的大金融），還包括一些地方性投融資平臺等。一方面，由于這些領(lǐng)域存在嚴(yán)重信息不對稱，且其運行存在很強外部性。如大型金融企業(yè)一旦大范圍破產(chǎn)，很容易誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險甚至經(jīng)濟危機。我國對金融業(yè)一直以來都實施全方位的政府管制。另一方面，由于金融行業(yè)在現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展中的特殊地位，這類國有企業(yè)名義上是企業(yè)，但實際上還承擔(dān)著配套國家宏觀經(jīng)濟政策、保障投融資體系穩(wěn)定的使命。

第五種是社會引導(dǎo)類，典型如醫(yī)藥、農(nóng)林、煙草、新聞出版等相關(guān)行業(yè)企業(yè)，即基于社會目標(biāo)的經(jīng)濟性管制企業(yè)。這些相關(guān)領(lǐng)域也具有較強的外部性和信息不對稱問題，為了提高資源配置效率，解決負(fù)外部性問題，實現(xiàn)醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護和公共健康等等社會目標(biāo)，需要政府的介入的干預(yù)。而新聞出版等領(lǐng)域，具有很強的社會意識和社會規(guī)范在里面，出于國家管控輿論和輿論導(dǎo)向的考量，政府對之也有較強的管制?？傊?，這些管制領(lǐng)域都主要是為了實現(xiàn)整體福利最大化和社會秩序規(guī)范化。

第六種是一般盈利類，現(xiàn)存的大部分國有企業(yè)都已建立了現(xiàn)代企業(yè)制度，屬于市場中的競爭領(lǐng)域企業(yè)，是市場主體，并不具有明顯的壟斷特征。這類企業(yè)大多具有歷史沿襲下來的國有出資背景，后來隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展以及放松管制的要求，逐步改制為市場經(jīng)濟的重要組成部分，盡管其具有“國資”背景，但與其他企業(yè)相比，理論上是不存在任何特權(quán)的，與其他所有制企業(yè)處于平等競爭的地位。而由于這些企業(yè)的國有背景，其往往還承擔(dān)著特別的企業(yè)社會責(zé)任。

四、國有企業(yè)的分類改革思路

我國壟斷性國企的壟斷壁壘主要來自于政府管制，所以壟斷性國企的改革必然會牽涉到政府管制的改革，甚至可以說，改革的核心就在于政府管制改革。而競爭性國企雖然并不具有壟斷性，但事實上仍存在著濫用市場勢力的行為，由于國有資本監(jiān)管體系和制度不健全，這部分國有企業(yè)依然存在著諸多問題需要解決。堅持分類改革的思路，承接世界范圍內(nèi)放松行政壟斷、強化社會性管制和反壟斷管制的大趨勢，以解決國有企業(yè)在供給、效率等方面存在的諸多問題，提高政府管制能力和水平，理清政企關(guān)系，權(quán)責(zé)關(guān)系和分配關(guān)系，實現(xiàn)激勵相容，應(yīng)是改革的大方向。

（一）特種經(jīng)營類的改革思路。

這些特種企業(yè)，如國防軍工、核能、航天等企業(yè)，還有其他承擔(dān)重大專項任務(wù)的企業(yè)，由于涉及到國家安全和機密，保持其核心業(yè)務(wù)的專營壟斷性依然是必要的，甚至要求國有全資。同時還可以引入不同的國有資本，實現(xiàn)國有股權(quán)多元化。另外要注意區(qū)分特殊業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)，實現(xiàn)業(yè)務(wù)分離、獨立運營、獨立核算、分開考核。在非核心業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，很多都是具有競爭性或潛在競爭性的市場，因此應(yīng)弱化行政壟斷，放松進入管制，并適當(dāng)?shù)匾M民營資本，更好地實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)社會化發(fā)展和軍民融合。與此同時，在繼續(xù)保持特許專營壟斷的前提下，要實現(xiàn)政企分開權(quán)責(zé)明晰，改變過去那種通過“控制和命令”來減少非效率的方式，積極探索通過激勵措施來減少非效率的激勵性管制方式。政府賦予這些企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)的同時，也意味著政府必須要承擔(dān)起專門的管制職責(zé)，由于這些相關(guān)業(yè)務(wù)具有特殊性機密性，應(yīng)配套加強社會性管制，例如制定專項法律法規(guī)，同時保證一般的社會性管制法律法規(guī)的適用性。進一步探索完善企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和國家監(jiān)管體系，從而更好地實現(xiàn)這些特種企業(yè)的發(fā)展。而考核方面，則應(yīng)該重點側(cè)重考核其服務(wù)國家戰(zhàn)略、保障國家安全和完成特殊任務(wù)的情況，而不是經(jīng)營業(yè)績指標(biāo)或?qū)崿F(xiàn)利潤的多少。

（二）公共服務(wù)類的改革思路。

前文已指出，自然壟斷并不是產(chǎn)生壟斷的根本成因，也不是實行壟斷的充分理由。實行壟斷的主要理由應(yīng)在于其經(jīng)營業(yè)務(wù)具有公共服務(wù)的屬性?，F(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)表明，自然壟斷行業(yè)并不是一成不變的。由于科學(xué)技術(shù)的突飛猛進以及我國工業(yè)化水平的迅速提高，很多傳統(tǒng)自然壟斷產(chǎn)業(yè)或其中的某些環(huán)節(jié)已經(jīng)失去了自然壟斷的特點，形成了新企業(yè)進入和進行市場競爭所需要的技術(shù)基礎(chǔ)，顯示出潛在競爭的空間。整個自然壟斷產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈體系也存在非壟斷業(yè)務(wù)，而非壟斷業(yè)務(wù)不存在成本弱增性，因此可以放松或解除管制，進行市場化競爭。例如，世界上很多國家對電力生產(chǎn)的不同環(huán)節(jié)進行板塊劃分，將具備自然壟斷屬性的輸電、配電環(huán)節(jié)和帶有競爭屬性的發(fā)電、售電環(huán)節(jié)相剝離，對垂直一體化組織結(jié)構(gòu)進行分解式改革。筆者認(rèn)為，這些行業(yè)過去都屬于強經(jīng)濟性管制的領(lǐng)域，應(yīng)堅持放松管制的取向。要科學(xué)地界定自然壟斷業(yè)務(wù)和非自然壟斷業(yè)務(wù)的邊界，自然壟斷業(yè)務(wù)的成本弱增性以及公共服務(wù)屬性決定了在該業(yè)務(wù)范圍里適度壟斷經(jīng)營具有一定合理性。放開非自然壟斷業(yè)務(wù)，弱化進入管制，引入民營資本。當(dāng)下自然壟斷型企業(yè)的經(jīng)營模式中，自然壟斷和非自然壟斷業(yè)務(wù)仍被綁定在一起，長期的大一統(tǒng)壟斷局面導(dǎo)致這類企業(yè)普遍存在運營效率低、服務(wù)質(zhì)量差、收費高的問題。因此，我們有必要從改變壟斷現(xiàn)狀入手，適度引入競爭機制。重點實行政企分開、政資分開、網(wǎng)運分開、配套監(jiān)管的改革。減弱行政壟斷，而代之以激勵型管制，可以積極探索跟企業(yè)簽訂激勵合同、特許投標(biāo)競爭、區(qū)域間競爭和價格上限管制等多種方式的激勵手段。此外，還可以積極探索BOT和PPP等多種形式的運營維護模式，實現(xiàn)社會公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給的路徑創(chuàng)新。并且由于這些企業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)具有較強的公共服務(wù)性，在放松經(jīng)濟性管制的同時，有必要加強社會性管制，嚴(yán)格執(zhí)法檢查。在企業(yè)考核部分，可以引入社會評價機制。

（三）戰(zhàn)略保障類的改革思路。

這些企業(yè)的壟斷形成具有鮮明的行政色彩，它們?yōu)槲覈杆賹崿F(xiàn)社會主義工業(yè)化作出了重大貢獻，是現(xiàn)代工業(yè)體系的骨骼部分。由于我國工業(yè)化進程的持續(xù)向前，這些傳統(tǒng)的戰(zhàn)略保障類重型企業(yè)已不再具有發(fā)展緊迫性，其相對地位有所下降。這些行業(yè)也和其他壟斷行業(yè)一樣，基本上是由國有企業(yè)主導(dǎo)經(jīng)營，國有資本占有絕對壟斷地位，表現(xiàn)出寡頭壟斷的狀況。然而隨著改革的深入，這類行業(yè)的壟斷問題也日益凸顯。受傳統(tǒng)思維和封閉產(chǎn)業(yè)體系的影響，相關(guān)企業(yè)的市場競爭意識淡薄，無法適應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的需要。對這些企業(yè)進行調(diào)整和重塑顯得十分必要。筆者認(rèn)為，這類企業(yè)的改革方向也應(yīng)該是放松管制，政府應(yīng)減少行政壟斷，加強反壟斷管制。由于這些企業(yè)的資本和資源集中度高，客觀上已經(jīng)形成了較大的進入壁壘。出于配合經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和發(fā)展的需要，保持國有資本的相對控股和主導(dǎo)地位就可以了。這些相關(guān)領(lǐng)域已經(jīng)具備了進行市場競爭的基礎(chǔ)，應(yīng)該漸進性地允許民營資本進入這類行業(yè)，通過競爭機制來實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化。逐步全面放開如市場進入、產(chǎn)品與價格等方面的管制，讓市場來自發(fā)調(diào)節(jié)這一行業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)市場化經(jīng)營和市場化定價。可以嘗試推動這些企業(yè)的混合所有制改革，實現(xiàn)股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化，鼓勵非國有資本參與經(jīng)營。另外，由于這些重型資源型企業(yè)會產(chǎn)生環(huán)保等諸多外部性問題，因此加強社會性管制也是應(yīng)有之義。而建立現(xiàn)代企業(yè)制度，完善公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，則是實現(xiàn)這些企業(yè)的良性發(fā)展的內(nèi)在要求。

（四）政策配套類的改革思路。

我國的金融業(yè)（廣義）具有很濃厚的行政管制色彩，在近幾十年的市場化貨幣化進程中，以國有銀行為主導(dǎo)的金融體系以及政府信用體系在其中作用重大。近些年關(guān)于金融業(yè)獲取壟斷暴利的討論，引發(fā)了社會的廣泛關(guān)注，產(chǎn)生了諸多要求改革的社會呼聲。一方面，由于金融業(yè)存在嚴(yán)重的信息不對稱，再加上金融服務(wù)業(yè)在現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展中的特殊地位，整個金融系統(tǒng)具有極大的外部性和脆弱性。另一方面，我國政府主導(dǎo)的每一項方針政策和戰(zhàn)略目標(biāo)的落實，幾乎都需要財政金融手段的配合才能實現(xiàn)。因此，對金融業(yè)進行適當(dāng)?shù)墓苤埔廊挥斜匾蛘哒f，金融領(lǐng)域的行政壟斷具有一定的合理性和正當(dāng)性。然而，金融業(yè)需要政府管制并不意味著就完全排斥市場競爭機制。盡管我國已經(jīng)適度地放松了進入管制和價格管制，但目前整個金融業(yè)基本依然是大型國有企業(yè)壟斷經(jīng)營，國有資本處于絕對控股的地位。筆者認(rèn)為，仍然可以堅持適當(dāng)放松管制的改革取向。首先，在保持支配地位的前提下，應(yīng)允許民間資本進入金融行業(yè)，積極推動普惠金融的發(fā)展，在適度范圍內(nèi)鼓勵民間資本投資和入股銀行、保險公司和證券公司等，疏通社會投融資渠道，提高資金配置效率；其次，利率和匯率是現(xiàn)代金融市場里兩個極為關(guān)鍵的參數(shù)，直接影響著相關(guān)產(chǎn)品市場定價，要加快利率市場化和匯率市場化的改革步伐，這是建立成熟資本市場的關(guān)鍵一步；打破剛性兌付和市場一致性預(yù)期，逐步建立金融企業(yè)破產(chǎn)清算制度，真正發(fā)揮市場進入和退出機制，需要建立和完善如存款保險制度等配套制度。[9](p62)另外，由于金融業(yè)有著很強的外部性問題，放松經(jīng)濟性管制的同時，加強社會性管制顯得十分必要，尤其表現(xiàn)在要制訂嚴(yán)格的資格審查和行業(yè)規(guī)范制度，還可制訂專項金融監(jiān)管法案，并且將分業(yè)監(jiān)管和混合監(jiān)管相結(jié)合。

（五）社會引導(dǎo)類的改革思路。

由于這些企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍具有很強的社會性和公共性，關(guān)乎到大眾的整體福利和社會的穩(wěn)定發(fā)展，因此，基于一定的社會福利與社會和諧的目標(biāo)，進行適度的管制是必須的。例如，涉及到農(nóng)林資源和農(nóng)林市場時，要依靠政府的管制才能減弱信息不對稱和負(fù)外部性帶來的問題。而政府為了加強社會輿論引導(dǎo)和管控，對新聞出版、廣播電視等行業(yè)也實施較強的政府管制。國有資本在相關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域中占據(jù)絕對強勢地位，典型如廣電傳媒業(yè)，基本上是由國有企業(yè)獨家壟斷。但由于這些領(lǐng)域業(yè)務(wù)單一和相對封閉的管制模式，導(dǎo)致一些企業(yè)競爭意識淡薄，運營成本高昂、內(nèi)部治理混亂、競爭能力低下，嚴(yán)重窒息了其創(chuàng)新創(chuàng)造活力。因此，對這些行業(yè)的改革顯得比較緊迫。筆者認(rèn)為，這類行業(yè)的改革取向也應(yīng)該是放松管制。改革的方向應(yīng)該是，適當(dāng)放松經(jīng)濟性管制，而加強社會性管制和反壟斷管制。政府應(yīng)主要負(fù)責(zé)相關(guān)公共資源和公共設(shè)施的配套建設(shè)和監(jiān)督使用，破除不必要的行政壟斷，加強反壟斷調(diào)查和反壟斷法的適用性。建立健全公司制法人治理結(jié)構(gòu)，在保持國有經(jīng)濟控制力、影響力的前提下，放松進入管制和價格管制，允許民間資本進入這類行業(yè)，引入多元化的股權(quán)結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)和建立一個健康有序的交易市場，積極調(diào)動各方面的積極性和創(chuàng)造性，提高資源配置效率。對這類企業(yè)進行管制的立足點主要是基于社會目標(biāo)，還需要配套完善針對性的法律法規(guī)，用具有合法正當(dāng)性的法律法規(guī)來代替邊界模糊的強行政管制，即通過社會法案來加強環(huán)境管制、質(zhì)量管制、安全管制、風(fēng)險管制等，促進社會目標(biāo)的實現(xiàn)。在考核方面，應(yīng)側(cè)重成本控制、服務(wù)質(zhì)量和社會效益等方面。

（六）一般盈利類的改革思路。

對于一般盈利企業(yè)，它按照市場機制運行，是與其他所有制企業(yè)完全平等的市場參與主體，不應(yīng)該有任何特權(quán)。所以改革的方向應(yīng)是堅定不移地推行反壟斷管制，破除濫用市場壟斷勢力和壟斷尋租的行為，實現(xiàn)獨立經(jīng)營，優(yōu)勝劣汰，有序進退。一些已經(jīng)改制轉(zhuǎn)型的競爭性國有企業(yè)已經(jīng)具備了較強的市場競爭能力，例如私人企業(yè)的技術(shù)積累和企業(yè)文化凝聚力遠(yuǎn)差于國有企業(yè)。由于因襲著一些計劃經(jīng)濟傳統(tǒng)，有些國企類似于準(zhǔn)共同體企業(yè)，企業(yè)的員工對企業(yè)擁有身份性權(quán)利，一個員工不僅僅是企業(yè)雇傭者，還在事實上加入了一個共同體組織。這些國企具有鮮明特征：準(zhǔn)共同體性、長期效率、對政府有特殊義務(wù)但又不等于是國有財產(chǎn)權(quán)利的要求。對這類企業(yè)的發(fā)展而言，應(yīng)該充分利用既有的制度資源和文化資源建設(shè)法人實體，這類國有企業(yè)可以概念化為“國民附庸法人”，該法人對政府承擔(dān)更多的義務(wù)，是對公共財政的義務(wù)，但不是對出資人和股東的義務(wù)。這種企業(yè)不像典型的股份有限公司，部分類似于醫(yī)院、大學(xué)等法人，但政府對它是有特權(quán)的。在稅收之外，這些企業(yè)的利潤，按一定的比例上交給政府財政。這類國有企業(yè)的發(fā)展，使得勞動要素在國民收入中取得了更大的比重，減少勞動異化現(xiàn)象，利于擴大內(nèi)需。此外，應(yīng)該探索建立一套完善而高效的，具有中國特色的國有企業(yè)內(nèi)部治理機制。發(fā)揮黨組織、工會、職代會的作用，相互配合進行公司內(nèi)部治理，黨組織發(fā)揮政治核心作用，職工代表大會和工會可以成為企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的重要組成部分。考慮到企業(yè)治理結(jié)構(gòu)中的連續(xù)性和體制協(xié)調(diào)問題，黨組決策和黨管干部，可以看作是企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)運轉(zhuǎn)的一種有效程序，國有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)特征和正在興起的利益相關(guān)者公司法有些相近的取向。采取商業(yè)化市場化的手段和機制，來實現(xiàn)這些國有企業(yè)的保值增值，并且可以積極地推動混合所有制改革，引入民營資本，實現(xiàn)國有資本放大功能，激發(fā)市場活力。同時，也要同步加強社會性管制，嚴(yán)格進行外部監(jiān)管和執(zhí)法檢查，國有盈利性企業(yè)應(yīng)該承擔(dān)起更大的企業(yè)社會責(zé)任，形成良好的社會示范效應(yīng)。企業(yè)考核則主要應(yīng)關(guān)注經(jīng)營業(yè)績、保值增值和市場競爭能力。

五、結(jié)語

不能將國有企業(yè)與掠奪“壟斷租金”（如地租、資源租等）直接等同。在民營企業(yè)中，也有專門掠奪“壟斷租金”的企業(yè)，典型如房地產(chǎn)企業(yè)，他們的利潤主要來自級差地租，即城市化過程中中心區(qū)域的土地增值收益。很多人只是抽象地反對國有企業(yè)，而不反對民營企業(yè)對“租金”的攫取，這是不應(yīng)該的。實際上應(yīng)該反對的不是國有或者民有的問題，而是對各種壟斷租金的掠奪。一個企業(yè)名義上是國有，可以是壟斷經(jīng)營和官僚經(jīng)營，企業(yè)收益為少數(shù)人獨有，但也可以是獨立經(jīng)營，靠市場競爭運行，實現(xiàn)收益社會成員共享。作為私有企業(yè)，可以私有私享，但也可以實現(xiàn)社會共享，或者實現(xiàn)相當(dāng)范圍內(nèi)的集體共享。簡單概括為一句話就是，不求所有，但求所享。因此，政府管制改革的關(guān)鍵是要盡量減少國企對各種“租金”的掠取和實現(xiàn)壟斷租金的歸公，爭取達到共有共享。筆者認(rèn)為，在經(jīng)濟改革過程中存在著一種錯誤的機械思維方式，即由純粹經(jīng)濟學(xué)理論出發(fā)而得出一些普遍性的實踐主張，比如說對于小崗模式的無限推廣。很多經(jīng)濟學(xué)者一直將激勵問題當(dāng)成經(jīng)濟改革的核心，并且認(rèn)為完全私有化才是最具有激勵性的，這是缺乏理論信服力的。市場主要解決的是信息問題，其要義是通過競爭機制和價格機制，來實現(xiàn)分散決策和優(yōu)化資源配置，而不是讓每一個人的付出都跟他的直接物質(zhì)報酬完全掛起鉤來。談到激勵問題，則是需要物質(zhì)、倫理、心理等多種機制聯(lián)合解決的問題。

我國的國有企業(yè)改革問題是伴隨著經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌而來的，應(yīng)該看到，國有經(jīng)濟在我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展中具有舉足輕重的地位，掌握著國民經(jīng)濟的命脈，對維護國家穩(wěn)定與發(fā)展具有重大作用。盡管其他國家國有企業(yè)改革的一些經(jīng)驗和教訓(xùn)值得我們學(xué)習(xí)借鑒，但也要認(rèn)識到，我國的國有企業(yè)規(guī)模和布局都是世界上其他國家不曾有過的，并沒有現(xiàn)成的成功改革方案可以照搬照抄。對于我國的國有企業(yè)改革，必須堅持統(tǒng)籌考慮和分類改革的思路，并且需要多學(xué)科的參與，改革和完善政府管制方式。另外還要指出，國有企業(yè)已經(jīng)經(jīng)過了多個階段的體制改革和經(jīng)營形態(tài)演化，其存在和發(fā)展具有明顯的階段性特征。因此，國有企業(yè)的分類也要適時動態(tài)地調(diào)整劃分標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整國有企業(yè)的戰(zhàn)略布局和結(jié)構(gòu)。探索國有企業(yè)的長效管制機制，不斷激發(fā)國有企業(yè)的活力和創(chuàng)造力，從而使得國有企業(yè)真正成為中國特色社會主義市場經(jīng)濟的中堅力量，為實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化作出更大的貢獻。

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責(zé)任編輯郁之行

F276.1

A

1003-8477（2016）04-0064-07

潘勝文（1969-），男，華中師范大學(xué)經(jīng)濟與工商管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；蔡 超（1993-），男，華中師范大學(xué)經(jīng)濟與工商管理學(xué)院碩士研究生。

國家社會科學(xué)基金重點項目“基于政府管制視角的壟斷行業(yè)性質(zhì)及分類改革探索”（14AJL005）的階段性成果。