董 雪,董 崗

(上海海事大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,上海 201306)

北美船舶排放控制區(qū)的監(jiān)管舉措及對(duì)中國啟示

董 雪,董 崗

(上海海事大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,上海 201306)

為有效減少船舶大氣污染物排放,改善港口城市空氣質(zhì)量和推進(jìn)綠色航運(yùn),中國設(shè)立了船舶排放控制區(qū)。經(jīng)過半年多的實(shí)施，中國船舶排放控制區(qū)已取得初步成效，但排放控制區(qū)的監(jiān)管舉措仍存在不足。借鑒北美船舶排放控制區(qū)的主要監(jiān)管舉措，如實(shí)施高頻率抽樣檢查、開展綜合性處罰、實(shí)行燃油供應(yīng)質(zhì)量監(jiān)管、構(gòu)建分工協(xié)同模式等，提出推進(jìn)中國船舶排放控制區(qū)實(shí)施的對(duì)策，包括進(jìn)一步提高抽檢比例、出臺(tái)更加細(xì)化的處罰標(biāo)準(zhǔn)、構(gòu)建燃油供應(yīng)鏈全程監(jiān)管體系、借助多平臺(tái)強(qiáng)化宣傳溝通等。

北美/中國；船舶排放控制區(qū)；監(jiān)管舉措

一、引 言

當(dāng)前，船舶排放造成大氣污染情況十分嚴(yán)峻。依據(jù)IMO GPG Study of 2014[1]，2007—2012年全球航運(yùn)產(chǎn)生的硫氧化物和氮氧化物約占全球硫氧化物和氮氧化物的15%和13%，其中國際航運(yùn)約占全球的13%和12%，船舶污染物排放長期處于較高水平。由于船舶污染會(huì)影響大氣環(huán)境，進(jìn)而影響港口地區(qū)空氣質(zhì)量，為此，國際海事組織(IMO)下屬的海洋環(huán)境委員會(huì)(MEPC)設(shè)立了四大國際船舶排放控制區(qū)(ECA)。其中，北美船舶排放控制區(qū)通過采取有效的監(jiān)管舉措預(yù)計(jì)到2020年排放控制區(qū)內(nèi)硫氧化物、氮氧化物和可吸入顆粒物將分別降低86%、23%和74%[2]。我國目前也設(shè)立了船舶排放控制區(qū)來應(yīng)對(duì)船舶大氣污染并取得初步成效，但在具體實(shí)施過程中仍面臨著對(duì)船舶監(jiān)管力度不夠等問題。因此，通過借鑒北美船舶排放控制區(qū)的主要監(jiān)管舉措，可為進(jìn)一步推進(jìn)我國船舶排放控制區(qū)的實(shí)施提供有效參考。

二、北美船舶排放控制區(qū)概況

2010年5月26日，國際海事組織修訂了防止船舶造成大氣污染的國際公約，指定了美國、加拿大和法國水域的特定部分為北美船舶排放控制區(qū)，并于2012年8月1日正式啟用。

(一)地理范圍

北美船舶排放控制區(qū)共包括三個(gè)部分，一是美國和加拿大太平洋沿海岸地區(qū)，見圖1數(shù)字1；二是美國、加拿大和法國(圣皮埃爾密克隆)大西洋沿岸外地區(qū)和美國墨西哥灣地區(qū)，見圖1數(shù)字2；三是夏威夷島、毛伊島、瓦胡島等夏威夷島嶼沿岸外的海區(qū)，見圖1數(shù)字3。

圖1 北美船舶排放控制區(qū)范圍

(二)排放標(biāo)準(zhǔn)

2008年10月，國際海事組織的成員國同意修訂國際防污公約附則六并通過了硫氧化物和氮氧化物新標(biāo)準(zhǔn)。

1.硫氧化物

表1總結(jié)了附則六中船舶燃油含硫量全球頂限及在北美排放控制區(qū)內(nèi)的含硫量標(biāo)準(zhǔn)。

表1 船舶燃油含硫量標(biāo)準(zhǔn)

注：*對(duì)上述5000 ppm的標(biāo)準(zhǔn)，到2018年IMO將審議確定該燃油的可獲得性。

2.氮氧化物

表2總結(jié)了在北美ECA內(nèi)船用柴油發(fā)動(dòng)機(jī)氮氧化物排放量應(yīng)遵循的三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。

表2 船舶發(fā)動(dòng)機(jī)氮氧化物排放等級(jí)

其中針對(duì)船舶在排放控制區(qū)內(nèi)適應(yīng)相應(yīng)級(jí)別的氮氧化物排放標(biāo)準(zhǔn)，又給出以下三個(gè)詳細(xì)規(guī)定：一是2000年1月1日或以后至2011年1月1日以前建造的船舶安裝的船用柴油發(fā)動(dòng)機(jī)，氮氧化物排放量遵循第Ⅰ級(jí)標(biāo)準(zhǔn)；二是2011年1月1日或以后建造的船舶安裝的船用柴油發(fā)動(dòng)機(jī)，氮氧化物排放量遵循第Ⅱ級(jí)標(biāo)準(zhǔn)；三是2016年1月1日及以后建造的船舶安裝的船用柴油發(fā)動(dòng)機(jī)，在進(jìn)入排放控制區(qū)內(nèi)，氮氧化物排放量遵循第Ⅲ級(jí)標(biāo)準(zhǔn)[3]。

三、北美船舶排放控制區(qū)的主要監(jiān)管舉措

(一)實(shí)施高頻率抽樣檢查

依據(jù)當(dāng)前油價(jià)，若船方或船舶營運(yùn)人使用合規(guī)低硫燃油來達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)，事實(shí)可能出現(xiàn)守法成本高于違規(guī)成本情況，船方為避免損失會(huì)以“僥幸”心理采取違規(guī)行動(dòng)。為了排查違規(guī)船舶，就必須要實(shí)施高頻抽樣檢查。根據(jù)國際防污公約附則六對(duì)北美排放控制區(qū)的要求，船東和船舶營運(yùn)人達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)有三個(gè)方法：一是使用合規(guī)的低硫燃油；二是使用替代措施；三是尋求例外或要求豁免。船方采取上述任意一種辦法來達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)，美國海岸警衛(wèi)隊(duì)都有權(quán)及有責(zé)任對(duì)其進(jìn)行檢查。

以美國海岸警衛(wèi)隊(duì)發(fā)布的2015年港口國監(jiān)督檢查報(bào)告為例[4]，其中外籍船舶靠港艘次共73 752次，檢查了17 920艘次，相比2014年外籍船舶靠港艘次79 091次，檢查了17 794艘次[5]，檢查比例從22.5%增至24.3%，雖呈緩慢增長趨勢(shì)，但總體仍維持較高水平。高頻率的抽樣檢查，使得船東或船舶營運(yùn)人采取“違規(guī)行動(dòng)”的次數(shù)會(huì)不斷減少，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椴扇　昂弦?guī)行動(dòng)”。而這一轉(zhuǎn)變，最直接的效果就是排放控制區(qū)內(nèi)空氣質(zhì)量得到明顯改善。

(二)開展綜合性處罰

即使提高檢查比例，如果不加強(qiáng)懲罰，對(duì)船方或船舶營運(yùn)人的約束力仍較小。只有雙管齊下，在提高抽樣比例的同時(shí)，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)處罰和非經(jīng)濟(jì)處罰，才能起到震懾作用。2015年1月美國環(huán)保局針對(duì)北美排放控制區(qū)船用燃油硫含量應(yīng)達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)制定了經(jīng)濟(jì)懲罰措施。該懲罰措施主要包括兩部分：一是將采取消除違規(guī)行為帶來的經(jīng)濟(jì)利好及設(shè)定違規(guī)嚴(yán)重性罰額二者相結(jié)合來計(jì)算懲罰金額。其中違規(guī)嚴(yán)重性罰額又包括燃油含硫量超標(biāo)等級(jí)，超標(biāo)越多，基線罰額也越多，還考慮了違規(guī)次數(shù)，每天每次違反的罰額區(qū)間是＄2500～＄15 000，違反次數(shù)越多，罰額越處于區(qū)間上方。二是引入調(diào)整因子來調(diào)整對(duì)“違規(guī)嚴(yán)重性”的罰額界定。其內(nèi)容包括對(duì)故意或疏忽程度界定、協(xié)調(diào)程度界定、使用違規(guī)燃油歷史界定。

而在2015年3月12日，美國海岸警衛(wèi)隊(duì)發(fā)布的海事安全警示中又公布了其執(zhí)行過程中采取的非經(jīng)濟(jì)懲罰措施。內(nèi)容如下：若懸掛非美國國旗的船舶被查出違反了國際防污公約附則六的規(guī)定，美國海岸警衛(wèi)隊(duì)依據(jù)國際防污公約和APPS法令有權(quán)扣留船舶。同時(shí)，海岸警衛(wèi)隊(duì)可對(duì)船舶進(jìn)行潛在的違規(guī)行為調(diào)查，并由其或環(huán)保局進(jìn)行裁判。視違規(guī)的嚴(yán)重程度，海岸警衛(wèi)隊(duì)可行使船舶海關(guān)放行取消權(quán)或扣留權(quán)。美國海岸警衛(wèi)隊(duì)曾扣押過涉嫌違法排放的船舶，對(duì)船方來說帶來的非經(jīng)濟(jì)損失不亞于經(jīng)濟(jì)損失，可見美國對(duì)違法排放船舶進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。所以，到美國的船舶違法排放的程度也在不斷降低。

(三)實(shí)行燃油供應(yīng)質(zhì)量監(jiān)管

實(shí)施高抽樣檢查和綜合性處罰，是為了加強(qiáng)對(duì)船舶的監(jiān)管，督促船東或船舶營運(yùn)人積極采取措施達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)船東采取合規(guī)燃油來達(dá)到排放控制區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，也要保證足夠的高質(zhì)量低硫燃油供應(yīng)，這就需要對(duì)船用燃油供應(yīng)進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)管。美國環(huán)保局為了保證船舶在美國本地能夠買到合規(guī)燃油，其采取的措施是對(duì)岸上的燃油供應(yīng)商進(jìn)行檢查，并制定詳細(xì)的油品質(zhì)量保障計(jì)劃。除此之外，在2014年12月美國環(huán)保局針對(duì)排放控制區(qū)的船用燃料又作出了如下監(jiān)管要求：一是進(jìn)口商和燃油精煉商應(yīng)該使用ASTMD2622或者另一種權(quán)威檢測(cè)方法來對(duì)每一批進(jìn)入排放控制區(qū)的燃油進(jìn)行取樣和檢測(cè)；二是運(yùn)輸?shù)酱系娜加?，在燃油裝艙期間，船方應(yīng)該進(jìn)行燃油取樣并將該樣本從運(yùn)輸日期始保留至少1年。通過對(duì)燃油供應(yīng)過程開展質(zhì)量監(jiān)管達(dá)到了源頭和鏈條雙控制，有效地保障了船用燃油質(zhì)量。

(四)構(gòu)建分工協(xié)同模式

有效的監(jiān)管舉措需要部門間高度協(xié)同才能發(fā)揮作用。任一監(jiān)管行動(dòng)，部門間職能、主次劃分不清，都可能會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管行動(dòng)無效。在北美排放控制區(qū)美國海域內(nèi)，對(duì)船舶排放進(jìn)行監(jiān)督的主要是美國環(huán)保局、海岸警衛(wèi)隊(duì)以及海岸警衛(wèi)隊(duì)下屬的港口國檢查部門。三部門之間職責(zé)明確，協(xié)同推進(jìn)監(jiān)管行動(dòng)。例如美國環(huán)保局對(duì)岸上船用燃油檢查做出要求，海岸警衛(wèi)隊(duì)負(fù)責(zé)登船進(jìn)行船用燃油抽檢，發(fā)揮具體動(dòng)態(tài)監(jiān)管作用。又如海岸警衛(wèi)隊(duì)負(fù)責(zé)對(duì)美國籍船舶進(jìn)行檢查、懲罰，其下屬的港口國檢查部門主要針對(duì)外籍船舶進(jìn)行檢查和懲罰。同時(shí)，不僅采取部門分工協(xié)同減少排放量，美國環(huán)保局還同墨西哥環(huán)境和自然資源部門從2009年開始，以幫助建立墨西哥船舶排放控制區(qū)進(jìn)行雙邊合作來減少船舶污染排放量并持續(xù)至今，美國環(huán)保局主要負(fù)責(zé)指導(dǎo)制定墨西哥國家船舶排放清單，且預(yù)計(jì)到2030年設(shè)立的墨西哥船舶排放控制區(qū)將削減80%的硫氧化物和氮氧化物排放、70%的顆粒物和炭黑物排放[6]，實(shí)現(xiàn)空氣質(zhì)量改善和居民健康效益提升，從而也可進(jìn)一步減少美國早亡人數(shù)。

四、推進(jìn)中國船舶排放控制區(qū)實(shí)施的啟示

(一)進(jìn)一步提高抽檢比例

當(dāng)船東或者船舶營運(yùn)人被要求采用合規(guī)燃油來達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，若采用合規(guī)燃油的成本高于違規(guī)成本，船方考慮自己的經(jīng)營成本，可能就會(huì)冒著違規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)去使用違規(guī)燃油，而這會(huì)造成監(jiān)管成本和船舶成本不平衡。要想維持二者平衡，應(yīng)該提高船舶抽樣及燃油取樣比例。北美船舶排放控制區(qū)近幾年船舶抽樣比例都維持較高水平且取得一定成效。我國目前對(duì)船舶抽樣實(shí)施比例不高。以上海港為例，2016年4—10月，上海港共檢查到港船舶3277艘次，其中抽檢船舶中燃油取樣為337艘次，燃油取樣比例為10.3%，查處違規(guī)使用低硫燃油31起，違規(guī)率約為9.2%，與北美排放控制區(qū)相比檢查比例還處于較低水平。因此，必須進(jìn)一步擴(kuò)大樣本容量，提高船舶抽樣比例以及燃油取樣比例，嚴(yán)格查處船舶違規(guī)使用低硫燃油，最大化地降低船用燃油違規(guī)率，改善排放控制區(qū)內(nèi)的空氣質(zhì)量及實(shí)現(xiàn)綠色港口[7]。

(二)出臺(tái)更加細(xì)化的處罰標(biāo)準(zhǔn)

要想讓船舶更好遵守排放控制區(qū)的排放標(biāo)準(zhǔn)，除了提高船舶抽樣和燃油抽檢比例外，適當(dāng)?shù)膽土P額度也不可或缺[8]。北美排放控制區(qū)實(shí)施了具體的經(jīng)濟(jì)處罰和非經(jīng)濟(jì)處罰，使得船舶違法排放得到有效緩解，而我國依據(jù)《大氣污染防治法》的規(guī)定，對(duì)向大氣排放污染物超過國家和地方規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，由所在地縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門處一萬元以上十萬元以下罰款。顯然，我國規(guī)定了排放控制區(qū)的懲罰總量，但與北美排放控制區(qū)相比，對(duì)實(shí)際執(zhí)法過程中遇到的“怎么罰、罰多少”問題并沒有給予有效解決，需出臺(tái)更加細(xì)化的處罰標(biāo)準(zhǔn)。

以上海港為例，目前上海港對(duì)船舶船用燃油含硫量違規(guī)進(jìn)行處罰的計(jì)算依據(jù)是船舶噸位大小和船舶燃油含硫量違規(guī)程度，在執(zhí)行的過程中也不免會(huì)出現(xiàn)“如何罰、罰多少”問題?？疾烀绹h(huán)保局發(fā)布的在北美排放控制區(qū)實(shí)施的針對(duì)燃油含硫量違規(guī)的懲罰措施，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，在我國排放控制區(qū)內(nèi)對(duì)船用燃油含硫量違規(guī)懲罰可作如下規(guī)定：一是在燃油違規(guī)程度界定上，改為劃分燃油含硫量等級(jí)。例如以0.5%的含硫量為基數(shù)，以0.15%的含硫量為公差，以遞增等差數(shù)列增至1.5%的含硫量；由于含硫量高于1.5%或者更高，在硫含量目前全球頂限為3.5%的情況下較少見，可適當(dāng)擴(kuò)大區(qū)間范圍，以0.5%為公差，以遞增數(shù)列增長；并根據(jù)不同區(qū)間的含硫量等級(jí)，區(qū)別對(duì)待并設(shè)定不同罰額。二是在根據(jù)船舶噸位大小實(shí)施處罰時(shí)，也引入調(diào)整因子即考慮船舶違規(guī)次數(shù)。設(shè)定船舶違規(guī)次數(shù)上限，并在超過該上限時(shí)，設(shè)定不同噸位的定量罰額，在計(jì)算對(duì)船舶的懲罰額度時(shí)加入進(jìn)去。細(xì)化處罰標(biāo)準(zhǔn)能有效緩解執(zhí)法部門面臨的執(zhí)法困境，同時(shí)也能為抽樣比例的提高提供保障。

(三)構(gòu)建燃油供應(yīng)鏈全程監(jiān)管體系

為促進(jìn)船東或船舶營運(yùn)人采用合規(guī)低硫燃油來達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)，除進(jìn)一步提高抽檢比例和出臺(tái)更加細(xì)化的處罰標(biāo)準(zhǔn)外，還應(yīng)對(duì)燃油供應(yīng)鏈全程進(jìn)行監(jiān)管，讓船方能夠買到合規(guī)的低硫燃油，保證“加裝上船”燃油質(zhì)量。在北美排放控制區(qū)美國海域內(nèi)，針對(duì)燃油供應(yīng)鏈監(jiān)管，主要措施是由美國環(huán)保局對(duì)岸上船用燃油供應(yīng)商進(jìn)行檢查。而在我國排放控制區(qū)內(nèi)[9]，以上海港為例，主要通過海事、質(zhì)監(jiān)聯(lián)合發(fā)文和聯(lián)合行動(dòng)來達(dá)到燃油供應(yīng)鏈監(jiān)管目的，并在2016年9月查處超標(biāo)燃油2起。短期來看有一定成效，但立足長期，我國燃油供應(yīng)鏈還應(yīng)多部門協(xié)同來實(shí)現(xiàn)全程供應(yīng)鏈監(jiān)管。

首先，在燃油供應(yīng)鏈監(jiān)管鏈條引入“互聯(lián)網(wǎng)+”模式，建立信息追溯制度，將鏈條上產(chǎn)品生產(chǎn)信息、工廠信息、物流信息錄入數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品信息可追溯，明確責(zé)任。其次，引入工商、交通、能源等多部門共同參與，不同部門其職責(zé)不同，如交通部門可在物流運(yùn)輸方面實(shí)行監(jiān)管，工商部門可通過對(duì)燃油供應(yīng)商以信用等級(jí)進(jìn)行分類，實(shí)現(xiàn)分級(jí)管理并對(duì)信用等級(jí)低的燃油供應(yīng)商嚴(yán)格監(jiān)管，以防發(fā)生假冒偽劣違法行為等。多部門共同參與發(fā)揮的整體功能會(huì)大于部分功能之和。最后，建立鏈條上部門間信息共享制度，部門間不僅局限于自己的責(zé)任，一部門在檢查過程中發(fā)現(xiàn)由其他部門負(fù)責(zé)的問題可及時(shí)通知，減少監(jiān)管紕漏，提高監(jiān)管效率。

(四)借助多平臺(tái)強(qiáng)化宣傳溝通

監(jiān)管信息有效傳遞會(huì)降低監(jiān)管成本及提高監(jiān)管效率。此前，曾有船東或船舶營運(yùn)人對(duì)海事局發(fā)布的燃油轉(zhuǎn)換程序未能有效理解，造成船方在進(jìn)入排放控制區(qū)后未能按照規(guī)定進(jìn)行燃油轉(zhuǎn)換操作，受到執(zhí)法部門檢查。一方面給自己帶來不必要損失，另一方面也加大了執(zhí)法成本?？梢妼?shí)現(xiàn)信息有力宣傳和溝通十分必要。目前我國的海事信息宣傳平臺(tái)還較單一，主要以相關(guān)網(wǎng)站發(fā)布的信息公告為主。雖能解決及時(shí)傳達(dá)問題，但在強(qiáng)化溝通上效果不大。為此，建議引入多平臺(tái)強(qiáng)化宣傳溝通，比如設(shè)立公眾號(hào)平臺(tái)。公眾號(hào)由于其在手機(jī)上運(yùn)行能隨時(shí)隨地被查閱，且在公眾號(hào)上發(fā)布相關(guān)文件信息能夠加強(qiáng)監(jiān)管方與被監(jiān)管方就相關(guān)問題進(jìn)行及時(shí)溝通，發(fā)揮內(nèi)容效度。

五、結(jié) 語

通過借鑒北美船舶排放控制區(qū)的主要監(jiān)管舉措，提出完善我國船舶排放控制區(qū)監(jiān)管建議。期冀改善我國港口區(qū)域空氣質(zhì)量，保障居民健康效益；推進(jìn)船舶節(jié)能減排，促進(jìn)航運(yùn)技術(shù)升級(jí)和清潔能源開發(fā)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；推動(dòng)綠色航運(yùn)，實(shí)現(xiàn)航運(yùn)和環(huán)保效益可持續(xù)發(fā)展。

[1]IMO greenhouse gas study of 2014[R]. London: IMO, 2014.

[2]Designation of North American Emission Control Area to emissions from ships[R]. Washington, D.C.: EPA, 2010.

[3]MEPC. 176(58)[R]. London: IMO, 2008.

[4]Port state control 2015 annual report[R]. Washington, D.C.: The U. S. Coast Guard, 2015.

[5]Port state control 2014 annual report[R]. Washington, D.C.: The U. S. Coast Guard, 2014.

[6]U.S.-Mexico cooperation on reducing emissions from ships through a Mexican Emission Control Area[R]. Washington, D.C.: EPA, 2015.

[7]吳小芳,張珞平.綠色航運(yùn)和綠色航運(yùn)規(guī)劃的研究進(jìn)展[J].大連海事大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2016,15(4):1-10.

[8]馮淑慧,朱祉熹.嚴(yán)格船舶排放控制區(qū)監(jiān)督管理 實(shí)現(xiàn)空氣質(zhì)量改善和航運(yùn)可持續(xù)發(fā)展雙贏[J].交通建設(shè)與管理,2016(6):64-67.

[9]彭傳圣.我國船舶排放控制區(qū)的特點(diǎn)及存在的問題[J].水運(yùn)管理,2016,38(4):4-8.

2017-01-12 基金項(xiàng)目：上海市政府決策咨詢研究項(xiàng)目(2016-GR-19)；上海市基礎(chǔ)研究重點(diǎn)項(xiàng)目(15590501800) 作者簡(jiǎn)介：董 雪(1993-)，女，碩士研究生；E-mail:2829742207@qq.com

1671-7031(2017)02-0054-04

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