劉曉慧，王蘭娟，彭 潔

(黑龍江省政法管理干部學(xué)院，哈爾濱 150080)

中國(guó)城市可持續(xù)發(fā)展若干問(wèn)題的法律研究

劉曉慧，王蘭娟，彭 潔

(黑龍江省政法管理干部學(xué)院，哈爾濱 150080)

在城市可持續(xù)發(fā)展的命題下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐，政府的規(guī)劃執(zhí)行、示范引領(lǐng),公眾的參與及可持續(xù)發(fā)展理念的養(yǎng)成,缺一不可，而法律在其中的綱領(lǐng)地位和保障作用是核心和關(guān)鍵。因此，完善相關(guān)法律法規(guī)并在城市建設(shè)管理中嚴(yán)格貫徹，對(duì)城市可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的綱領(lǐng)作用和保障意義。

城市；城市化；可持續(xù)發(fā)展；法律保障

21世紀(jì)是世界人口成倍增長(zhǎng)和城市化突飛猛進(jìn)的時(shí)期，世界城市化率2005年達(dá)到48.9%，2007年首次突破50%。目前，全球已有30多億人居住在城市，超過(guò)世界總?cè)丝诘陌霐?shù)以上[1]。伴隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和全球一體化趨勢(shì)，中國(guó)也邁入了快速城市化的進(jìn)程[2]。但是，隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，環(huán)境污染日益嚴(yán)重、交通日益擁堵、區(qū)域間貧富差距擴(kuò)大等等“城市病”不斷加重的趨勢(shì)也隨之加劇，中國(guó)城市的可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

一、中國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略

“人類社會(huì)既要達(dá)到發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的，又要保護(hù)好自身懶以生存的自然資源和環(huán)境”[3]。歷史的經(jīng)驗(yàn)表明，人類社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步必然伴隨著城市化逐步推進(jìn)的過(guò)程。城市是人類文明進(jìn)步的主要載體和代表者，城市的發(fā)展是國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的重心。因此，城市的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題對(duì)一個(gè)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)尤為關(guān)鍵。

城市是一個(gè)以一定人口和空間規(guī)模為基礎(chǔ)的復(fù)雜的生產(chǎn)和生活系統(tǒng)，只有當(dāng)城市的城市系統(tǒng)各要素——人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、能源、環(huán)境、交通等都能良性協(xié)調(diào)發(fā)展時(shí)，城市才能夠保持健康可持續(xù)發(fā)展[4]。

1992年6月聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過(guò)了《21世紀(jì)議程》等一系列文件并簽署了聯(lián)合國(guó)《氣候變化框架公約》和聯(lián)合國(guó)《生物多樣性公約》兩個(gè)開(kāi)放性公約，充分體現(xiàn)了當(dāng)今人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展與合作的全球共識(shí)?！?1世紀(jì)議程》要求各國(guó)制訂和組織實(shí)施相應(yīng)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、計(jì)劃和政策，迎接人類社會(huì)面臨的共同挑戰(zhàn)。與全球《21世紀(jì)議程》相呼應(yīng)，中國(guó)于1994年3月通過(guò)了《中國(guó)21世紀(jì)議程——中國(guó)21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》，共20章、78個(gè)方案領(lǐng)域，提出了可持續(xù)發(fā)展的總體戰(zhàn)略。該戰(zhàn)略的核心為：“在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，必須做到自然資源的合理開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)和環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，即逐步走上可持續(xù)發(fā)展的軌道上來(lái)，在提高質(zhì)量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、增進(jìn)效益的基礎(chǔ)上，保持國(guó)民生產(chǎn)總值以平均每年8%～9%的速度增長(zhǎng)”。

不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)在上個(gè)世紀(jì)末提出“可持續(xù)發(fā)展”戰(zhàn)略之時(shí)，是將可持續(xù)發(fā)展的重心放在“保持經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)率”上的，以我國(guó)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)狀況和社會(huì)各方面現(xiàn)實(shí)狀況而言，這也是無(wú)奈但唯一的選擇。然而，在經(jīng)過(guò)數(shù)十年的高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展并成就斐然的今天，我國(guó)的可持續(xù)發(fā)展理念，是否到了應(yīng)該做出調(diào)整的節(jié)點(diǎn)？對(duì)此，筆者試圖以作為國(guó)家發(fā)展進(jìn)步最鮮明代表的城市的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題作為切入點(diǎn)，略作分析探討。

二、中國(guó)城市可持續(xù)發(fā)展當(dāng)前面臨的緊迫問(wèn)題與對(duì)策分析

(一)中國(guó)城市可持續(xù)發(fā)展當(dāng)前面臨的若干緊迫問(wèn)題

1.環(huán)境污染日益嚴(yán)重

圖表1

近幾年，對(duì)于生活在中國(guó)很多城市的居民來(lái)說(shuō)，印象最深刻的環(huán)境狀況感受就應(yīng)該是霧霾了。從幾年前PM2.5爆表的第一次報(bào)道開(kāi)始，我國(guó)各級(jí)政府就開(kāi)始了對(duì)霧霾的治理，然而霧霾卻還是一年比一年嚴(yán)重，每年霧霾的天數(shù)都在增加①文中圖示數(shù)據(jù)均來(lái)源于中國(guó)環(huán)保部，其中圖表1原圖由《華盛頓郵報(bào)》于2014年2月2日發(fā)布。就在本文準(zhǔn)備完稿的2016年的12月17日，據(jù)中國(guó)中央電視臺(tái)報(bào)道，因嚴(yán)重霧霾影響，PM2.5達(dá)200-270，我國(guó)京津冀等11個(gè)省市啟動(dòng)了霧霾的紅色一級(jí)響應(yīng)，預(yù)計(jì)時(shí)間將會(huì)持續(xù)一周左右。。

世界衛(wèi)生組織(WHO)頒布的空氣質(zhì)量準(zhǔn)則認(rèn)為：如果長(zhǎng)期暴露在超過(guò)空氣質(zhì)量準(zhǔn)則PM2.5——每立方米微粒物超過(guò)10微克的空氣中，人類總死亡率、心肺疾病死亡率和肺癌的死亡率都會(huì)增加。霧霾對(duì)人的影響絕不止呼吸道健康那么簡(jiǎn)單，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止心腦血管疾病等范疇，體育鍛煉缺乏影響到的身體素質(zhì)、戶外活動(dòng)缺少對(duì)心理的影響、陽(yáng)光照射缺乏引發(fā)的缺鈣等等都會(huì)給人的健康帶來(lái)嚴(yán)重的后果。

除了空氣污染，我國(guó)水污染和土壤污染的狀況也同樣不容樂(lè)觀。中國(guó)環(huán)境保護(hù)部(環(huán)保部)2014年發(fā)布的《2013中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》(報(bào)告)顯示，2013年,在4 778個(gè)中國(guó)地下水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)點(diǎn)之中，水質(zhì)較差和極差的比例合計(jì)59.6%，水質(zhì)優(yōu)良的比例僅為10.4%(見(jiàn)圖表2)。

圖表2

2.交通擁堵日益加劇

交通擁堵已經(jīng)是中國(guó)各個(gè)城市都存在且有越來(lái)越嚴(yán)重趨勢(shì)的一個(gè)普遍問(wèn)題，幾乎每一個(gè)城市人每一天都在受此困擾，而上下班、節(jié)假日等高峰時(shí)刻，以及雨雪、霧霾等特殊天氣時(shí)的擁堵?tīng)顩r就更是糟糕。首當(dāng)其沖的原因是機(jī)動(dòng)車的增長(zhǎng)過(guò)快，使用數(shù)量龐大；其次是道路規(guī)劃設(shè)計(jì)不利導(dǎo)致的承載容量不足。

交通堵塞首先使人們大量的時(shí)間被浪費(fèi)在路上，導(dǎo)致價(jià)值生產(chǎn)或生活的時(shí)間減少，一方面造成經(jīng)濟(jì)上的損失，另一方面也降低了城市居民的生活品質(zhì)。其次，經(jīng)?；蛘唛L(zhǎng)時(shí)間持續(xù)堵車會(huì)導(dǎo)致人的心里煩躁，精神壓力增加，從而進(jìn)一步損害其健康。再次，機(jī)動(dòng)車的引擎在塞車時(shí)仍然在持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，持續(xù)消耗燃料，并且在堵塞的時(shí)候，由于需要不斷變換加速與煞車，更增加了燃料的消耗，因此交通堵塞不僅浪費(fèi)能源，也更加重空氣污染。

3.城市人口規(guī)模失控，公共服務(wù)規(guī)劃滯后

1989年全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)所頒布實(shí)施的《城市規(guī)劃法》第4條明確規(guī)定，我國(guó)在城市化發(fā)展道路上實(shí)行“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市和小城市”的方針，但很快東南沿海城市通過(guò)大規(guī)模征地進(jìn)行的城市土地規(guī)模擴(kuò)充，尤其是進(jìn)入21世紀(jì)后的城市發(fā)展建設(shè)進(jìn)程似乎越來(lái)越偏離了這個(gè)方針。2014年國(guó)務(wù)院發(fā)布新的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，對(duì)原有1980年版城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了調(diào)整。新標(biāo)準(zhǔn)將特大城市的城區(qū)常住人口標(biāo)準(zhǔn)由“100萬(wàn)以上”提高到500萬(wàn)～1 000萬(wàn)，符合新標(biāo)準(zhǔn)的有11個(gè)城市：武漢、成都、南京、佛山、東莞、西安、沈陽(yáng)、杭州、哈爾濱、香港、汕頭。增加規(guī)定城區(qū)常住人口1 000萬(wàn)人以上的城市為超大城市，中國(guó)現(xiàn)有超大城市6個(gè)：北京、上海、廣州、深圳、重慶、天津。而現(xiàn)行的聯(lián)合國(guó)特大城市標(biāo)準(zhǔn)仍然是100萬(wàn)以上。我國(guó)在1985年以前僅有20個(gè)城市非農(nóng)人口超過(guò)100萬(wàn)。城市化較早的西方國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)城市人口的規(guī)模超過(guò)了能源、環(huán)境、公共服務(wù)等的承載能力時(shí)，將會(huì)引發(fā)能源短缺、環(huán)境污染加重、交通不暢，以及競(jìng)爭(zhēng)加劇、矛盾沖突升級(jí)等一系列負(fù)面效應(yīng)。

4.城市規(guī)劃不能落實(shí)執(zhí)行，城市建設(shè)浪費(fèi)問(wèn)題突出

盡管國(guó)家和每個(gè)地方城市包括城區(qū)都制定有《城市規(guī)劃法》,然而很多城市的政府領(lǐng)導(dǎo)由于法律意識(shí)淡薄、權(quán)本位思想嚴(yán)重,往往將已批準(zhǔn)通過(guò)的城市規(guī)劃拋在一邊,隨意按自己的想法上馬項(xiàng)目，搞城市建設(shè)。為官一任，為追求各自政績(jī)，往往都要重新制定各自任期的城市建設(shè)規(guī)劃,導(dǎo)致城市建設(shè)缺乏連續(xù)性,可持續(xù)發(fā)展更是無(wú)從談起。

這種城市建設(shè)的隨意性和功利性通常導(dǎo)致在實(shí)施階段的片面追求短期經(jīng)濟(jì)效益和急功近利，忽視建設(shè)質(zhì)量和對(duì)歷史文化的傳承及歷史文化遺址的保護(hù)。城市建筑千篇一律,缺乏自己的人文特色，因缺乏吸引外部投資消費(fèi)的吸引力而使旅游經(jīng)濟(jì)等發(fā)展乏力。一些房產(chǎn)、道路、橋梁等建成不久就出現(xiàn)嚴(yán)重質(zhì)量問(wèn)題，甚至剛剛交工或還在建設(shè)中就坍塌傾覆，“樓歪歪”、“橋脆脆”等不斷出現(xiàn)，形成了不重視保護(hù)勞動(dòng)價(jià)值成果的不良社會(huì)環(huán)境。

5.不同地域城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡

我國(guó)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)象并不是最近幾年來(lái)才開(kāi)始，“南北差距”、“東西差距”已經(jīng)存在多年，只是近些年來(lái)不同省市、同省市不同城市以及同一城市內(nèi)部的發(fā)展不均衡、貧富差距有愈發(fā)嚴(yán)重的趨勢(shì)。這一現(xiàn)象所引發(fā)的經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)優(yōu)秀人才大量外流、生育率下降，進(jìn)而進(jìn)一步影響落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Φ膯?wèn)題尤其值得警惕。

(二)應(yīng)對(duì)中國(guó)城市可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題對(duì)策分析

在城市化的過(guò)程中，我們不僅要注重城市的量的擴(kuò)張，更應(yīng)該重視城市“質(zhì)”的提升。畢竟，社會(huì)發(fā)展的終極目標(biāo)是“提高人民的生活水平”，這里的“人民”應(yīng)該包括今天的我們和未來(lái)我們的子孫。如果我們以及我們的子孫，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和城市高度現(xiàn)代化的過(guò)程中，不能夠享受到城市生活的舒適、便利以及由此帶來(lái)的滿足感甚或恰好相反，那我們的發(fā)展就失去了意義。然而越來(lái)越多的事實(shí)和數(shù)據(jù)卻似乎正在說(shuō)明：在我國(guó)，GDP指數(shù)正在日益背離“幸福指數(shù)”①“幸福感指數(shù)”的概念最早是于30多年前由不丹國(guó)王提出，“幸福指數(shù)”涉及的11個(gè)因素為：收入、就業(yè)、住房、教育、環(huán)境、衛(wèi)生、健康、社區(qū)生活、機(jī)構(gòu)管理、安全、工作與家庭關(guān)系以及對(duì)生活條件的整體滿意度。當(dāng)今世界流行的“幸福指數(shù)國(guó)家排名”，主要是以各地公民的預(yù)期壽命、對(duì)生活的滿意度作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，但也考慮各地人均消耗資源量，對(duì)環(huán)境造成的污染越高，排名越低。。

只有當(dāng)城市系統(tǒng)各要素——人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、能源、環(huán)境、交通等都能良性協(xié)調(diào)發(fā)展時(shí)，城市才能夠保持健康可持續(xù)發(fā)展。在城市可持續(xù)發(fā)展的命題下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐，政府的規(guī)劃執(zhí)行、示范引領(lǐng)，公眾的參與缺一不可，而法律在其中的綱領(lǐng)地位和保障作用是核心和關(guān)鍵。

三、國(guó)外城市可持續(xù)發(fā)展的法律借鑒

雖然中國(guó)作為一個(gè)大的發(fā)展中國(guó)家當(dāng)前城市化進(jìn)程已經(jīng)步入了快車道，但是相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō)我們城市化的歷史還很短，在城市建設(shè)中借鑒它們的經(jīng)驗(yàn)、吸取它們的教訓(xùn)，可以讓我們少走彎路，實(shí)現(xiàn)更加快速、健康、持續(xù)的發(fā)展。

(一)英國(guó)防治空氣污染法案

1952年12月5日，英國(guó)倫敦發(fā)生了“毒煙霧事件”，白天的天空變得如日全食一般的黑暗，倫敦市民普遍感到呼吸困難，短短幾天時(shí)間，4 000人突然死亡，超過(guò)10萬(wàn)人感染呼吸道疾病，數(shù)周之后又有幾千人死亡，共計(jì)死亡一萬(wàn)兩千多人，成為20世紀(jì)十大公害事件之一。

大霧散去之后，英國(guó)人開(kāi)始了深刻的反思。1953年，倫敦成立了“比弗委員會(huì)”(the Beaver Committee),專門負(fù)責(zé)調(diào)查毒霧事件，制定霧霾的治理對(duì)策。1956年，英國(guó)政府頒布了世界上第一部空氣污染防治法案《清潔空氣法案》(Clean Air Acts)，強(qiáng)制市區(qū)內(nèi)電廠遷至郊區(qū)、焚燒爐全部拆除、居民煤灶改用天然氣，違反規(guī)定嚴(yán)懲10～100英鎊罰款或3個(gè)月監(jiān)禁。但是1957—1962年，倫敦又發(fā)生了12次嚴(yán)重霧霾事件。1968年，英國(guó)擴(kuò)充了《清潔空氣法案》，1974年又頒布了《污染控制法》(Control of Pullution Act),規(guī)定機(jī)動(dòng)車燃料組成并限制油品中的硫含量。

經(jīng)過(guò)20多年的不懈努力，倫敦的霧霾天氣漸漸由每年幾十天減少至只有幾天。但英國(guó)并未放松對(duì)空氣污染的防治，隨著上世紀(jì)80年代英國(guó)汽車數(shù)量暴增，汽車尾氣代替煤炭成為主要污染源，英國(guó)政府又陸續(xù)出臺(tái)了多個(gè)法案，規(guī)定“出售新車必須加裝催化器、對(duì)大排量汽車征收高額進(jìn)城費(fèi)”等。60年后的今天，當(dāng)北京、新德里等城市經(jīng)?；\罩在灰黑霧霾中的時(shí)候，倫敦已經(jīng)徹底摘掉了“霧都”的帽子。

(二)新加坡環(huán)保法令

新加坡1965年剛剛獨(dú)立時(shí)也曾是一個(gè)城區(qū)破敗擁塞、環(huán)境污染嚴(yán)重的地方。建國(guó)伊始，新加坡制定了“建設(shè)與環(huán)境保護(hù)并重”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，倡導(dǎo)綠色生活方式。新加坡的環(huán)境污染管制法令，對(duì)各類廢物處理和排放都規(guī)定了明確的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化執(zhí)法力度，確保各項(xiàng)建設(shè)和社會(huì)活動(dòng)不會(huì)引起不可控制的健康問(wèn)題、安全問(wèn)題和污染問(wèn)題，違反行為都會(huì)受到嚴(yán)厲處罰。健全的法律、到位的管理、周密的規(guī)劃、嚴(yán)格的執(zhí)法，使新加坡歷經(jīng)30年的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展后成為了著名的“花園城市”。

四、中國(guó)城市可持續(xù)發(fā)展的法律應(yīng)對(duì)和保障

發(fā)達(dá)國(guó)家在城市發(fā)展過(guò)程中曾出現(xiàn)過(guò)的種種問(wèn)題，今天的中國(guó)各城市正在面對(duì)。雖然我國(guó)仍然還是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，但如何在城市建設(shè)中兼顧環(huán)境，節(jié)能高效，良性和諧、可持續(xù)性地發(fā)展，已經(jīng)是擺在我們面前的迫切需要。

考量發(fā)達(dá)國(guó)家的應(yīng)對(duì)舉措，健全的法律、到位的管理、周密的規(guī)劃、嚴(yán)格的執(zhí)法，無(wú)一可缺；教育宣傳，公職人員的示范引領(lǐng)，全面的理念養(yǎng)成等等作用也不可小覷，但其中法律的制定和嚴(yán)格執(zhí)法無(wú)疑起到至關(guān)重要的作用。因此，在城市規(guī)劃建設(shè)中，首先，必須制定統(tǒng)一的城市規(guī)劃立法，并隨著社會(huì)現(xiàn)實(shí)情況的變化及時(shí)調(diào)整和補(bǔ)充?；谖覈?guó)當(dāng)前城市規(guī)劃中國(guó)家、省、市、區(qū)縣層層立法的現(xiàn)實(shí)情況，強(qiáng)調(diào)法律原則的統(tǒng)一是必要的。其次，必須嚴(yán)格執(zhí)法。與城市建設(shè)發(fā)展有關(guān)的立法得不到執(zhí)行是當(dāng)前一個(gè)非常尷尬的現(xiàn)實(shí)。如前文曾提到，盡管1989年全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)所頒布實(shí)施的《城市規(guī)劃法》第4條明確規(guī)定了我國(guó)在城市化發(fā)展道路上實(shí)行“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市和小城市”的方針，但很顯然該方針在我國(guó)城市化過(guò)程中并未得到切實(shí)而有效的貫徹執(zhí)行！法的生命力在于執(zhí)行，不能執(zhí)行之法形如虛設(shè)。這是在我國(guó)城市建設(shè)中亟待解決的問(wèn)題?！皣?guó)皆有法，而無(wú)使法必行之法”(《商君書》)，唯嚴(yán)刑重罰，方可保證法制之運(yùn)行。

[1]安豐雪.論城市的可持續(xù)發(fā)展[J].科技創(chuàng)新導(dǎo)報(bào),2010,(18).

[2]吳亞鸞.淺論環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展[J].中華建設(shè),2009,(10).

[3]寧燕.論城市可持續(xù)發(fā)展之城市規(guī)劃[J].建材發(fā)展導(dǎo)向,2012,(15).

[4]史文清.論我國(guó)城市的可持續(xù)發(fā)展[J].中共中央黨校學(xué)報(bào),2010,(1).

[責(zé)任編輯:鄭 男]

2016-12-22

黑龍江省管理干部學(xué)院2016年度院級(jí)課題項(xiàng)目“黑龍江省城市可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題的法律研究”成果

劉曉慧(1971-),女，黑龍江牡丹江人，教授，碩士，主要從事民事訴訟法學(xué)研究；王蘭娟(1978-)，女，黑龍江哈爾濱人，助教，主要從事民法學(xué)研究；彭潔(1962-)，女，黑龍江佳木斯人，教授，主要從事婚姻法學(xué)研究。

D912.6

A

1008-7966(2017)02-0108-03