【摘 要】 行政裁判所制度是英國行政領(lǐng)域中很有特色的制度。與行政訴訟相比,行政裁判所制度擁有其自身的優(yōu)勢。英國裁判所制度對我國行政復(fù)議制度的改革有一定的借鑒價值,行政復(fù)議法律制度修改需要適應(yīng)我國社會、經(jīng)濟快速發(fā)展變化的需求,發(fā)揮行政復(fù)議制度優(yōu)勢,保障行政復(fù)議組織獨立性和裁決公正性,我國行政復(fù)議的程序也應(yīng)當吸取英國行政裁判所制度發(fā)展過程中的經(jīng)驗教訓(xùn)。
【關(guān)鍵詞】 行政裁判所 行政復(fù)議 行政復(fù)議委員會
《英國行政法》是王名揚教授著名的“行政法三部曲”之一,也是王名揚教授一生最重要的著作之一。書中第九章主要介紹了英國行政裁判所的含義、設(shè)立理由、發(fā)展、分類、組織、程序,以及行政裁判所委員會、上訴權(quán),并闡述了行政裁判所的缺點與改革意見。我國目前沒有嚴格意義上的行政裁判所,與之最相近的是我國行政復(fù)議制度。筆者在讀過本章后,對我國的行政復(fù)議制度改革有一點思考,并又搜集了一些其他近幾年英國行政裁判所發(fā)展的資料及學(xué)者評述,認為我國行政復(fù)議制度的改革可以借鑒英國行政裁判所的經(jīng)驗,從而能夠為我國行政復(fù)議制度的改進提供有效、便捷的途徑。
一、改革需適應(yīng)社會需求
行政裁判所是通過不斷地改革來適用英國社會對行政爭議的解決機制的需要。如今,行政裁判所已被定性為英國司法系統(tǒng)的重要組成部分。根據(jù)《英國行政法》書中介紹,英國行政裁判所的發(fā)展變化主要分為四個階段,第一階段是最早的行政裁判所的出現(xiàn),數(shù)量少且最初的行政裁判所和行政執(zhí)行由同一機構(gòu)擔(dān)任;第二階段是第一次世界大戰(zhàn)后,政府對社會經(jīng)濟生活的干預(yù)加強,行政裁判所的數(shù)量增加,并且被普遍認為侵犯了普通法院的權(quán)力,需要有特殊理由時可設(shè)立,且必須符合自然公正原則、采取保障措施,防止行政機關(guān)專橫;第三階段是第二次世界大戰(zhàn)后行政裁判所的數(shù)量大量出現(xiàn),輿論界對普通法院的保守傾向持批判態(tài)度,出現(xiàn)行政裁判所熱現(xiàn)象;第四階段是英國政府于1958年制定行政裁判所和調(diào)查法,這是英國行政裁判所發(fā)展史上的一個里程碑,此后英國的行政裁判所普遍得到改進,其權(quán)力也普遍得到認可。除書中介紹的英國行政裁判所發(fā)展的這四個階段外,在2007年,英國制定了《裁判所、法院與執(zhí)行法》,是繼1958年頒布《裁判所與調(diào)查法》之后,對裁判所體系進行了有史以來最大幅度的調(diào)整,對行政裁判所的性質(zhì)定位、組成結(jié)構(gòu)、程序規(guī)則、裁決、上訴機制、裁決的監(jiān)督和救濟等都作了重大調(diào)整。在憲政改革的大背景下,本次改革重在簡化裁判所體制,建立體系統(tǒng)一、完全司法化的裁判所。
從以上發(fā)展階段,可以看出其行政裁判所是隨英國政治、社會、經(jīng)濟、行政相對人需求以及社會輿論影響而不斷地變化,這種不斷地調(diào)整反映社會行政爭議解決機制的變化,行政裁判所經(jīng)歷不同的階段是社會變化和需求的縮影。行政裁判所能夠及時地調(diào)整自己定位、職責(zé)范圍以適應(yīng)社會針對行政復(fù)議制度的需求。僅從行政裁判所性質(zhì)和定位就可看出,從最初行政機構(gòu),到具有司法性質(zhì)機構(gòu),到現(xiàn)在成為司法制度的重要部分就是突出實例。
我國行政復(fù)議制度始于上世紀 90年代,到今年已經(jīng)走過了23個年頭。從陸續(xù)制定《行政復(fù)議條例》、《行政復(fù)議法》、《行政復(fù)議法實施條例》,我國已經(jīng)建立行政復(fù)議制度,力圖適應(yīng)中國社會深刻變革及行政相對人尋求解決行政爭議的需要。我國行政復(fù)議制度應(yīng)該是解決行政爭議之主要渠道,但遺憾的是,該制度并沒有達到理想的效果。一方面,針對行政復(fù)議制度在接收和處理行政案件上的極大不足,以及行政復(fù)議機構(gòu)出現(xiàn)的其他弊端,如缺乏獨立性、專業(yè)性, 行政機關(guān)在行使行政職權(quán)過程中侵犯行政相對人合法權(quán)益的事情時有發(fā)生,行政爭議也就在所難免。另一方面,行政復(fù)議制度優(yōu)勢尚未得到有效地發(fā)揮,大量行政爭議游離于行政復(fù)議救濟渠道之外,有些流入行政訴訟,更大數(shù)量的案件進入信訪機構(gòu)。近幾年改革呼聲不絕于耳,行政復(fù)議制度面臨迫切的改革。國內(nèi)以應(yīng)松年教授為首的行政法學(xué)界專家學(xué)者已經(jīng)起草了行政復(fù)議法修稿建議稿;近幾年行政復(fù)議法改革研討會也在積極舉行,都在推動改革。
我國從開始進行的行政復(fù)議委員會試點工作,就是一個循序漸進的好嘗試。為了適應(yīng)中國社會深刻變化的需求,化解社會矛盾,提供及時、有效、便捷的救濟,我國行政復(fù)議制度改革應(yīng)主動適應(yīng)社會需求,與時俱進,才能發(fā)揮行政復(fù)議制度的應(yīng)有作用。
二、改革應(yīng)體現(xiàn)出行政復(fù)議制度的優(yōu)勢
行政裁判所法律制度存在有其合理性,與法院相比,裁判所的主要顯著特點是成員的專業(yè)性和程序的靈活性。行政裁判所是對普通法院的程序進行簡化,這將幫助人們更為方便地了解程序的操作并使之更為高效。同時政府部門工作效率也可以通過把行政爭議案件解決從其職能中分離而得到了提高。其制度優(yōu)勢主要體現(xiàn)在:一是專業(yè)性,法院所享有的是廣義上的一般管轄權(quán),而行政裁判所管轄領(lǐng)域狹窄,專門管轄的優(yōu)勢在于行政裁判所必須擁有專業(yè)性裁判人員或者因有專業(yè)技能而被特別選定,或者因?qū)徖硐嗤讣顾麄兪煜は嚓P(guān)的法律和問題。二是靈活性,法院通常采取繁瑣程序,而行政裁判所是采用更為靈活的方式,具體考慮每個案件的具體情況。行政裁判所決定公正性同樣重要,必須遵循明確的規(guī)則,保持高度的靈活性,以實現(xiàn)個案的正義。
我國行政復(fù)議專業(yè)性不強,存在工作人員人力不足、專業(yè)素質(zhì)不高、工作人員任職資格作出沒有規(guī)定等問題。行政復(fù)議專業(yè)隊伍建設(shè)尤為重要,應(yīng)完善其工作人員的準入、聘任、身份保障、回避、培訓(xùn)等制度,主要包括:一是實行資格管理制度,設(shè)立行政復(fù)議職業(yè)證書制度,也有研究者建議考慮從通過國家司法考試的人員中進行行政復(fù)議工作人員的選拔。除了具有司法考試資格證書外,應(yīng)當具有行政復(fù)議職業(yè)證書,以確保行政復(fù)議人員的法律素質(zhì);二是對于聘任兼職復(fù)議人員應(yīng)當有嚴格限制,被聘人員必須是法律方面的專家或?qū)W者;三行政復(fù)議委員會成員應(yīng)被賦予其特殊的身份保障權(quán),不受其他機關(guān)、社會組織和人員的干涉;四是行政復(fù)議委員會成員與行政復(fù)議事項或有關(guān)當事人有利害關(guān)系,應(yīng)自行回避或經(jīng)當事人申請回避;五是建立工作人員培訓(xùn)制度。同時建立行政復(fù)議簡易程序與一般程序的制度,針對具體行政復(fù)議案件靈活地適用,具體考慮每個案件的具體情況。行政復(fù)議決定的公正性同樣重要,必須遵循明確的規(guī)則,也要保持高度的靈活性,以實現(xiàn)個案的正義。
三、行政復(fù)議機關(guān)要保持獨立性和公正性
行政裁判所獨立性是保障裁決公正性的基礎(chǔ)和前提,獨立性在兩方面:一是行政裁判所獨立,其獨立于行政機關(guān),擺脫政治因素影響,獨立作出裁決。二是成員獨立,其成員因所工作對象不同而存在差別,但是能夠平衡各方面的利益。行政機關(guān)裁決行政、民事糾紛既是司法行為,就需要裁決機構(gòu)具有獨立性,以減少干預(yù),保證裁決的公正。
我國行政復(fù)議制度改革的前提是要解決其行政定位問題,只有定位明確,才能明晰該制度的功能和改革方向。目前有“行政說”“司法說”“準司法說”等?!靶姓f”強調(diào)行政機關(guān)之間的層級監(jiān)督功能,這也是目前我國的官方態(tài)度?!八痉ㄕf”則強調(diào)行政復(fù)議程序的司法化特征?!皽仕痉ㄕf”是前兩種觀點的糅合,在我國有更多的學(xué)者支持此觀點,認為行政復(fù)議應(yīng)該和行政訴訟一樣,成為解決行政糾紛的首要機制。
在我國實踐中,行政機關(guān)雖承擔(dān)了大量司法職能,但基本上沒有獨立性,和一般的行政機關(guān)無區(qū)別。2015年5月1日生效的《行政訴訟法》第26條規(guī)定:“經(jīng)復(fù)議的案件,復(fù)議機關(guān)決定維持原行政行為的,做出原行政行為的行政機關(guān)和復(fù)議機關(guān)是共同被告;復(fù)議機關(guān)改變原行政行為的,復(fù)議機關(guān)是被告?!边@說明我國立法者仍強調(diào)行政復(fù)議機關(guān)的層級監(jiān)督功能,仍允許其作為被告,而未將其視為司法主體。這就很難保障其裁決的公正性,也是目前制約行政裁決制度健康發(fā)展的關(guān)鍵因素。行政復(fù)議機關(guān)以及機構(gòu)獨立性不強,缺少公正性是重要的原因之一。
為了保障我國行政復(fù)議組織的獨立性和裁決公正性,張勝利認為,建立隸屬于人大的、二級審理的、行政復(fù)議委員會勢在必行,主要理由:一是我國行政復(fù)議制度的優(yōu)勢之所以沒有充分地發(fā)揮,主要原因之一是現(xiàn)行行政復(fù)議制度是通過行政系統(tǒng)內(nèi)部機制解決糾紛,缺少公正性和獨立性,相對人容易產(chǎn)生合理懷疑,而采取行政復(fù)議委員會模式可以改變了行政隸屬關(guān)系,行政復(fù)議委員會是應(yīng)隸屬人大以及對人大負責(zé),脫離行政系統(tǒng),既可以提高行政復(fù)議委員會的法律地位和權(quán)威性,又有利于保護相對人的合法權(quán)益以及監(jiān)督行政機關(guān),避免產(chǎn)生合理的懷疑;二是二級審理制度,既可以減輕法院行政案件數(shù)量,更大程度地保障行政復(fù)議決定的公正性,同時也體現(xiàn)司法最終解決原則,法院仍然可以采取司法審查方式審查行政復(fù)議決定。行政復(fù)議委員會的合法性、權(quán)威性、公正性、專業(yè)性和效率性,是這項改革的最終目的,為了達到這個目的,行政復(fù)議委員會在其組織形式、運行機制上的科學(xué)性,則又是最為基礎(chǔ)的保證。但是,目前完要建立完全獨立的行政復(fù)議委員會可以說是法律依據(jù)不足,政策支持有余。對行政復(fù)議委員會的性質(zhì)、法律地位、功能定位等基礎(chǔ)性問題,以及機構(gòu)形式和運作模式等形式問題,還得再結(jié)合試點的經(jīng)驗進行總結(jié),難以簡單地一步到位,即確立所謂完全獨立的行政復(fù)議委員會。在尚缺乏法律依據(jù)的情形下,最好的選擇就是從完善行政復(fù)議的程序入手。
四、行政復(fù)議程序方面的啟示
英國行政裁判所的程序采用和法院相同的對抗式審查模式,并非糾問式。英國行政法在程序上除了制定法的限定外,行政機關(guān)都要遵守自然公正原則,裁判所適用對抗式審查模式作為第一次審查,有利于充分保障當事人的申辯權(quán)利,表達其意愿,同時裁判者處于消極中立地位,聽取各方當事人意見,符合自然公正原則之聽取相對方意見,告訴其陳述、申辯的權(quán)利。我國行政復(fù)議程序以職權(quán)主義為主,相比之下在保障程序公正和當事人權(quán)益層面有不足之處。但不管是行政裁判所程序還是行政復(fù)議程序,若不根據(jù)具體案件的實際而選擇適合的審查模式,一味地選擇孤立的審查模式,不僅不利于應(yīng)對紛繁復(fù)雜的爭議糾紛,而且其程序也將不利于案件的裁決。因此,我國行政復(fù)議制度的改革,在程序方面可以采用以對抗主義審查模式為主,兼具職權(quán)主義審查模式為輔的模式更為適宜。
行政裁判所在裁判案件的過程中主要采取言詞審理。在行政裁判中最主要的一種表現(xiàn)形式就是聽證程序,聽證主持人認真聽取雙方當事人關(guān)于爭議事實的言詞辯論,當對于一方當事人主張的事實沒有足夠的證據(jù)予以支撐時,可以要求其宣誓,而裁判過程中對于宣誓的內(nèi)容也可以考慮將其作為認定事實的依據(jù)之一。言詞審理與對抗主義兩者緊密相連,對抗的方式之一是言詞辯論,雙方當事人就爭議的事實以及適用法律理由或依據(jù)通過言詞形式表達出來,這有利于裁判者在雙方的言詞辯論之下發(fā)現(xiàn)案件的真相并準確適用法律以解決相應(yīng)的糾紛。我國《行政復(fù)議法》第22條規(guī)定,行政復(fù)議原則上采取書面審查的辦法,但申請人提出要求或行政復(fù)議機關(guān)負責(zé)法制工作的機構(gòu)認為有必要時,可向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況,聽取申請人、被申請人和第三人的意見。由此可見,我國行政復(fù)議審理原則與英國行政裁判所的言詞審理原則差異較大。我國行政復(fù)議主要以書面審查為主,必要時采用言詞審理。從程序救濟正義視角來看,這在認定事實和適用法律兩個階段有邏輯顛倒之嫌,存在一定問題。所以本文的觀點是,我國行政復(fù)議程序的改進,可以考慮采用以言詞審理為主,書面審查為輔的方式。
作者簡介:袁麗瑋,(1992-),天津師范大學(xué),2015級憲法與行政法專業(yè),法學(xué)碩士。