劉 鈺

（哈爾濱商業(yè)大學(xué)，黑龍江哈爾濱150028）

我國(guó)PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀及其對(duì)策

劉 鈺

（哈爾濱商業(yè)大學(xué)，黑龍江哈爾濱150028）

近年來，PPP模式受到我國(guó)各級(jí)政府的高度重視，成為增進(jìn)地方政府融資、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的一種重要方式。根據(jù)2016年10月13號(hào)國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)公布的“第三批PPP示范項(xiàng)目”進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，得出我國(guó)PPP項(xiàng)目具有涉及領(lǐng)域廣、資金需求大和運(yùn)作方式多樣化等特點(diǎn)。因此，為促進(jìn)PPP模式在我國(guó)的應(yīng)用和發(fā)展應(yīng)充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本、合理劃分風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任、健全相關(guān)法律法規(guī)以及搭建省級(jí)PPP綜合信息平臺(tái)。

PPP模式；PPP項(xiàng)目；社會(huì)資本

一、PPP模式的概況

PPP是英文Public-Private-Partnership的簡(jiǎn)稱，中文譯為“公私合作伙伴關(guān)系”，我國(guó)政府文件中將其稱為“政府和社會(huì)資本的合作”，是指政府部門通過與私人部門建立伙伴關(guān)系提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種公共產(chǎn)品提供方式。PPP最早由英國(guó)政府于1982年提出，目前英國(guó)將其分為兩類：一是特許經(jīng)營(yíng)，指由使用者付費(fèi)的項(xiàng)目；二是PFI，指由政府付費(fèi)的項(xiàng)目。PPP具有多樣性、復(fù)雜性和長(zhǎng)期性等特點(diǎn)。

自2014年以來，PPP模式的研究和應(yīng)用被推向高潮，我國(guó)政府相繼推出了政府和社會(huì)資本合作模式的通知、指南等來對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范。但與國(guó)外PPP模式的發(fā)展?fàn)顩r相比，我國(guó)PPP模式尚處于初級(jí)階段，在其推廣和應(yīng)用中仍存在諸多問題，需要進(jìn)一步予以解決和完善。

表1 PPP項(xiàng)目行業(yè)分布

二、現(xiàn)狀分析

1、PPP模式涉及領(lǐng)域廣泛

截止2016年9月30日，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫入庫項(xiàng)目10471個(gè)，覆蓋19個(gè)行業(yè)，入庫項(xiàng)目金額124830.92億元。2016年10月13日，財(cái)政部會(huì)同20部委公布了第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目，共有516個(gè)項(xiàng)目入選，其中僅市政工程和交通運(yùn)輸兩項(xiàng)的合計(jì)數(shù)量就為285個(gè)，占比高達(dá)55.24%。無論是從第三批PPP示范項(xiàng)目來看，還是從三批合計(jì)數(shù)量來看，都顯示了PPP示范項(xiàng)目的行業(yè)集中度較高，詳見表1。

第三批PPP示范項(xiàng)目涉及全國(guó)22個(gè)省、4個(gè)自治區(qū)、3個(gè)直轄市、4個(gè)計(jì)劃單列市以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)共34個(gè)地區(qū)。與第二批PPP示范項(xiàng)目相比，新增地區(qū)4個(gè)，進(jìn)一步加大了分布區(qū)域，表明PPP模式在全國(guó)范圍內(nèi)的廣泛應(yīng)用。從項(xiàng)目數(shù)量上來看，位居前五的分別為山東42個(gè)、云南40個(gè)、安徽32個(gè)、河北31個(gè)、內(nèi)蒙古與湖南湖北并列第五均為27個(gè)，合計(jì)占項(xiàng)目總數(shù)的43.8%。就全國(guó)范圍來看，中西部省份的項(xiàng)目數(shù)量要多于東部省份的項(xiàng)目數(shù)量，這是由于中西部省份的財(cái)力相對(duì)薄弱，更傾向于通過PPP模式引入社會(huì)資本來緩解地方政府的財(cái)政壓力，從而更好地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。

2、PPP模式運(yùn)作方式多樣

PPP是一個(gè)總稱，其運(yùn)作方式具有多樣性的特點(diǎn)，擁有諸多形式。根據(jù)我國(guó)2014年頒布的《政府和社會(huì)資本合作操作指南（試行）》第三章第三條項(xiàng)目運(yùn)作方式主要包括MC（ManagementContract管理合同）、O&M（Operations&Maintenance，委托運(yùn)營(yíng)）、BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）、BOO（建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)）、TOT（轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交）ROT（改建-運(yùn)營(yíng)-移交）等。此外，在實(shí)務(wù)中，還有BOOT（建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)移）方式，它是BOT的一種轉(zhuǎn)化形式。在地方政府PPP項(xiàng)目中，還存在上述模式的混合使用，例如BOT、BOO和財(cái)政補(bǔ)貼等方式的混合使用。PPP模式具有如此多的運(yùn)作方式，如果在監(jiān)督管理方面不規(guī)范，配套的法律法規(guī)、專門性政策文件不及時(shí)跟進(jìn)，將會(huì)嚴(yán)重影響PPP模式在我國(guó)的應(yīng)用和發(fā)展。

3、PPP項(xiàng)目資金需求大

第三批PPP示范項(xiàng)目，入選的516個(gè)項(xiàng)目的計(jì)劃總投資金額高達(dá)11708億元。從各行業(yè)的投資金額上看，交通運(yùn)輸類項(xiàng)目位居第一，總投資規(guī)模超過5000億元，第二為市政工程類項(xiàng)目，總投資額超過3000億元，兩者合計(jì)占比超過70%。從地區(qū)的投資規(guī)模上看，位居前五的分別為河北1704億元、云南1702億元、安徽774億元、貴州529億元、山東495億元，合計(jì)占總投資額的44.4%。中西部省份投資額高于東部省份，與項(xiàng)目數(shù)量分布情況一致。

從第三批PPP示范項(xiàng)目不難看出PPP項(xiàng)目的資金需求很大，而如此巨大的資金缺口，需要社會(huì)資本的積極參與。但是由于PPP模式在我國(guó)仍處于初級(jí)階段，各種激勵(lì)政策尚不健全，給予社會(huì)資本的稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼不夠完善，激勵(lì)政策的相對(duì)缺乏，在一定程度上影響了PPP項(xiàng)目的吸引力。

三、完善PPP模式的對(duì)策及建議

1、充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性

PPP項(xiàng)目具有資金需求大、建設(shè)周期長(zhǎng)和項(xiàng)目收益低等特點(diǎn)，且各地各部門開展PPP工作的進(jìn)度緩慢、地方支持性政策不明朗，導(dǎo)致社會(huì)資本的投資信心不足、熱情不高，仍處于觀望狀態(tài)，因此，為彌補(bǔ)PPP項(xiàng)目巨大的資金缺口，緩解財(cái)政資金的壓力，需要各級(jí)政府采取一系列措施調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性。一是加速出臺(tái)激勵(lì)性政策：對(duì)于參與PPP項(xiàng)目的企業(yè)，政府可以給予貼息、擔(dān)保及其他措施，提高社會(huì)資本的融資能力；鼓勵(lì)銀行對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)行貸款開放；在征地、稅收等方面給予社會(huì)資本一些優(yōu)惠政策。二是建立創(chuàng)新性融資平臺(tái)，聯(lián)合各級(jí)政府拓寬融資渠道，吸引社會(huì)資本，引導(dǎo)非財(cái)政資金投入，降低融資成本，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)。三是設(shè)立省PPP項(xiàng)目資金，由省財(cái)政出資，按1：N的比例，引導(dǎo)社會(huì)資本出資，以股權(quán)或提供“擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金”等方式鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與到PPP項(xiàng)目中來。四是加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目信息的披露和宣傳，通過網(wǎng)站或電視臺(tái)等新聞媒介對(duì)PPP項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)進(jìn)行及時(shí)地披露和報(bào)道，對(duì)政府制定的激勵(lì)性政策進(jìn)行宣傳，一方面便于公眾了解和監(jiān)督，一方面可吸引鼓勵(lì)社會(huì)資本的積極性。

2、建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)包括：政府方面的風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)方面的風(fēng)險(xiǎn)、違背公益性原則的風(fēng)險(xiǎn)以及政策法規(guī)方面的風(fēng)險(xiǎn)四類，有效地識(shí)別并合理規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)是PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，一是增強(qiáng)地方政府的風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，將PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理貫穿到整個(gè)PPP項(xiàng)目周期中，構(gòu)建全過程的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，此外，還要增強(qiáng)PPP項(xiàng)目主管部門的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，提高風(fēng)險(xiǎn)管理能力。二是建立合理的PPP風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，通過科學(xué)的機(jī)制將PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行平衡、轉(zhuǎn)移和分擔(dān)。三是加強(qiáng)PPP人力資源建設(shè)，地方政府要加強(qiáng)PPP專業(yè)人才培養(yǎng)，打造一支專業(yè)化、高素質(zhì)的人才隊(duì)伍，更有效地在風(fēng)險(xiǎn)防范、應(yīng)對(duì)和評(píng)估方面進(jìn)行管理和應(yīng)對(duì)。

3、健全PPP法律法規(guī)體系

增強(qiáng)社會(huì)資本的投資信心，規(guī)避PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的有效措施之一就是為PPP項(xiàng)目建立一個(gè)相對(duì)完善的法律制度環(huán)境。一是提高法律級(jí)次，制定PPP的指導(dǎo)性、綱領(lǐng)性法律。二是針對(duì)不同領(lǐng)域和行業(yè)PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，有側(cè)重地制定適用于本領(lǐng)域和行業(yè)的專門性法規(guī)，增強(qiáng)法律法規(guī)的適用性、專項(xiàng)性和有效性。三是提高政府相關(guān)部門PPP規(guī)范制定的具體性，為PPP項(xiàng)目的每一步驟、每一環(huán)節(jié)制定可依據(jù)的操作規(guī)范，可以頒布PPP項(xiàng)目管理?xiàng)l例，PPP項(xiàng)目管理?xiàng)l例基本框架應(yīng)包括：PPP模式的適用范圍、設(shè)立程序、招投標(biāo)和評(píng)標(biāo)程序、特許權(quán)協(xié)議、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、權(quán)利與義務(wù)、監(jiān)督與管理、爭(zhēng)議解決方式以及適用法律等，在具體操作方面應(yīng)予以明確規(guī)范。

4、積極搭建省級(jí)PPP綜合信息平臺(tái)

2016年2月29日，PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫在財(cái)政部PPP中心網(wǎng)站首次公開，披露了全國(guó)的PPP項(xiàng)目信息，涉及31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）。為成功推進(jìn)PPP項(xiàng)目，各地區(qū)應(yīng)在充分利用好全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)的基礎(chǔ)上積極搭建省級(jí)PPP綜合信息平臺(tái)，錄入本省PPP項(xiàng)目的相關(guān)信息，包括入庫項(xiàng)目的總數(shù)、投資總額和行業(yè)分布，以及每個(gè)項(xiàng)目的名稱、數(shù)量、投資金額、涉及領(lǐng)域和運(yùn)作方式等，方便對(duì)PPP項(xiàng)目信息的查閱以及對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)程的跟進(jìn)和監(jiān)督。地方政府應(yīng)補(bǔ)充完善省級(jí)PPP項(xiàng)目庫，對(duì)納入項(xiàng)目庫的項(xiàng)目進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，確保項(xiàng)目庫完整、規(guī)范運(yùn)行。此外，各市縣可以建立本級(jí)項(xiàng)目庫，與省級(jí)項(xiàng)目庫共同構(gòu)成科學(xué)統(tǒng)一的項(xiàng)目庫體系。

[1]孫潔：采用PPP應(yīng)當(dāng)注意的幾個(gè)關(guān)鍵問題[J].地方財(cái)政研究，2014（9）.

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[3]孫潔：管理視角下的PPP：特點(diǎn)、構(gòu)成要素與基本原則[J].財(cái)政與稅務(wù)，2016（2）.

[4]周正祥、張秀芳、張平：新常態(tài)下PPP模式應(yīng)用存在的問題及對(duì)策[J].財(cái)政與稅務(wù)，2016（2）.

（責(zé)任編輯：楊青）