郭建國

摘 要：《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》于2014年1月1日在全國執(zhí)行，2015年財政部下發(fā)《關于全面推進行政事業(yè)單位內部控制建設的指導意見》，均要求行政事業(yè)單位建立并有效實施內部控制。但實際狀況是此項制度并未得到真正執(zhí)行。本文結合單位內部控制實際狀況，挖掘原因，提出對策，對內部控制評價模式選擇進行了闡述，并揭示了實踐中應關注的高風險點。

關鍵詞：行政事業(yè)單位 內部控制 問題 對策

一、內控制度實施的現(xiàn)狀與問題

長期以來，行政事業(yè)單位（以下簡稱單位）不太注重對經(jīng)濟活動的管理，表現(xiàn)出簡單粗放，各項制度分散不系統(tǒng)，業(yè)務活動與預算、會計核算、資產(chǎn)管理相互脫節(jié)等特點。單靠外部監(jiān)督如紀委、審計等部門，一方面形成事后監(jiān)督，不利于從根本上解決問題。另一方面增加了政府運行成本。這給單位實現(xiàn)目標和長遠發(fā)展以至建設高效、法制、服務、廉潔政府造成了障礙。為此國家借鑒《企業(yè)內部控制規(guī)范》出臺了《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》（以下簡稱《內控規(guī)范》），目的是從根本上規(guī)范業(yè)務運行，提高內部管理水平和工作效率，加強腐敗風險防控，推進依法治國。目前看，各單位特別是基層仍未建立起行之有效的內部控制制度。具體問題為：

（一）各單位對內部控制不了解

內部控制最早起源于18世紀工業(yè)革命以后一些經(jīng)濟組織摸索出來的組織、調節(jié)、制約、檢查的內部牽制。1992年9月，美國委員會下屬的會計學會等組織正式提出《內部控制——整體框架》，至今經(jīng)歷了6個發(fā)展階段。1997年，中國注冊會計師協(xié)會頒布了《內部控制和審計風險》，首次在國內提出了內部控制概念。這一制度在企業(yè)界的上市公司中為大家熟知，但在單位中還很陌生，普遍沒有內控的概念和觀念。加之人員知識老化，領導和職工不甚熟悉。

（二）單位的經(jīng)濟活動行政性較強

由于單位傳統(tǒng)的固化思維，內控的建立主要依賴領導重視。有些人認為不用內部控制也能完成工作；一部分人認為，內部控制是財會部門的事，與別人無關；或者認為這與實際工作沒什么具體聯(lián)系；或者對經(jīng)濟活動不善于、疏于管理；或限于專業(yè)能力不足無力實施。從而造成內部控制不能落到實處。

（三）地方未出臺操作性強的指導性文件

《內控規(guī)范》屬于法規(guī)層面，據(jù)此應分級制定更細化的規(guī)范文件。特別是內控評價與監(jiān)督的內容尚不豐富。

（四）對《內控規(guī)范》執(zhí)行的監(jiān)督不到位

現(xiàn)階段企業(yè)的內部控制已深入人心，董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層均參與其中，并且有外部監(jiān)督主體，如證監(jiān)會、注冊會計師、社會公眾等。而單位內部控制的管理由財政部門負責，尚未形成全方位、立體的監(jiān)督管理體系。

二、實踐中的對策

（一）落實管理責任，加強業(yè)務培訓

各級政府部門負責本地區(qū)內部控制制度的建立與執(zhí)行，單位負責人具體負責本單位內部控制的建立和有效實施，應將此項工作納入依法治國和地方考核問責范疇。同時對相關人員，包括單位負責人、內控的牽頭部門、其他相關負責人進行系統(tǒng)全面的培訓，形成強有力的工作氛圍。

（二）做好頂層系統(tǒng)化設計，做到“四個結合”

由于《內控規(guī)范》對政府提升治理水平、預防腐敗有著重要作用，是依法治國的一部分，因此要做到以下結合。一是與組織人事考核、單位目標考核相結合。在內控建立的初級階段，將內部控制是否建立和有效實施作為一項重要內容納入考核范圍，將考核結果作為領導班子是否盡責履職的評價標準。要在考核組成員中安排熟悉內控的人員，或進行專項考評。二是嚴格落實內部控制與審計檢查相結合的工作機制。三是與反腐倡廉、規(guī)范權力運行相結合，將內控制度作為反腐和規(guī)范權力運行制度建設的重要內容。四是將內控制度建立與其他制度清理整合相結合，形成全面、系統(tǒng)、相互銜接的制度體系。

（三）明確內控評價模式，評價指標設計上引入“平衡計分卡”思想

內控評價模式主要解決評價的依據(jù)、內容、范圍、指標、方法等問題?！秲瓤匾?guī)范》中并未規(guī)定內部控制評價模式和方法，因此理論界多有討論，主要有三種觀點：第一種是以目標導向模式為依據(jù)進行評價。第二種是以控制要素為依據(jù)進行評價。第三種是對上述兩種進行整合，即整合觀評價思路。我贊同第三種觀點，思路如圖1。

圖1簡單說明了整合觀下的內部控制評價思路，即采取雙向評價，將目標導向評價作為外圍，側重于滿足外部監(jiān)督。單位層面和業(yè)務層面評價作為中心，側重于內部管理的完善。對中心的評價要嚴格以《內控規(guī)范》相應內容為依據(jù)，對外圍的評價采用指標與定性相結合的方法，同時將外圍與中心相互核對、相互印證，以確定內控制度是否建立并有效實施，一旦在外圍或中心發(fā)現(xiàn)問題，依據(jù)問題重要程度確定內控是否有效。

整合觀的評價模式有如下優(yōu)點：一是將內控目標導向評價模式與內控要素評價模式結合，達到了既滿足外部監(jiān)督又完善了內部管理的平衡。二是在使用上達到了可操作性與客觀性的平衡。三是將單位層面與業(yè)務層面同時評價，體現(xiàn)了宏觀管理與微觀過程的平衡。

“平衡計分卡”是采用多重指標、多個角度或層面對考核評價對象進行考評的一種系統(tǒng)化方法，其來源于1992年哈佛商學院羅伯特·卡普蘭教授和大衛(wèi)·諾頓首次發(fā)表的平衡計分卡文章。它的靈魂在于各種考核指標的平衡和關鍵指標的突出，具有績效評價和戰(zhàn)略實施雙重功能。單位應借鑒平衡計分卡的平衡思想，在具體指標設計中注重當前與長遠的關系、定性與定量的關系、動態(tài)與靜態(tài)的關系、財務與非財務關系、建立與運行的關系、目標與機制的關系等，如人力資源因素、公共產(chǎn)品提供的數(shù)量和質量，內控機構和內控流程等。

三、單位業(yè)務層面重點領域高風險點

（一）預算業(yè)務

預算直接關乎到資金的有效使用，因此經(jīng)濟活動應以預算管理為核心，收支活動為主線。先有預算，后有支出；關注預算的合規(guī)性、合理性、科學性和約束性，注重編制和執(zhí)行。在編制階段應設置嚴格的審核過程。執(zhí)行過程中應關注無預算、超預算、超范圍的支出以及預算的調整。

（二）政府采購業(yè)務

應重點關注采購預算的科學性、合理性，這是預防采購過程中發(fā)生舞弊的先決條件；應采盡采，避免故意逃避采購；采購過程中注意圍標、串標以及采購當事人之間的舞弊，單位內部應建立起采購、業(yè)務、財會等內部牽制制度；注重驗收管理，防止重采購輕驗收現(xiàn)象。

（三）收支業(yè)務

關注收入是否實行歸口管理，收入是否合規(guī)；重大支出是否經(jīng)領導班子集體研究決定；關注支出的合規(guī)性以及是否經(jīng)過申請、審核、批準、執(zhí)行等程序。

（四）資產(chǎn)業(yè)務

關注配置資產(chǎn)的合理性和配置標準；關注資產(chǎn)處置。關注資產(chǎn)出租管理。

（五）建設項目控制

嚴格落實職務分離制度，將設計、預算、采購、驗收、結算分開或互相牽制；關注設計和工程概預算的科學性、合理性；注重驗收管理，包括階段驗收和綜合驗收，并設置復核程序。

參考文獻：

[1]唐大鵬，吉金海，支博.2015.行政事業(yè)單位內部控制評價：模式選擇與指標構建[J].會計研究，1：68～5

[2]財政部.2012. 行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）